新制度經濟學視角下公共事業單位績效評價的分析

紹興市社會福利院 馮敏

在如今的市場經濟環境中，公共經濟和私人經濟的主體是相對的，二者運行期間雖然都需要經濟資源，但是其目標和管理方式卻有著很大的差別，公共經濟部門更注重公共利益。公共產品生產經營需要委托相關人員進行代理，節約社會成本，實現優化分工，然而，這種代理在實際經營的過程中，很容易由于種種原因出現問題，造成代理失敗，進而導致公共利益受到損失。針對這一問題，需要在新制度經濟學的角度下建設公共事業單位績效評價制度，進而保證公共利益不受損失。

一、新制度經濟學角度的績效評價制度

公共事業單位是由國家耗資成立，提供公眾服務的機構，與私人經濟主體相比較，它沒有盈利性質。在我國經濟不斷改革的大環境下，由于公共基礎建設資源配置上的不合理，給國家財政帶來壓力，不斷僵化的公共事業單位體制被越來越多的公眾詬病。

新制度經濟學是以交易成本為中心的經濟學研究，在商品交易過程中，由于易主不全面的考慮所導致的成本損耗交易成本，對于公共事業單位而言，其產品的公益性和組織結構上的特殊性，使得其產品提供過程中更加容易發生代理失效的現象。因此，新制度經濟學角度下的績效評價制度，對我國公共事業單位的發展有著重大意義。

如何選擇交易成本是新制度經濟學研究的重點所在，而科學的績效評價制度是控制交易成本的有效途徑，能夠降低資源損耗。《交易成本經濟學》中指出：“制度可以讓民眾的行為變得可持續性和可預見性，這使得民眾對交易結果的不確定性降低，機制的不同導致成本上的差異，其效率也是不同的。”對此，我們可以簡單理解為，科學合理的績效評價制度可以實現降低交易成本和交易不確定性的目的。

建立績效評價制度，根據績效好壞對公共事業單位進行評價，使其承擔相應責任或獲取相關激勵，因此，績效評價制度本質上是一種產權制度。而在績效責任不明確的情況下，容易導致責任和權益之間的混亂，從而產生外部性，績效評價制度的目的就在于將這種外部性內在化。

二、建設公共事業單位績效評價制度

(一)原則

目前，人們雖在原則的重要性上達成了共識，但未形成觀點上的統一性，從一些西方國家的公共事業管理實踐來看，有包括經濟性、有效性和效率性在內的“3E”原則和加上了公平性的“4E”原則。相比之下，“4E”原則比較全面，但由于公平性實現的難度，而被作為一種非影響因素。結合我國的基本國情，本文將結合“3E”原則和治理原則、成本收益原則和可比性原則進行闡述。

1、治理原則

治理原則指的就是統治和管理原則。績效評價制度的目的在于控制代理失效現象的發生，促進委托者的目標實現。評價信息需要與評價目標和經濟管理目標之間緊密相關，績效評價原則的具體實現是建立在產權完備性、明晰性、排他性、穩定性和價值性等基礎之上的，需要符合治理需求。此外，利用績效評價手段來實現治理目標時，還需考慮到績效評價的“柔性”管理效果。柔性效果，主要體現在績效評價過程和績效評價結果對評價責任人的權威性上，不同的評價條件會影響評價結果，對評價結果的不合理處理，會賦予績效評價一定的“權威”，那么，對于評價結果的承擔者來說，評價結果也失去了強制約束性，本身沒有了存在的意義，影響評價治理效果。在治理原則下，可以由政府或相關協會主導績效評價制度的建設，促進績效評價制度的實施。

2、成本收益原則

成本收益原則看似與“3E”原則中已經包括的經濟性和效率性所重復，這里列出成本收益原則，旨在闡明成本的控制和承擔可行性。公共事業單位雖屬公益單位，主要經濟來源依靠政府和社會各方捐贈，其資源是有限的，投入應受到限制。績效評價制度作為一種信息處理系統，需要一定的成本和資源消耗，要在成本原則指導下對評價系統進行科學合理的設計，根據重點，實施針對性績效評價工作，其過程和結果是可控的。

3、比較原則

對組織之間的經營管理進行比較，所得出的結論是恰當的，通過組織間的比較，可以實現組織之間的競爭和合作。組織經營管理之間的比較應當包括績效信息的橫向比較和縱向比較，當然，績效信息的比較是建立在績效評價制度實施的基礎上的，評價過程中所用到的數據可以從財務核算中獲得。此外，由于組織的不斷變化性，為了更好地實現不同時期的績效可比性，需要績效評價體系在建立初期就具有一定的包容性，相關標準的設計要具有對外界環境的適應性。

(二)關鍵問題

1、評價活動常態化

制度是在人們長期博弈中產生的，通過降低交易結果預期的不確定性來實現交易成本的降低，制度本身就是一種行為的常經常化，把績效評價制度作為組織管理的常態之一，才能起到真正的引導作用，避免組織機構在解決問題是只是單一參考一次績效評價活動結果，而忽略了長期發展問題。把績效評價作為一種制度，能夠提高績效信息的公信力，從而促進信息收益的增漲。

在實踐過程中，一個完整的績效評價機制需要逐步完成，首先要做好組織工作的業績報告。其次，針對評價結果，究其原因并加以改善。最后，根據評價結果進行獎懲，注意激勵的適度性。績效評價過程是會產生成本的，獎懲制度有利于組織績效改善，然而，在組織中的實施很可能會引起組織成員的反對，對評價活動的實施造成了嚴重阻礙，因此，人們要有更加長遠的目標。

2、評價信息數據庫的建立

公共事業單位績效評價目標的的實現，需要大量的被組織起來的評價信息。在績效評價制度常態化后，連續開展的評價活動有利于發現組織績效變動的原因，為提高組織績效提供信息數據，因此，要建立起組織績效評價信息數據庫，以便達到降低評價成本和評價難度的目的。然而從目前的實踐來看，公共事業單位的績效評價數據需要對已有數據進行統計和整理，或通過實際問卷調查獲取，在人力物力的投入上比較大，而且所獲得的數據大都是一次性的，不夠完整，因此很難形成完整、系統的評價。而績效評價制度化后，信息數據庫的建立就可以很好地避免這些問題。

3、加強財政支出管理提高財政資金使用效益

績效評價制度的建立和完善，是落實黨中央科學發展觀的必要途徑。黨中央曾多次提出關于加強財政支出評價制度，提高政府資金的使用效益。要求在預算管理中，要體現以人為本，這也是科學發展觀的精神實質所在。應該提高政府財政的預算能力，真正實現政府產品和服務的高效性。政府預算只有建立在實實在在的社會效果之上，才能更好地改善民生問題，體現出政府的財政職能。建立實施公共事業績效評價制度，有利于保障公眾對政府財政支出的各項參與權與知情權。

三、結束語

綜上所述，結合我國的基本國情來看，公共事業單位的公益性影響甚大，在市場經濟體制不斷改革的大環境下，公共事業單位的改革和創新有著重要意義，這也是新經濟體制發展的必要趨勢。科學合理的績效評價體系對我國公共事業乃至市場經濟的發展有著積極促進作用。

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