解讀預算績效本質：目標=預算=績效=責任

●王 萌 李文思

黨中央和國務院多次提出要完善預算制度、推進預算績效管理、提高預算資金使用效益和政府工作效率，同時，新頒布的《預算法》要求公共財政預算績效管理要貫穿于預算活動全過程，這些都對財政預算績效提出了更高要求。然而，在預算績效管理的具體實踐中，全國各地的做法和制度設計差異很大，且財政部門、預算單位、第三方中介機構、專家系統等在委托關系、評價的不同環節上職責交錯，導致績效評價在公信力、科學性、結果應用等方面都存在眾多問題。究其原因，一方面是對政府職能轉變，政府、市場和社會關系的認識不到位；另一方面是對績效的本質認識不清晰。為此，本文重點對預算績效管理的本質進行思考，提出一管之見。

一、公共預算本質是一種公共責任關系的貨幣體現

開展預算績效管理不僅是預算管理改革對傳統預算的一種突破和創新，體現了預算管理科學化的基本要求，更是政府職能轉變的重要抓手，本質上是對公共責任問題的回應。作為公共財政的核心職能之一，公共預算必須體現公共價值，即通過行使公共權力為納稅人提供公共服務和公共產品，履行公共責任。

當然，公共預算既有技術屬性，亦有政治屬性，兩者相互兼容。其政治屬性最本質的反映，在于公共預算是利益之權威分配的政治過程。首先，預算安排本身就反映了各部門、單位以及人大、社會等之間的博弈關系：預算的編制就是各種利益不斷碰撞、調和的過程；預算的批復就是各種博弈的結果，從預算的結果可以判斷公眾利益得到保障的程度。其次，在預算執行過程中，隨著預算資金在各種利益群體之間不斷轉換，責任也相應地發生轉移，誰使用了公共資金，誰就應該承擔相應的公共責任。最后，究竟公共預算該不該安排，公共資金該不該使用，該如何使用，使用以后的效益怎樣……這些都需要通過績效評價來進行認定。因此，績效評價過程，其實是對公共責任回應的過程，同時也是落實公共責任和開展問責的依據。而資金流動的過程就是利益轉換的過程，也是權力運作的過程。從利益分配來看，公共預算的核心是利益之權威性分配。

因此，“預算”=“責任”。

二、績效目標是預算的物理性特征體現

績效目標是公共預算預期實現的公共價值的體現，包括產出和效果兩部分，簡單地說就是花錢做什么事，發揮什么作用。因此，做成的“事”是我們所要追求的“產出目標”，具體而言我們可以分為產出數量目標、產出質量目標和產出時效目標，是對產出屬性的進一步界定和細化，有利于目標的指標化，以及后續的跟蹤和評價。而產出后的作用、意義、影響就是“效果目標”，一般包括經濟效益、社會效益、生態效益、利益相關者滿意度等。

顯然，預算應該與目標相匹配。公共支出完成的過程，是預算由貨幣形態轉變為物質形態和產生實際價值的過程，也是績效目標實現的過程。因此，預算與績效目標對應，是開展預算績效管理的本質和手段，也是引導預算管理走向科學化的重要起點。

因此，“預算”=“目標”。

三、目標是績效的量化體現，是衡量績效的根本

當前，預算編制通常有兩種途徑：一種是先確定績效目標，然后根據目標確定預算，稱為“績效預算”；另一種就是預算已經確定，再根據預算來推算應該達到的績效目標，稱為“預算績效”。推進預算績效管理的最終發展方向就是績效預算。目標和預算的匹配性反映了預算本質，目標是預算編制的依據，是預算公共價值的重要體現，也是對公共責任的回應。目標的高低，體現了責任的大小，目標高，責任也大。而績效則通過目標的形式來展現，從而可以得出“預算=目標=績效=責任”的關系。預算績效管理不僅是財政改革的重要理念，也是推動財政改革的抓手。科學認識績效的本質，對開展預算績效管理，優化資源配置、提高資源配置效率，推動現代政府治理，促進政府職能轉變都具有重大意義。■