行政事業單位內部控制實施難點及解決措施
——基于陜西省的調研分析

黃 莉 高 敏

行政事業單位內部控制實施難點及解決措施
——基于陜西省的調研分析

黃 莉 高 敏

目前，由于我國行政事業單位內部控制管理法律法規不夠完善，造成行政事業單位財務信息不真實、貪污腐敗、服務效率低下等問題出現。2014年1月1日起開始施行的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，有利于加強行政事業單位內部控制，提高其經營活動的效率效果，推動國家公益事業的健康發展。本文以陜西省行政事業單位內部控制現狀為例，發現其存在的問題，為促進行政事業單位內部控制的有效實施提出相應的解決措施。

行政事業單位 內部控制 風險管理

行政事業單位作為非營利組織，在現代社會中起著重要作用。行政事業單位內部控制是為適應行政事業單位經營管理的需要而產生的，是現代事業單位內部管理制度的重要組成部分。但從目前學術界的研究成果來看，內部控制主要集中于企業的研究，關于行政事業單位內部控制的成果較少，這遠不能適應目前行政事業單位對建設完善內部控制體系的需求。完善、科學的內部控制對提高行政事業單位的風險防范能力和經營管理水平，促進事業單位的可持續發展具有重要意義。

一、行政事業單位內部控制特點

為了加強我國行政事業單位內部控制體系的完善和制度建設，財政部于2012年11月發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），并于2014年1月1日起正式實施。在《規范》中將行政事業單位內部控制定義為：“行政事業單位內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。”從中可看出行政事業單位內部控制的主體是行政事業單位及其所屬的部門或單位，其客體，即內部控制的控制范圍是行政事業單位的運營管理活動。

通過將《規范》的內容與《企業內部控制基本規范》相比較，總結出來《規范》有以下幾個特點。

第一，內部控制要素方面。《規范》在要素設置方面與企業內控規范有顯著不同。邏輯關系上體現了行政事業單位管理的特點，從單位管理層級出發，將內部控制分為組織層級和業務層級的內部控制，將五要素融入其中分別進行規定。也就是說，在表述形式上行政事業單位內部控制沒有按照企業內部控制五要素進行分別表示，但在具體內容規定上體現了五要素的思想。

第二，內部控制目標方面。行政事業單位內部控制的目標包括五個內容：合理保證單位經濟活動合法合規；資產安全和使用有效；財務信息真實完整；有效防范舞弊和預防腐敗；提高公共服務的效率和效果。與企業內部控制目標不同的是行政事業單位內部控制的目標主要體現在“防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務的效率和效果”上。

第三，風險性質方面。行政事業單位和企業對風險的關注都是多元化的，法律風險、財務信息真實性風險等是它們共同的風險。但兩者不同的組織性質和特點決定了各自的風險關注點不同，行政事業單位內部控制將風險關注點落在社會和政治風險上，這有別于企業內部控制目標中對防范經營風險的高度重視。社會和政治風險一般包括單位公信力喪失的風險、貪污舞弊的風險、權力失控風險、公共服務效率低下的風險等。這些風險直接影響著行政事業單位的政治形象和社會影響，甚至會引發社會動蕩，必須予以高度重視。

第四，評價和監督機制方面。長期以來，由于我國行政事業單位的屬性及公共資金的特點，政府信息公開機制的建設還不健全，信息披露水平和質量亟待提高，政府信息需求者一般無法對單位收支狀況進行監督和制約。同時，行政事業單位內部審計手段落后，整體內部控制尚未建成，內部監督普遍較弱，對行政事業單位的監督主要依靠外部監督。《規范》提出要求內部組織自我評價自我監督，同時外部相關組織和部門進行外部監督和政府審計，這就實現了內外部的共同監督，有助于提高單位內部的管理水平，實現內部控制目標。

二、陜西省行政事業單位推行《規范》的基本情況

為了進一步了解我國行政事業單位內部控制的實施情況，本文以陜西省行政事業單位內部控制基本情況為例，通過采用調查問卷、訪談、公開信息統計等方式對全省行政事業單位內控建設和運行基本情況進行了初步調研。

（一）內部控制建立與運行情況

根據調查顯示，目前由財務部門負責內部控制建立和執行的現象比較普遍，對于是否應該建立專門的獨立于業務部門的內部控制主管部門存在一定爭議。在訪談中，大多數單位表示等待上級主管部門的安排部署再確定內部控制的實施，對于《規范》的具體推行方案尚不明確。

從內控制度的建立情況看，行政事業單位都比較重視各規章制度的建設，但還沒有按照《規范》對現有規章制度進行整合和完善使之達到內控體系的要求。在調查中，半數以上單位展開了《規范》的宣傳，財務負責人參與了相關培訓，初步建立了對《規范》的認識和下一步工作的思路。但也存在著對行政事業單位建立內部控制的不理解，以及內控與紀檢、監察、內審關系的困惑。

（二）對《規范》的宣傳學習與培訓

通過初步調查發現，陜西省財政廳結合《規范》的發布，積極下發一系列文件部署培訓與宣傳工作，并積極組織行政事業單位內部控制知識競賽活動，但宣傳效果有待加強。通過對全省各級財政部門網站進行調查統計，10個網站中有7個網站有與《規范》及行政事業單位內部控制有關的文件資料，3個縣市級財政部門網站缺少與《規范》有關的宣傳資料。陜西省財政部門組織的《規范》知識競賽，宣傳深度不夠，不少被調查對象表示不清楚該知識競賽。通過政府公開資料調查，下發行政事業單位內部控制培訓通知的財政部門比例僅占10個調查對象的40%。

可見，行政事業單位人員學習意識還需加強，對于《規范》的宣傳力度還遠不夠，陜西省財政主管部門應積極采取有效對策，加大對《規范》的宣傳，廣泛進行行政事業單位內部控制的調研，進一步推動行政事業單位內部控制的建設。

三、目前單位和業務層面內部控制存在的問題

（一）單位層面內部控制的不足

在單位層面的內部控制方面，多數被調查者認為存在一定問題，主要體現在以下幾方面。

（1）內部控制意識薄弱。根據調查發現，我省部分行政事業單位對內部控制缺少足夠的重視，如果領導層沒有意識到內部控制對于單位未來發展的重要性，僅認為內部控制僅僅是財務部門的工作，工作很難推進。在接受相關培訓時，培訓對象主要來自于財務部門，單位其他部門職員對于內部控制缺乏認識。

（2）內部控制體系尚未建立。《規范》尚處于宣傳階段，行政事業單位內部控制的實施處于起步階段，行政事業單位的控制制度還停留在各業務層面的監督管理制度，沒有根據自身業務性質建立一套完善的符合內部控制思想的體系。并且，各種制度尚不健全，執行力還需加強，監督機制尚不完善，距離《規范》所要求的內控體系差距較大。

（3）現代風險意識薄弱。長期以來，行政事業單位作為非營利組織，主要工作是社會管理和公共服務，所謂“吃財政飯”感覺不到經濟風險的存在。對于各種社會和政治風險，多數行政事業單位缺少敏感意識。目前對于政府績效的監督考核盡管有相應規定，但實踐中缺少操作指南，這導致行政事業單位對預算超支、資產流失、項目投資失敗等風險問題的重視不夠。此外，風險的識別和評估需要較高的專業能力和技術方法，風險管理人才不足也導致行政事業單位的風險識別能力較低，對于風險防范更是沒有得到重視，造成單位資金使用效率低下、崗位責任不明確、資源配置不合理等問題出現。

（二）業務層面內部控制存在的問題

（1）預算控制方面。我省各單位的財務管理工作不斷加強，預算約束不斷強化。整體來看，當前部門本級預算管理較為規范，但所屬二、三級單位的問題比較突出。根據調研發現，僅有小部分單位建立預算全程管理機制，對于財政的決算還沒有真正實現與預算的實質相對應，預算績效考評體系尚未建立。其中，預算績效全程管理機制的缺乏是預算管理中存在的主要問題。

（2）收支管理方面。雖然早在2010年陜西省就下達了關于我國財政部印發的《行政事業單位資金往來結算票據使用管理暫行辦法》的通知，以明確各用票單位使用票據的范圍，但實施效果并不明顯，票據的管理缺失仍是表現最突出的問題。2014年，僅西安市財政局在其網站下發了關于《進一步規范行政事業單位資金往來結算票據使用管理》的通知，以進一步加強本市行政事業單位票據收支管理，其他各市級單位對于該項管理還沒有進一步通知。

（3）監督方面。目前，我省行政事業單位普遍存在缺乏內部審計機構的監督，有些單位雖然設立了內審部門，由于缺乏獨立性，嚴重制約著內部審計的工作效率效果，不利于內部審計在單位內控制發揮應有的作用。另外，在外部監督方面，有些行政事業單位由于專職業務的特殊性，譬如涉及國家保密性質，不能完全透明地對外披露相關信息，因而社會中介結構等外部監督力量不能充分發揮監督作用。

四、完善行政事業單位內部控制的建議

（一）加強宣傳，盡快制定《規范》實施指南

目前，由于我國行政事業單位對于內部控制的認識仍缺乏了解和重視，影響行政事業單位內部控制的有效實施。為了更好得推動單位內控規范在行政事業單位范圍內的實施，各地各相關部門還應通過多種渠道繼續加大宣傳，如下發文件、通過微信、手機短信宣傳等方式針對不同部門進行廣泛宣傳；在單位開展關于行政事業單位內部控制的培訓課程；通過不同形式舉辦知識競賽活動，可以將競賽活動與考評工作結合起來，促進員工積極學習行政事業單位內部控制，以加強《規范》的宣傳效果，進一步提升行政事業單位內部管理水平。同時，應盡快在調研基礎上，結合實際制定出具有可操作性的實施指南，集結學術和實務界專家盡快設計具體推行方案和實施途徑，為各級財政部門執行《規范》提供參考依據。

（二）嚴格執行單位層面的內部控制

（1）增強內部控制意識。內部控制意識是建立和完善內部控制體系的前提和基礎。目前由于我省大多行政事業單位對內部控制的意識不足，導致內部控制的實施無法有效進行。因此，為了促使內部控制的有效實施，應首先加強陜西省單位內部控制意識，開展內部控制的學習和交流，促使各單位的領導和全體員工共同樹立起正確的內部控制理念，建立健全單位內部控制體系，增加內部控制考核機制，促進陜西省各行政事業單位內部控制的有效實施。

（2）建立合理的機構和崗位設置。單位領導對內部控制的建立健全和有效實施負責。陜西省各行政事業單位應該根據其實際情況設置相關職能部門，建立崗位責任制，明確職責分工，確保不相容崗位相互分離。為單位實施內部控制的關鍵崗位配備符合資質的相關人員。同時，應不斷加強員工的業務培訓和職業道德教育，提升員工的知識技能和綜合素質，滿足崗位工作要求。

（三）根據各單位特點嚴格控制重點業務活動

（1）加強預算業務的控制。預算業務是行政事業單位的核心業務，在內部控制體系中發揮著重要作用。單位的預算編制應該做到程序規范、方法科學、編制及時、內部完整、項目細化和數據準確。根據批復的預算安排收支，確保預算的有效執行，嚴格控制預算追加調整，以避免單位資源的浪費。此外，還應建立健全決算和考評制度，以確保單位財務信息的真實性，防止舞弊行為的發生。

（2）建立單位內部控制自我評價與監督機制。單位內部控制的評價和監督能夠保證內部控制建設得以開展并有效實施。陜西省各行政事業單位應組成內部控制自我評價工作組，建立日常監控機制，采用問卷調查法、實地觀察法、抽樣法、討論會法等方法定期對單位的內部控制開展自查、測試和定期檢查評價，及時發現問題并解決。同時各單位還應建立健全監督制度，明確各部門在監督中的職責權限，規定監督的程序和方法，確保監督工作的有效進行。單位內部應對內部控制的建立和實施進行定期檢查，發現問題并積極改進，單位外部的政府有關部門也應對單位內部控制建立和實施進行監督檢查，由財政部門、審計部門和紀檢監察部門形成嚴密的外部監督機制。

《規范》的頒布，對于提高行政事業單位內部管理水平，改進公共服務的質量和效率，建設服務型政府具有重要意義。普遍來看，陜西省各行政事業單位已經意識到內部控制的重要性并根據《規范》開始實施，部分建設管理單位、預算管理單位對內部控制的實施較好。相信在不久的將來，采取有效對策之后內部控制將在各行政事業單位全面開展，發揮內控對行政事業單位財務管理的促進作用，有效防控風險，為行政事業單位綜合績效的提高做出貢獻。

［1］劉永澤.行政事業單位內部控制制度設計操作指南.東北財經大學出版社.2013（07）11-13

［2］方周文，張慶龍，聶興凱.行政事業單位內部控制規范實施指南.立信會計出版社.2013（04）18-20

［3］劉莉.對《行政事業單位內部控制規范（試行）》的問題探討.財會研究.2014（05）58-59

［4］楊淑靜.從《行政事業單位內部控制規范（試行）》看行政事業單位內部控制存在的問題及對策.經濟師.2014（08）44-45

［5］唐宇.行政事業單位內部控制建設研究.財政部財政科學研究所.2012（05）15-22

Difficulties and Solutions in Implementation of Administrative Institution’s Internal Control——Based on the Research of Shaanxi Province

HUNG li,GAO Min
School of Economics and Management,Xi’an Shiyou University,Xi’an,710065

Currently,laws and regulations about internal control of administrative institutions are imperfect,which have seriously restricted the working efficiency and effect of administrative institutions and imposed adverse effect on the accounting information quality of the administrative institutions.In January 1 of 2014,the Internal Control Standards of Administrative Institutions (Trial)was promulgated and put into implement,this progress would be helpful not only to strengthen the internal control of administrative institutions,improve the efficiency and effectiveness,but also to promote the healthy development of the national public welfare.This paper analyzes internal control status of administrative institutions in Shaanxi Province,and gives several policy suggestions to solve the existing problems.

Administrative Institution;Internal Control;Risk Management

F233

A

本文是陜西省會計學會2014年會計科研課題《行政事業單位內部控制設計與實施研究》（項目編號sxkj2014034）的階段性成果

黃莉，女，西安石油大學副教授，研究方向：內部控制；陜西西安，710065

高敏，女，西安石油大學研究生，研究方向：內部控制