“中國式”維穩的悖論及其消解

馬傳松，朱 撟

（1.重慶工貿學院，重慶 408000；2.長江師范學院，重慶 480100）

無論是古代還是現代，無論是發達國家還是發展中國家，無論是資本主義社會還是社會主義社會，在其經濟社會發展的每一個階段，都肩負著維護社會政治穩定的職能和需要。所以，“維穩”并不是當今中國社會才獨有的事，并不值得大驚小怪，只不過歷史上或國外沒有使用“維穩”這個詞而已。但古今中外，都很少有國家像當今中國將“維穩”工作提升到前所未有的高度[1]。隨著中國社會轉型過程的深入，中國的改革開放已進入制度變革的深水區和關鍵階段，經濟體制的深刻變革、社會結構的深刻變動、利益結構的深刻調整、思想觀念的深刻變化，必然使得中國社會在進入黃金發展期的同時，也進入社會矛盾的凸顯期。因而，這時適當加大維穩工作的力度是無可厚非的。僅就人民內部矛盾而言，大量的各種信訪活動和群體性事件中的維穩工作，實質都是處理官與民的關系，目的是實現政府與民眾的平等、合作、理解，政府在不斷維護民眾的權利中獲得更大的權威性，民眾在真心實意支持政府的管理過程中獲得更多的合法利益。其最直接的表象就是具有現代社會公民意識的民眾越來越多，不“服從”政府管理的所謂“鬧事者”越來越少。從這個意義上的所謂維穩，就是政府出臺一系列政策，采取一系列手段，化解民眾不滿，調和利益矛盾，使各種信訪活動息訪、各種群體性事件平息的過程。然而，當今中國社會對穩定的理解、維穩工作機制及制度安排與其他國家有很大差別，從這個意義上說“‘維穩’是一項有著中國特色被提升到治國安邦層面、帶有極強政治色彩的重要工作。”我們可以稱之為中國式“維穩”，它具有追求剛性穩定、運動式治理、組織化調控、暴力壓制性和經濟補償性及壓力型運作機制等五方面的特征[1]。事實證明“中國式”維穩雖然局部上、暫時達到了目的，但從整體上看，卻產生了越來越多的“鬧事者”，“呈現出越維越不穩的趨勢”[2]。

一、“鬧事者”的基本特征及其在當今中國的生存狀態

“刁”在現代漢語詞典中被解釋為狡猾。“刁民”在古代中國封建社會是一個貶義詞，主要是官員用來指稱那些故意與官府作對、不講道理、精于算計的平民。在當今中國社會中，許多官員雖然公開場合不再使用“刁民”概念，但在私下仍然將那些不與政府合作、善于鉆政策和法律空子、不斷上訪或參與群體性事件的骨干分子稱之為“鬧事者”。從大量的上訪活動和群體性事件看，許多官員心目中的“鬧事者”主要具有以下特征:

1.“不講信用，反復無常”。許多地方政府已經和上訪者和群體性事件中的骨干達成了協議，不再上訪或“鬧事”。過段時間，這些人又重新上訪或越級上訪，不斷反復，甚至不斷提高要求。弄得地方政府官員不勝其煩、叫苦不迭。

2.“熟悉政策法規、得理不饒人”。“鬧事者”大都非常熟悉某方面的政策法規，而且抓住其中有利于自己的部分就不再認可其他的規定。許多地方政府官員反而對其中的政策法規并不熟悉，一旦遇到這些“鬧事者”的詰問，顯得理屈詞窮，非常被動。

3.“盡可能將事件鬧大”。“鬧事者”都抱有一種將事情鬧大的心態，唯恐事情鬧不大。所以一旦上訪，一般不是從基層開始，而是越級上訪，上訪級別越高越好，最好是到北京上訪。一項研究表明，60.71%的上訪者進京上訪的目的主要是把問題反映到中央來，讓中央知道情況；還有59.77%的訪民表示到北京上訪的目的是給地方政府施加壓力[3]。許多地方政府要么只有當上級通知，才知道有越級上訪或赴京上訪；要么采取“圍、追、堵、截”的辦法減少越級上訪或赴京上訪。群體性事件的組織者，也希望參與者越多越好，所以，他們會采用各種手段，鼓動周圍人參與。

4.“善于利用各種機會，與政府討價還錢”。許多長期上訪者，平時就息訪或干自己的事，到“兩會”期間或重大節日、紀念日等所謂的敏感期就上訪或組織群體性活動，以此提高與政府討價還錢的籌碼，求得自身利益的最大化。

5.“不惜采用違背法律、道德規范的過激行為”。“鬧事者”之所以被稱之為“鬧事者”就在于他們敢于采用一些有損于自身尊嚴的行為，比如在政府機關門前大哭大鬧、在政府機關辦公室不走、攔截政府官員車輛等；甚至采取違背法律、道德規范的行為，比如有意砸毀政府機關辦公設備、推打政府官員、自殘、自殺等。

6.“充分利用網絡、手機等新媒體，擴大影響”。許多“鬧事者”知道網絡等新媒體具有傳播速度快、隱蔽性強的特點，因而，大量借用新媒體將所述事件上傳或通過手機短信聯絡，以求事件擴大，博取公眾同情和輿論支持，給政府施壓。

縱觀大量的上訪活動和群體性事件，我們可以發現，“鬧事者”大多是底層民眾，其生活狀態普遍較差，比如下崗工人、失地農民、失房居民以及歷史上各個時期遺留下來的生活極端困難者、復員軍人、民辦教師、冤假錯案的受害者等。這些人自詡為“穿草鞋者”，一般文化程度不高，收入及社會保障水平較低，主要從事苦、臟、累的體力勞動或沒有固定工作，對社會主流價值認可度低，對自己的行為基本上沒有什么顧慮，用他們的話說就是“穿草鞋的不怕穿皮鞋的”、“反正什么都沒有了誰怕誰。”但他們有的是時間和精力，所以，一般把上訪作為其生活的重要部分、作為“事業”來追求。同時，當初他們認為自己的利益受到侵害時，他們也曾經向當地政府反映過，但一般都被漠視或不予理睬。突然有一天，當個別越級上訪者因為上級批示而使問題得到迅速解決時，其他的上訪者立即“學習”，于是，越級上訪越來越多。來自官方的信息也證實了這一點。“‘民意常被漠視’、‘民生疾苦沒人重視’，就會出現廣東省委副書記朱明國所說的‘群眾已經被激怒起來了，你才知道什么叫力量’的難堪境地。”[4]“公安部信訪辦副主任李竹紅說:‘上訪群眾80%都是農民，絕大多數都是社會底層，也是弱勢群體……絕大多數上訪群眾他們最初反映的訴求是有道理的，當然沒有任何人會平白無故的就來上訪’。”[5]所以說最早的“鬧事者”其實“就是權利意識覺醒的公民”。由于上訪尤其是越級上訪、進京上訪越來越多，政府強化維穩措施，“中國式”維穩模式逐漸形成。

二、“中國式”維穩批量生產了“鬧事者”

維穩的主要目的之一當然是化解社會矛盾、平復公眾不滿，消解“鬧事者”的產生。通過這些年各級組織艱苦的維穩工作，中國社會基本保持了穩定，取得了巨大成就。但這也給人造成了一種錯覺，似乎“中國式”維穩是很有效的、是可以持續的。實際上“中國式”維穩不僅付出了巨大的人力、物力、財力等社會成本，有人稱之為“天價維穩”，并非長久計[6]；而且更為嚴重的是，“中國式”維穩，在局部、暫時穩定的過程中，從整體和長遠看陷入“越化解矛盾越多、越維穩越不穩”的惡性循環[7]，因而“中國式”維穩從長遠看是不可持續的。“中國式”維穩不僅沒有從整體上消解“鬧事者”數量，反而使“鬧事者”越來越多，據統計，從1994—2004年全國群體性事件從1萬起快速上升到7.4萬起，年均增長22.2%；參與人從73萬上升到376萬人次，年均增長17.8%。事件數與參與人數分別增加了6.4倍和4.2倍[8]。之所以出現這種悖論，除了社會轉型期社會矛盾糾紛不斷增加等客觀原因外，也與作為主體的“鬧事者”的“經濟人”自利本性[9]、仇官心態膨脹等主觀因素有關，同時，“中國式”維穩的理念、思路、方法與機制也會生產批量的“鬧事者”。現實生活中，盡管許多官員能提供一些違背法律、政策、道德規范的真正的“刁民”存在的例證，但這些真正的“刁民”是極少數的，不足以影響社會穩定。然而，為什么“鬧事者”群體會越來越大？深究起來就可以發現，許多情況下恰恰是政府的失當行為培育了“鬧事者”，“鬧事者”的出現是政府失誤的折射[10]。

1.從維穩理念上看，泛化維穩范圍，人為擴大了“鬧事者”的來源。當今中國社會的維穩是一種剛性維穩。所謂剛性維穩就是追求一種封閉式、靜態的、權力強制為特征的絕對穩定狀態。在這種剛性維穩的思維下，“各級官員非常容易出現一種‘不穩定幻象’，總有一種中國目前的社會矛盾和社會沖突越來越尖銳、社會政治穩定局面越來越嚴峻的錯覺。在這種不穩定的幻想的刺激作用下，社會政治穩定問題被無限地加以放大，整個政治體制對任何矛盾和沖突都極為敏感，社會上的任何‘風吹草動’都可能被扣上危及穩定的‘帽子’而遭到橫加干涉，乃至野蠻壓制。”[1]在這種思維定式之下，由失業問題、醫療及養老問題、環境污染問題、腐敗問題、征地拆遷問題等引起的游行、示威、罷工、罷市、上訪等行為都被視為無序和混亂，一概被認定為不穩定因素。其實，許多群體性事件和上訪實質上是廣大公眾為了自身合法權益而采取的行動，其矛頭并非指向政府，但由于政府把這些行為定性為影響社會穩定的事件而不得不親自采取各種應對措施。由于司法機構和中介組織在化解矛盾中的作用十分有限，未能發揮社會矛盾的緩沖功能，“本來可以十分‘超脫’的政府成為了當事人一方”[7]，直接與民眾對立。大量的非政治性群體事件和上訪“釀成大的社會危機和政治動蕩的可能性并不大”[1]，政府具備足夠的資源和能力在法律范圍內加以調控，完全不必風聲鶴唳、草木皆兵。泛化維穩范圍，表面上是負責任的表現，把本不應該由政府直接面對的矛盾，大包大攬于政府維穩過程之中，人為地擴大了“鬧事者”的來源，實質上是“政府無所不能”觀念的外化。

2.從穩定思路上看，運動式維穩強化了“鬧事者”的機會主義傾向。運動式治理是改革開放前的傳統社會主義中國最常見的一種國家治理方式，它以執政黨在革命戰爭年代獲取的強大政治合法性為依托，通過執政黨和國家官僚組織有效的意思形態宣傳和超強的組織網絡滲透，以發動群眾為主要手段，在政治動員中集中與組織社會資源以實現國家的各種治理目標[1]。運動式治理作為政府實現特定工作目標的一種治理工具，在改革開放后雖然有所減少，但從未真正禁絕，尤其是在穩定壓力逐漸增大的過程中，運動式治理獲得了更多的應用，形成了運動式維穩模式。為了解決一些比較突出、比較尖銳的矛盾和沖突，各級黨委政府以垂直命令、政治動員的方式，在諸如“兩會”召開前夕等關鍵節點和敏感時段集中調動力量、配置資源，有效化解各種可能的或已經出現的不穩定因素，為社會營造安定祥和的氛圍，這已經成為“中國式”維穩的基本模式。“這種模式往往具有行政主導、不計成本、‘一刀切’、‘一陣風’等特點”[1]，因而，它必然產生兩個方面的缺陷:一方面，作為一種非常態的維穩方式，它常常追求一時功效，更多地依靠權力或權宜措施，很難形成制度化的累積效應，容易陷入“治標不治本”的困境；另一方面，為了實現關鍵節點或敏感期的維穩目標，政府在關鍵節點或敏感期的前、中期對上訪者和群體性事件的組織者等一般都采取最寬容的政策，只要“不出事”，什么條件都可以答應；在關鍵節點和敏感期后期則收緊政策，甚至對敢于在這個時期參與上訪活動和群體性活動的骨干分子進行跟蹤、圍堵或“秋后算賬”。這種“胡蘿卜加大棒”的方式，恰恰成為政府維穩的“軟肋”——在關鍵節點、敏感期前中期上訪或組織群體性活動是能獲得最大利益的，這就大大強化了“鬧事者”的投機心理。于是更多的“鬧事者”就抓住政府害怕在關鍵節點、敏感時期出事的“軟肋”，不斷反復上訪或組織群體性活動，甚至做出要上訪尤其是進京上訪的樣子，也能“順利”實現在平時難以達到的目的。

3.從維穩的方法上看，金錢維穩、強力維穩，一方面進一步強化了“鬧事者”的投機心理，另一方面更容易造成“鬧事者”情緒對立。近年來，為了實現剛性穩定目標，全國各地“創造”了許多維穩方法，但歸納起來大體是兩類:無原則的妥協方法，以“花錢買穩定”為代表；動用強制力方法，以調動武警、警察等強力機器為代表。針對一些涉及具體利益沖突而引發的社會糾紛時，許多地方政府為實現所謂的穩定目的，常常采用無原則妥協的辦法來解決問題，一味遷就，只要不上訪、不鬧事，不管是否符合政策、法規規定，先答應再說。如果還不行，就給上訪者、群體性事件組織者發紅包、陪吃陪喝、陪旅游等。所謂“人民內部矛盾用人民幣解決”。這種“花錢買穩定”的方法本身就于法無據、無法可依，“無疑會進一步助長民眾‘大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決’的心理預期”[7]。實際上這就產生了一種“示范”效應——只要在某些特殊時期、敏感地域向政府提出各種正當、不正當要求，政府是會讓步的甚至是愿意拿錢的。政府為息事寧人，的確是這樣做的。這必然會進一步助長訪民的機會主義傾向，嚴重敗壞社會的是非觀、公正觀，產生更多的訪民甚至“鬧事者”。從這個意義上說，“鬧事者”是被政府“培養”出來的。許多地方政府在面對比較棘手的上訪和突發性群體性事件時，往往不惜動用包括警力在內的暴力工具，“甚至勾結黑惡勢力，采取諸如截訪、毆打、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐以至于公然在北京雇傭私人保安公司開設‘黑監獄’等手段壓制上訪群眾，嚴重侵犯了他們的合法權益，甚至造成上訪群眾人身和精神的巨大傷害”[1]。強力維穩不僅嚴重破壞了政府在群眾中的形象，侵蝕了執政黨的政治合法性基礎，而且極易造成警民對立、激化矛盾，把本可以對話、協商解決問題的良民變成了與政府情緒嚴重對立的“鬧事者”。事實證明，動用警力等強力機器越多越頻繁，群眾的對立情緒越大，產生的“鬧事者”人數越多。盡管有時動用警力等強力機器，會暫時在面上控制局勢，但被壓制下去的上訪者、群體性事件的組織者心中并不服氣，時機成熟后，他們會以更高的“激情”投入到上訪活動或群體性事件中。從這個意義上說，“鬧事者”是被逼出來的。

4.從維穩的考核機制上看，“一票否決制”的壓力維穩考核機制，是產生金錢維穩、強力維穩方法的基本原因，當然也就是產生“鬧事者”的基本原因。在“不穩定幻象”的催化作用下，政府很容易產生社會政治不穩定的恐懼感和急于實現穩定的焦慮感。任何正常的、“雞毛蒜皮”的小矛盾、小沖突等非政治性上訪和群體性事件都可能被認定為影響穩定的大問題、大事件。社會政治穩定被泛化、固化為一種沒有任何沖突和矛盾的絕對的靜態穩定。于是，在各級政府的剛性維穩過程中，逐漸形成了“上訪等于不穩定”的思維定式，只要基層不發生群體性事件、無大規模上訪、無人進京上訪就是穩定，并以此作為重要指標評價干部能力和政績。只要轄區內發生進京上訪、大規模上訪、群體性事件，當地黨政主要負責人就要被一票否決[11]。在這種嚴苛的倒逼問責考核機制下，許多地方黨政干部特別是主要領導為了自己的政績，總是力求在自己的任期內“不出事”、至少“不出大事”，無論采取什么手段和方法“搞定”就是穩定，“擺平”就是水平，“無事”就是本事，至于這些手段和方法是否合規合法、是否會給后來的管理者帶來多大的隱患、是否會產生更多的“鬧事者”并不是其考慮的問題。按照現行的干部管理體制，地方黨政干部雖然有任期制規定，但在實際運作過程中，我們從媒體上公布的干部履歷和對周邊的調查發現，許多地方黨政主要領導干部干滿一個完整任期的比例并不高，五年一屆的任期干滿三年左右的居多。所以，只要在這三年左右的時間內，轄區內“無事”就萬事大吉了。到那時，要么升遷了、要么異地為官了、要么轉任人大或政協等其他職務了，總之與己“無關”了。于是，在其任期內“花錢買穩定”、頻繁動用強力維穩等方法就“順利”出籠了。更為嚴重的是，一些地方主要黨政領導害怕在自己任期內“出事”、影響到自己的官位或升遷，抱著“多一事不如少一事，少一事不如沒有事”的“好好先生”心態，該出臺的政策、該上的項目在一番所謂的穩定風險評估之后就偃旗息鼓了。殊不知這種放棄改革、不求進取、“前怕狼后怕虎”行為選擇，恰恰是“穩定綜合癥”的表現，是真正的不負責任的表現、是官場投機心態的表現。“維穩”變成了“唯穩”，最終將失去改革的時機、發展的機會，為社會的長遠穩定埋下更大的隱憂，為更多“鬧事者”的產生提供深厚的土壤。

三、消解“鬧事者”的基本思路

“中國式”維穩模式暫時、局部消解了“鬧事者”，長遠、整體上卻產生了更多的“鬧事者”，從而陷入了越維穩、“鬧事者”越多的尷尬境地。深刻反思“中國式”維穩模式的困境和弊端，超越其局限，實現維穩模式由剛性穩定向韌性穩定[12]、靜態穩定向動態穩定、運動式治理向常態化管理、壓力型考核機制向多元化考核機制的現代轉型，才能真正長久地實現中國社會的和諧穩定。

這種現代轉型的邏輯起點就是法治。因為，“中國式”維穩的困境與弊端，如果高度概括起來就是一條:以政府權力為主導、以絕對靜態穩定為目標、以違背法律法規為手段，實際上就是一種“人治”。要超越人治的局限性，古今中外的歷史經驗證明，唯一的選擇就是法治。法治有利于紓解政府維穩與民眾維權之間的張力；法治有利于將民眾的訴求置于可控的范疇；法治有助于提升政府的維穩資源整合能力[13]。從消解“鬧事者”數量上說，法治、只有法治才能將更多的“鬧事者”培育成公民。“鬧事者”不斷減少、公民不斷增加、社會逐漸趨于和諧。無論從理論還是實踐上，這都已經成為不證自明的公理。

實現由“人治”型維穩向法治型維穩的現代轉型，是一個復雜的系統工程，不可能一蹴而就。如果僅就如何減少“鬧事者”、培養公民的角度看，目前可供具體選擇的路徑主要有以下幾個方面:

1.收窄維穩范圍。把大量可由法律調控的具體利益糾紛交由法律解決，從而縮小“鬧事者”來源。嚴格區分政治性與非政治性上訪和群體性事件，現實中大量的矛盾糾紛都是圍繞直接經濟利益而展開的，如征地補償、房屋拆遷安置等，它并不屬于政治性上訪和群體性事件。如果政府能夠理性、及時地在法律范圍內回應民眾的利益訴求，這類并不帶有政治意蘊的所謂“穩定”問題，一般都不會危及社會的“穩定”，它不過是一些普通的社會糾紛，完全可以在法律范圍得到有效的解決。即使部分這類事件可能會出現游行、示威等群體性行為或網上熱議，這也是現行法律所允許的。而且讓其通過游行、示威、網上熱議等發泄形式得到發泄，“從正面意義上來說，可以重新獲得心理上的平衡，避免社會矛盾繼續積累惡化而演變為更大的社會沖突。因此，可控性的群體性事件一定程度上充當了社會的安全閥，能夠發揮一定的泄洪功能。”[10]這就不僅要求政府不能神經過敏，不分青紅皂白將所有上訪、群體性事件都作為維穩對象，而應該將其中相當多的上訪、群體性事件視為“正常”并引導其通過法律解決。這就要求我們必須辯證理解“穩定壓倒一切”基本原則。“穩定壓倒一切”是在特定歷史階段、特定背景下提出來的，它是為改革、發展創造條件而言的，不是一切都要為穩定讓路，正如它的提出者鄧小平自己所講的“強調穩定是對的，但強調的過分就可能喪失時機。總結經驗，穩這個字是需要的，但并不能解決一切問題。以后還用不用這個字？還得用。什么時候用，如何用，這要具體分析。但不能只是一個‘穩’字”[14]。“要注意經濟穩定、協調地發展，但穩定和協調也是相對的，不是絕對的。發展才是硬道理。這個問題要搞清楚。如果分析不當，造成誤解，就會變得謹小慎微，不敢解放思想，不敢放開手腳，結果是喪失時機”[14]。鄧小平的解釋非常清楚明白地說明，不能機械地理解“穩定壓倒一切”，不能機械、絕對地理解穩定。許多地方政府管理者之所以自己嚇自己，泛化維穩對象，人為擴大“鬧事者”來源，一個重要原因就是片面地理解“穩定壓倒一切”這句話，片面理解“穩定”的內涵。

2.樹立法律權威，無論官員還是百姓都應對法律有所敬畏，為民眾法律維權創造便利條件。中國社會不缺少法律，缺少的是法律的執行和對法律的高度尊重。首先，黨政機關特別其主要負責人在維穩時必須以憲法和法律為依據，在憲法和法律允許的范圍內采用合法手段、杜絕“以權代法”、“權大于法”現象的出現。沒有從中央到地方所有黨政領導在憲法和法律范圍內選擇決策方式、行為方式，哪怕有一絲一毫超越憲法和法律的特權思想和行為，中國就不可能進入法治社會，維穩模式就不可能實現法治轉型。其次，全面推進司法改革，保證司法獨立和司法公正。“一旦法律到位，就必須讓專業法律人員來司法。如果把這個過程也政治化了，執政黨和人民中間就失去了寶貴的中間地帶。司法相對獨立是中國走向法治的第一步[2]。沒有相對的司法獨立，就不能有真正的司法公正；沒有真正的司法公正，就不可能獲得老百姓對法律的信任和尊重。當他們的權利受到侵害時就不可能去尋求法律解決，而首先是找上級政府、找政府信訪部門，“信訪而不信法”。所以，司法改革的切入點就是要切斷地方黨政干部對司法的干預，確保司法的獨立性。同時，加大投入，增加法官、律師數量、提高素質，把錢花在這方面是劃算的。進一步完善具體的訴訟規定，簡化一般社會糾紛的訴訟程序，減免一般社會糾紛的訴訟費用，降低一般社會糾紛的律師費，解決一般社會糾紛“立案難”、“審理周期長”、“訴訟與律師費高”等問題，讓一般社會糾紛的原告愿意打官司，尤其敢與政府打官司、打得起官司，在有理有據時打得贏官司。總之，不斷優化司法環境，引導老百姓在權益受到侵害時尤其是受到政府侵害時，找律師、找法院，不僅可以減少與政府直接對立的“鬧事者”，而且可以培育大量具有規矩意識、法治意識的現代公民。

3.改革民間維權組織的管理體制，逐步放寬對民間維權組織的準入限制，支持民間維權組織成為政府維穩與民眾維權的“緩沖地帶”。許多政府管理者認為，民間維權組織不是正式機構、不可靠、不能信任；一旦發展壯大就會脫離政府監督，甚至可能與政府對立。因此，在實際工作中有意無意限制民間組織發展，或不能允許像工會、婦聯等半官方的群眾組織成為真正的民間維權組織。這就造成中國表面上看是“強政府、弱社會”，而實際上卻是“弱政府、弱社會”。一方面，中國政府很強大，具有很強大的社會動員能力，似乎能“從容應對來自社會的各方面的挑戰；但是另一方面看，中國不僅社會很弱，政府也很弱，政府的很多政策推行不下去，往往停留在字面上。中國應向‘強政府、強社會’方向努力”[2]。在這種“強政府、強社會”狀態下，政府敢于、善于在任何條件下，有效推行自己的政策，既不會令不行、禁不止，更不會猶豫不決、瞻前顧后；民間維權組織敢于、善于在法律范圍內代表其成員利益與各種侵害其權益尤其政府侵害其權益的行為做有效的抗爭。政府與民眾之間有了一個空間巨大的緩沖區，政府就不必直接面對民眾利益沖突，民眾也不必花大量的時間、精力與政府“對抗”。大量的民間維權組織成員就可能由原來分散的“鬧事者”而變成委托組織代為維權的公民。“國家和社會、政府和人民不是零和游戲，可以是雙贏游戲。”[2]如果政府與民眾之間既無司法的有效阻隔，也無民間組織這一緩沖地帶，政府不得不直接面對沖突與矛盾的“對立面”，那么，國家和社會、政府和人民之間就只能是一場零和游戲、雙輸的游戲。

4.改革信訪體制和“一票否決”的考核機制，讓政府從繁雜具體、壓力巨大的維穩中解放出來，集中精力發展經濟、推進民主、改善民生。這當然不是說政府不再肩負維穩責任，而是說政府完全可以逐漸將具體的維穩壓力分散到司法中去、分散到民間維權組織中去，政府的維穩職責主要體現在從根本上不斷改善、提高民眾的生活質量和水平、懲治腐敗、關注社會公平，逐漸從根本上消除社會不滿和對立的社會根源；同時，為優化司法環境、推進民間維權組織發展創造條件，提供幫助和支持。總之，政府必須從直接具體的維穩中逐漸“超脫”出來。首先，改革現行信訪制度，將設置于政府的信訪部門逐漸剝離出來，信訪部門只設在司法機關。其實，現在設置在各級政府的信訪部門，既不是一個職能部門，沒有制定政策和法規、發號司令的權力；也不是一個實體部門，沒有實施救濟、發放補助的經濟實力，它實際就是為上訪者反映有關職能部門或下級政府問題的“上告”平臺。由于它不可能逐一去調查核實有關情況，所以，信訪部門在收到上訪者的請求后，一般以批轉或會議形式督促問題的解決。為什么還有那么多的“鬧事者”不厭其煩到政府信訪部門上訪呢？主要就是上訪者要獲得一個信訪部門的批轉，便于給下級部門或基層政府施加壓力，以達到迅速解決問題的目的。所以，為實現法治型維穩的轉型需要，應逐漸引導民眾去司法機關的信訪部門上訪，弱化政府信訪部門直至取消政府信訪部門。其次，取消維穩的“一票否決制”。道理很簡單，“一票否決制”會產生許多維穩“怪象”。這不能完全責怪地方政府領導，是體制使然；而且地方政府領導特別是基層干部也可能長期在這種壓力下開展工作而難以承受，“壓力太大、弦會斷裂”，現在已有一些基層維穩干部申請調離崗位甚至辭職。在走向法治型維穩的過程中，可行的辦法是將“一票否決制”改為“比例分攤制”。在調研的基礎上，將地方黨政領導尤其是主要領導的維穩責任按一定比例分攤到其政績考核的指標體系中，維穩責任只是其政績指標的一部分甚至是一小部分。這不僅更為科學合理，極大減少維穩的“怪象”，而且會為地方主要黨政領導大膽、創造性開展工作提供機會，改變目前“維穩”變“唯穩”的被動局面。

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