公共治理能力提升中的制度作用機理探究

□ 葉良海

“無規矩不成方圓”是我們關于規則的思考，規則即制度。對制度的分析源于近代制度經濟學的興起，并成為了政治、法律、文化等諸多學科領域新的研究內容。公共治理能力的提升及其現代化是國家治理能力現代化的重要組成部分。公共治理能力是國家制度和公共政策執行能力的集中表現。公共治理活動擁有制度需求，公共治理能力的提升更加離不開制度完善和制度變遷。本文嘗試分析提出提升公共治理能力過程中的制度因素和制度功效。

一、制度的定義與功能

何謂制度?在不同的研究制度的學者看來，制度有不同的定義。從英語詞源上看，Institution一詞是從拉丁語動詞Instituere派生而來的，其本意是創立或建立，也就表明了一種確定的活動形式或者結構結合。凡勃倫認為，制度是大多數人共同的既定的思想習慣。康芒斯認為，制度是集體行動控制個人行為。道格拉斯·諾斯認為制度是“一個社會的博弈規則，或者更規范一點說，它們是人為設計的、形塑人們互動關系的約束。”［1］而德國學者柯武剛和史漫飛則認為，制度是行為規則，并由此成為一種引導人們行動的手段，制度的作用是使他人的行為變得更可預見;它們為社會交往提供一種明確的結構［2］。也有國內學者認為，制度是關于人們行為的規則，是關于人們的權利、義務和禁忌的規定;權利告訴人們可以實施什么行為，義務告訴人們必須實施什么行為，而禁忌告訴人們不可以實施什么行為［3］。總之，制度就是約束個人或者組織行為的各種準則和規范之和，制度劃定了人們行為的邊界。

制度的功能是制度在運行過程中給社會主體帶來的顯著好處，或者說制度扮演的重要角色。制度的功能主要有以下幾項:

(一)有效協調人類行為。市場經濟條件下，社會生產力的發展需要大量的勞動分工，勞動分工能夠提高生產效率和產品的多樣性。但是勞動分工也帶來了不同勞動之間的協調成本，因而需要制度來協調人們的生產交易活動，減少協調成本。明確的制度降低了人類交往的復雜程度。明確的制度也能帶來彼此的信任，進而在社會中營造一種有序、文明的共同體世界。也就是說，公共性的塑造需要制度來支撐。

(二)保護個人權利和自由。市場經濟的根本特征在于保護每個市場主體的自主活動，允許他們在合理的范圍內最大程度地追求自己的利益。即有一種“無形的手”推動各自的市場活動，表面上看人人追求自身利益，但實際上卻帶來了整個市場經濟的繁榮和發展。只有明確的制度才能夠對這些個人的諸如產權、政治參與權等自由和權利進行有效的保護。而自由必須明確自己與他人自由的界限。沒有這樣的約束，自由權就成了放縱權;沒有對自由的恰當約束，社會將墮入無政府狀態［2］。這樣的約束只有靠制度來完成。因此，制度既保護又限制了個人的自由和權利，限制是為了更好的保護。

(三)減少和解決沖突。市場經濟的另一個突出特征是多元主義，即它允許各種各樣的利益、價值觀、立場的存在和相互競爭，這也是現代社會的一個標志。但是多元社會存在沖突和分歧是不可避免的，這種沖突和分歧有些是可以通過預防手段避免的，有些是根本無法避免的。沖突和分歧的化解只能依靠明確的制度和規則來完成。制度提供的不僅是裁決機制，更是人們對整個社會良性運行的信任和信心。

(四)保證社會主體間的平等地位。市場經濟的自由競爭同樣會不可避免地帶來發展的不均衡，這種不均衡有人們不同的選擇的原因，也有家庭出身、天賦不同的原因。在競爭中獲得優勢的人就獲得了相對于其余人的優勢地位。這種優勢地位只能限定在特定的領域，如資源的使用、物質的享受甚至權利的運用，但是在道德上和法律面前，人人之間卻又是完全平等的。這也需要制度來完成。服從規則的權勢者可以使他們自己不在沖突的緊要關頭濫用權勢……規則是強力對理性和社會和平的讓步［2］。這種道義上的平等和法律面前的平等是市場經濟活動的必要條件，也是公共治理活動良性運行的前提。

二、提升公共治理能力的制度需求

公共性是公共治理活動的本質屬性。公共治理活動的基本功能在于分配公共資源，解決公共問題，規范公共行為，提升公共利益。從某種意義上說，公共治理能力是整個國家制度和公共政策執行能力的集中表現，也是運用國家的各項制度和公共政策治理公共事務、提供公共服務的能力。為了更好地發揮公共治理的功能，必須不斷推動公共治理能力的提升，而這又依賴于整個公共治理過程中的制度化水平。制度的功能在于促使復雜的人際交往活動趨向于更易理解和更可預見，從而使不同個人之見的協調也就更易于發生;制度也減少了世界的復雜性，提供了一種簡化識別負擔的關鍵功能［2］。可預見性減少了社會主體間行為的摩擦和不確定性。人類所有的活動都需要一定程度的可預見性，而這種可預見性又依賴于一定的制度和規則約束。另一方面，人類相互之間的信任也是以秩序為基礎的，這種秩序也依靠各種禁止不可預見性行為和機會主義行為的規則，即制度。在古代的中國以及一些亞洲國家里，雖然也取得了四大發明那樣的重大技術知識進步，但并沒有發動工業革命的跡象。制度經濟學家認為其中的原因是:在中國和其他亞洲大國中，缺乏一定的社會、政治和法律前提——簡言之，缺乏一定的制度［2］。制度發展的不足，導致技術知識的進步成果的積累無法發生作用，無法形成潛在的巨大市場動力機制。而推動市場的發展和經濟的增長也是公共治理活動的目標所在。總之，提升公共治理能力的過程中具有制度需求。

三、公共治理能力提升過程中的制度功效

根據制度經濟學的分析路徑和框架，可以從制度的屬性、制度變遷和路徑依賴等角度分析公共治理能力提升過程中的制度功效，也就是分析制度如何創設公共治理行為規范、制度安排的。

(一)公共治理既依靠外在制度，也依靠內在制度。在傳統的人治社會，公共管理活動更多的是依靠官僚體系中管理者(統治者)的主觀能動性實現的。現代社會是一個法治社會，連公共管理(治理)者自身都受到法律的約束。因此，公共治理單單依靠管理者的主觀能動性還不行，更加依賴于制度。諾斯將制度分為正式規則和非正式約束，而柯武剛和史漫飛則將制度分為內在制度和外在制度。內在制度是群體內隨經驗而演化的規則，而外在制度是外在地設計出來并靠政治行動由上面強加于社會的規則［2］。因此，諾斯的正式規則對應于外在制度，非正式約束對應于內在制度。在多數共同體中，習慣、習俗、倫理等內在制度就可以起到約束成員的多數行為的作用。但是在大型的復雜的社會里，內在制度不能排除所有人的機會主義行為，因此需要外在制度的監督作用。當然，外在制度也可以完全取代內在制度，但這樣就會侵蝕以家庭和熟人圈子為支撐的社會共同體的基礎。一個社會的有效治理，既離不開外在制度，也不能完全依靠外在制度。在中國的熟人社會里，也許內在制度能夠發揮更大的作用。柯武剛和史漫飛提出，排外性和小規模是內在制度發揮作用的必要條件，超出這個水平后，外在制度和起保護作用的政府就顯示出了規模經濟［2］。所以說，一個良好社會的公共治理，既要依靠法治，也要依靠德治。法治是外在制度的強制約束，德治則是內在制度從道德、倫理層面的規范。

(二)公共治理依賴于制度均衡。制度具有公共產品的屬性，有供給也有需求。如果制度供給與制度需求一致時，就出現制度均衡;制度供給與制度需求不一致時，就出現制度非均衡。由于制度擁有穩定性、持續性的特征，其在短時間內實現均衡的可能性較大，但長期看來，新環境新問題的出現促使人們產生對新制度的需求，原有的制度供需均衡就被打破，從而引發了制度變遷。諾斯認為，制度變遷的實質是制度的創立和變更，并隨著時間的改變而被打破的方式。從這個意義上說，制度變遷是一個由制度均衡到制度非均衡再到新的制度均衡的動態過程。制度變遷指向一種效率更高的制度，并替代原有的制度。在公共治理能力的提升過程中，為了對新出現的社會問題和治理難題進行及時有效的回應，就產生了一定的制度需求，由制度供給不足引起的制度不均衡會導致社會無序化、影響公共秩序的惡性后果。為了達到制度均衡的狀態，就要提高制度供給水平，創制出新的制度安排，推動良性的制度變遷，讓制度重新回歸均衡狀態。

(三)公共治理需要克服路徑依賴問題。制度變遷會帶來路徑依賴問題。制度變遷的路徑依賴理論認為，制度變遷的起點和方向早已被決定了，制度進入某種路徑運行之后會沿著原有的固定的方向進行自我強化，這種制度慣性是巨大的。在制度變遷的過程當中，初始稟賦狀況(制度的初始選擇)深刻地影響制度路徑選擇，這種初始稟賦會產生路徑依賴［4］。路徑依賴作為制度主義的一個核心概念，學界尚無統一的、清晰的定義。在廣義上，“路徑依賴是指在時間順序中原因和前一階段的事件相關”。［5］也就是說，路徑依賴意味著將來一系列事件的后果嚴重受到之前所發生的事件的影響。在狹義上，路徑依賴的定義是由瑪格麗特·列維(1997)提出的，即路徑依賴意味著社會一旦沿著某種模式發展下去，那么轉換這種發展模式的成本會是極其昂貴的，雖然還會存在著其他選擇，但那些特定的制度安排將成為一種無法突破的障礙壁壘。公共治理能力的提升，需要不斷打破舊制度、舊習俗和既得利益的阻撓作用，克服制度依賴的難題。

四、結語

黨的十八大以來，我國提出了國家治理體系和治理能力的現代化目標，其中重要的一環就是加強整個國家的制度化水平，將所有社會主體的行為納入法治的軌道。制度是廣為人所知的行為規則，恰當的制度不僅可以減低復雜社會中人與人交往的協調成本，還有助于消除人們在利益和觀念上的沖突。公共治理活動離不開制度的作用，制度化水平的高低直接決定了一個社會中公共治理能力的大小。提升公共治理的能力，關鍵是要提高制度化水平，減少公共治理的協調成本，使得社會主體的行為更具預見性，激發社會活力，整合社會資源實現共同發展。

［1］道格拉斯·諾斯，著;杭行，譯．制度、制度變遷與經濟績效［M］．上海:上海人民出版社，2008，3

［2］柯武剛，史漫飛．制度經濟學:社會秩序與公共政策［M］．北京:商務印書館，2000

［3］張旭昆．制度的定義與分類［J］．浙江社會科學，2002，6:3～9

［4］盧現祥，朱巧玲．新制度經濟學［M］．北京:北京大學出版社，2007:474

［5］Paul Pierson．Increasing Returns，Path Dependence，and the Study of Politics［J］．American Political Science Review，2000，7(94):251 ～267