基于網(wǎng)絡(luò)信息傳播及信息安全的無線電頻譜資源管理改革探索

□徐 漪 沈建峰

在信息時代，無線電通信已經(jīng)滲透到當(dāng)今社會的各個方面，在公眾通信、現(xiàn)代交通、國防建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮著不可或缺的重要作用，成為經(jīng)濟、社會與國防的重要基礎(chǔ)要素之一。如同土地之于農(nóng)業(yè)、石油之于化工行業(yè)的地位一樣，占用無線電頻譜資源是無線電通信正常進(jìn)行的前提條件，無線電頻譜資源已成為當(dāng)今信息時代珍貴而稀缺的資源。

一、無線電頻譜資源的特性

無線電波傳播一經(jīng)發(fā)出，有其自然傳播與衰減規(guī)律，不受行政疆域限制，當(dāng)多個用戶需要同時發(fā)射電波時，難免產(chǎn)生干擾，馬可尼發(fā)明了按頻率使用無線電的方式，使得頻率成為無干擾應(yīng)用無線電的先決條件，因而人類全部可用的頻率所構(gòu)成的頻譜，成為一種因管理而衍生的資源，必須進(jìn)行妥善地分配與管理，才能保障無線電通信正常進(jìn)行。這種資源管理，在國際上由國際電聯(lián)協(xié)調(diào)，各國由國家或國家委托的獨立機構(gòu)負(fù)責(zé)。一般認(rèn)為，頻譜資源屬于一種公共資源。所謂公共資源是指一切能為人類提供生存、發(fā)展、享受的自然物質(zhì)、自然條件、社會資源，及其相互作用而形成的自然生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境。這些資源是人類社會發(fā)展所共同擁有的基礎(chǔ)條件，主要包括自然資源、社會資源和行政資源。公共資源利用的根本目的是公益，旨在為不特定的使用者提供福利，公共資源的公共性，體現(xiàn)在公眾獲得或者利用公共資源的平等性、效用的不可分割性和受益的非排他性等特點，具有很強的外部性及消費“搭便車”行為，一般是由政府來經(jīng)營管理，至少是對其保持一定的管制。

1906年，召開了第一次國際無線電通信大會，開始了頻譜資源應(yīng)用與劃分的國際協(xié)調(diào)。今天國際上協(xié)調(diào)機構(gòu)是國際電聯(lián)(ITU)，其成果就是眾所周知的《無線電規(guī)則》及其附件，這是普遍遵守的國際公約，也是今天飛機、輪船以及手機等無線電用戶可以實現(xiàn)漫游全球的前提。傳統(tǒng)的頻譜資源分配，采取按頻段劃分不同應(yīng)用，同一應(yīng)用中，不同用戶先到先得等行政管理方式進(jìn)行。自20世紀(jì)世紀(jì)90年代以來，發(fā)達(dá)國家對頻譜資源分配實行了市場化方式，主要是對商業(yè)價值較高的公眾移動通信和廣播等頻段進(jìn)行了拍賣，其拍賣所得用于補充公共預(yù)算，屬于政府非稅收入。但對于已經(jīng)分配的頻段如水上、航空等業(yè)務(wù)頻段，業(yè)余無線電頻段等，繼續(xù)實行免費方式。

二、我國無線電頻譜資源管理的現(xiàn)狀與難點

隨著技術(shù)發(fā)展，社會對頻譜資源的需求日益增加，而目前可供人類使用的頻譜資源又非常有限，因此，即使在管理良好的發(fā)達(dá)國家，也開始對已經(jīng)分配的頻譜進(jìn)行整合，以適應(yīng)未來社會需要。如美國早在2003年就以總統(tǒng)令的方式，要求對聯(lián)邦和地方政府所用頻譜以及未來需求進(jìn)行全面清理，提出了21世紀(jì)頻譜管理政策，這是一個明確的信號，必須寄予足夠的重視。從目前技術(shù)發(fā)展來看，僅僅無人飛機和無人汽車，未來對頻譜的需求就是巨大的，因為它們需要實時傳輸大量的視頻信號，還有大量的控制信號，如果沒有足夠的資源支持，這些技術(shù)和業(yè)務(wù)將無法投入實際應(yīng)用。自20世紀(jì)80年代以來，美國、英國和歐盟相繼出臺了一系列電信法案，打破行業(yè)壟斷，各發(fā)達(dá)國家放松電信管制，引入更多競爭者，使得電信行業(yè)獲得了很大發(fā)展，社會通信成本也大幅下降，從而帶動了經(jīng)濟發(fā)展和社會進(jìn)步。借鑒他們的經(jīng)驗，我國自20世紀(jì)90年代，電信行業(yè)也經(jīng)歷了大幅的分拆與重組。進(jìn)入21世紀(jì)，對運營商的管制也在放松，目前已經(jīng)有幾十家民營企業(yè)獲得了虛擬運營商運營資質(zhì)。總體來看，放寬對電信運營的限制是大勢所趨。

由于長期受到西方國家長期敵視與封鎖，我國一直由國家對宣傳輿論工具進(jìn)行必要的控制。但新媒體的出現(xiàn)，信息傳播出現(xiàn)了全新的局面，控制方式也應(yīng)與之相適應(yīng)，放寬準(zhǔn)入已經(jīng)是大勢所趨。互聯(lián)網(wǎng)站從一開始就沒有準(zhǔn)入限制，因而生機勃勃的經(jīng)驗表明，由準(zhǔn)入控制向內(nèi)容監(jiān)控轉(zhuǎn)變，不僅不會失去宣傳陣地，而且還會極大地促進(jìn)文化繁榮與發(fā)展。廣播電視行業(yè)實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，是可以預(yù)見的。電信運營也好，廣播電視也好，都離不開對無線電頻譜資源的依賴。因此，發(fā)達(dá)國家對這兩大行業(yè)的管理，都是采取資源控制的方式，既取得了顯著的經(jīng)濟效益，又避開了行政干預(yù)嫌疑，在我國實行依法治國，大幅減少行政審批的大環(huán)境下，無線電通信領(lǐng)域，用頻譜資源的分配與管理，逐步取代原有的行政審批和準(zhǔn)入限制，是今后發(fā)展的大趨勢。

我國無線電管理長期由軍隊負(fù)責(zé)，1986年才轉(zhuǎn)入地方。由于我國長期處于計劃經(jīng)濟體制，注重直接管理，對電信行業(yè)和廣播電視的管理已經(jīng)非常成熟，無線電管理從軍隊移交到地方后，舊的行業(yè)管理模式依然在發(fā)揮作用，因此，1986年才成立的頻譜資源管理部門，并不能改變既有的體制與管理格局，本應(yīng)是資源分配的主角，反而成了原有行業(yè)管理的補充和支持部門，資源分配與部門權(quán)力與利益混在一起，成為行政部門博弈的舞臺。而頻譜資源又不像土地礦產(chǎn)等其他資源，有足夠的增量可供使用。因此，我國目前可供分配的頻譜資源所剩無幾，資源管理水平徘徊不前，管理方式改革舉步維艱。在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)基本實現(xiàn)市場化分配的廣播電視臺和公眾移動通信所用頻段方面，我國至今沒有任何嘗試，甚至連可供討論的方案也沒有。特別是歐美國家在3G移動通信等頻段拍賣取得巨大成功，公共財政獲得大量收入的情況下，國內(nèi)輿論反響熱烈。但頻譜管理部門卻無能為力:在國外取得頻譜資源就可以運營，而國內(nèi)，需要先有相應(yīng)資質(zhì)才有可能獲得頻譜，頻譜資源只不過是行政權(quán)力主導(dǎo)下的支持方式而已。廣播電視的國家專營與電信運營的主體資格限制，使得非國有資本無法進(jìn)入，缺乏市場主體，無法實行市場化分配。而在國有企事業(yè)單位之間的頻譜資源分配，依然是行政部門之間的博弈過程，無法采取市場化手段。

三、基于無線電頻譜特性的信息傳播及信息安全

無線電頻譜最重要的價值是信息傳遞，無論這種信息傳遞是一對一還是多對多，是單向還是雙向，是聲音、圖像還是其它信息，而且，無線電頻譜是使得信息傳遞無處不在的唯一媒介，像飛機、輪船、高速火車等移動體，甚至導(dǎo)彈飛船，與外界信息溝通只有依靠無線通信。無線電廣播是最早出現(xiàn)的實時大眾傳媒，它一出現(xiàn)，就搶去了報紙的風(fēng)頭;電視的出現(xiàn)，使得無線電廣播在信息傳播中的地位大大下降;而互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，又奪走了電視在大眾媒體中的頭把交椅，隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的迅速普及，通過3G、4G網(wǎng)絡(luò)的信息傳播，終將會在未來信息傳播中占據(jù)主流。然而，信息傳遞方式的不斷革新，使得信息安全成為世界各國必須面對的問題。斯諾登事件表明，對各種信息傳遞的全程監(jiān)視，已經(jīng)成為現(xiàn)實，而無論信息傳遞的媒體是在國內(nèi)還是國外，媒體或運營商是什么性質(zhì)，這也說明，在當(dāng)今技術(shù)條件下，無論是廣播電視臺站，信息網(wǎng)站還是電信運營商，都不能完全保障信息的絕對安全。因此，我國傳統(tǒng)的電信運營資格準(zhǔn)入和廣播電視臺國家主辦的方式，也面臨挑戰(zhàn)。

對廣播電視和電信運營商的管制，從根本上來說，是出于國家安全的考慮，但這種管制對信息安全的效果，已經(jīng)事倍功半。互聯(lián)網(wǎng)自出現(xiàn)以來，已經(jīng)成為信息傳播的主流，上網(wǎng)人數(shù)不亞于電視觀眾，而且以中青年等社會中堅為主。考察我國對設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站的限制，與設(shè)立廣播電視臺或開展電信運營業(yè)務(wù)相比，簡直相當(dāng)于沒有門檻，但對互聯(lián)網(wǎng)信息安全，國家沒有絲毫放松，通過對內(nèi)容進(jìn)行實時監(jiān)控，對某些內(nèi)容的隔斷與對色情等網(wǎng)站的打擊等等，也非常精準(zhǔn)。這種“寬入嚴(yán)管”的管理模式，保障了我國互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)行業(yè)快速發(fā)展，也為廣播電視和電信運營行業(yè)的管理，提供了嶄新的思路。隨著電子技術(shù)的發(fā)展，廣播電臺、移動通信基站等都已經(jīng)小型化，非常隱蔽。黑廣播、偽基站的出現(xiàn)與查處說明，依靠對廣播電臺的控制，依靠對運營商的控制，已經(jīng)不能從根本上保障信息安全，今天它們能被經(jīng)濟利益所用，明天也可能被某些政治勢力所利用，成為信息安全的水下暗礁。因此，像互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)一樣，建立對廣播電臺、電視臺和運營商統(tǒng)一發(fā)送信息的信息內(nèi)容的監(jiān)控系統(tǒng)，應(yīng)該提上議事日程。而一旦監(jiān)控系統(tǒng)建立，對其準(zhǔn)入和經(jīng)營的管制是否還有必要，就值得商榷了。從全媒體的角度來看，內(nèi)容監(jiān)控是最為重要的，也是國家唯一需要監(jiān)控的。至于雜志出版、網(wǎng)站由什么人運營，廣播電視臺出資人是誰，電信運營商的股份誰多誰少，并不是保障信息安全的依據(jù)。

四、無線電頻譜資源管理的改革方向

目前最具市場空間的頻譜資源，無非就集中在廣播、電視和公共移動通信領(lǐng)域，而我國這些領(lǐng)域都是國有經(jīng)濟為主體的。廣播電視涉及到意識形態(tài)，對民營經(jīng)濟進(jìn)入有待政策放開;而公共移動通信，寡頭壟斷已經(jīng)形成，地位難以撼動。頻譜資源市場化配置應(yīng)該如何進(jìn)行呢?從市場主體角度考慮，需要主管部門的高度智慧，將頻譜資源市場化配置與市場新的進(jìn)入者相結(jié)合。這方面英國和德國的3G拍照拍賣提供了很好的樣板。由于采用了非常復(fù)雜和靈巧的資源劃分和拍賣程序，英國最終由四個原運營商和一個新運營商獲得了移動通信牌照，拍賣收入高達(dá)224億英鎊，而且除新運營商外，運營商之間的市場份額最大差距不到3%，有力促進(jìn)了市場競爭;德國競拍的結(jié)果是四個2G運營商和兩個新進(jìn)入者分享12個3G牌照，收入高達(dá)505億歐元。既有運營商并沒有取得明顯的優(yōu)勢，各家運營商的市場份額都在16%左右，明顯改善了原GSM市場“兩大兩小”的寡頭結(jié)構(gòu)，形成充分競爭格局。

在公眾移動通信領(lǐng)域引入頻譜市場化分配機制，是我國市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，目前主要的難點在于電信運營執(zhí)照這一前置資格的羈絆，而且，實行市場化分配頻譜資源，僅僅在國有企業(yè)或國有控股企業(yè)之間，很難真正實現(xiàn)充分競爭，因而必然需要引入新的經(jīng)營主體。非國有經(jīng)濟實體的介入，必然會對三大運營商效益產(chǎn)生一定沖擊。但是，從我國民航等行業(yè)引入民營企業(yè)的經(jīng)驗看，民營企業(yè)并不是洪水猛獸，無需過度擔(dān)心。由于其“鯰魚效應(yīng)”，對促進(jìn)競爭，提高效率是有益的。問題的關(guān)鍵，依然是我國目前是否放開電信運營這一行業(yè)限制，允許民營企業(yè)從虛擬運營商轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶓w運營商。

與公眾移動相比，廣播電視運營資質(zhì)的放開條件更不成熟。但是，由于舊有的頻譜分配格局依然存在，廣播電視行業(yè)依然占據(jù)著大量優(yōu)質(zhì)頻譜資源，隨著有線數(shù)字電視的普及，多數(shù)頻段幾乎沒有機會獲得使用，由于頻譜資源不存在資源實體，不會消耗，也不能儲藏，因此閑置不用是一個巨大的浪費。雖然廣播電視頻段的再分配在國際上尚未達(dá)成共識，但恰好可以不考慮國際協(xié)調(diào)，發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢，將其充分利用起來，進(jìn)而推動國際頻率劃分表的修訂。由于這部分頻譜傳播特性穩(wěn)定，容易控制，不會造成邊境糾紛，歐洲已有部分國家將這部分“數(shù)字紅利”頻段，重新分配利用。因此，從廣播電視頻段劃分若干閑置頻道出來，用于公眾移動通信;放寬或取消電信運營前置資質(zhì)，引入新的競爭主體，是我國頻譜資源市場化配置成功的主要出路。

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