我國綠色環(huán)保稅收體系構(gòu)建研究

●任高飛

西方國家在60年代末70年代初經(jīng)歷了嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)，之后人們開始關(guān)注對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，提出了綠色稅收的概念。西方國家綠色稅收體系的建立經(jīng)歷了一個循序漸進(jìn)的過程，同時充分考慮了征收管理的可行性和可操作性。對比我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)狀，要大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，建立綠色環(huán)保稅收體系來調(diào)節(jié)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)與環(huán)境矛盾。

一、我國綠色環(huán)保稅收現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國綠色環(huán)保稅收的現(xiàn)狀

雖然我國目前與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的綠色稅種和稅目不多，既不構(gòu)成體系也沒有開征專門的稅收，但我國在保護(hù)環(huán)境方面也制定了相應(yīng)的稅收鼓勵措施。我國現(xiàn)行稅制中有關(guān)綠色稅收的稅種，一方面體現(xiàn)在直接促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)稅種，包括消費稅、增值稅及關(guān)稅等；另一面還體現(xiàn)在對自然資源的開采使用而征收的稅種，包括城鎮(zhèn)土地增值稅，耕地占用稅以及資源稅等。

1、消費稅。我國消費稅開征于1994年，消費稅征收的目的主要是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)消費方向。現(xiàn)行消費稅有14 個稅目，與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的稅目有成品油、小汽車、摩托車、木質(zhì)一次性筷、實木地板等。比如汽車、摩托車因為使用汽油和柴油產(chǎn)生的尾氣會污染環(huán)境，所以在一定程度上通過對它們進(jìn)行征稅可以減少污染從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。然而，由于人們生活水平的提高以及對物質(zhì)需求的不斷上升，此類措施對環(huán)境保護(hù)的影響并不明顯。

2、增值稅。我國增值稅開征于1979年，經(jīng)歷了數(shù)次重要改革，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，改革過程中不斷增加了一些體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的政策。目前與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的增值稅政策主要包括低稅率和綜合利用資源減免稅兩個方面。例如對于自來水、石油液化氣、天然氣、居民用煤炭制品、沼氣、二甲醚等貨物的銷售、進(jìn)口實行13%的低稅率政策，鼓勵清潔能源的使用向日常生活傾斜，在日常生活用能方面給予稅率優(yōu)惠。

3、關(guān)稅。我國關(guān)稅開征于1985年，是對進(jìn)出我國境內(nèi)的貨物及行李物品而征收的一種稅。在關(guān)稅方面，與綠色環(huán)保有關(guān)的稅收政策主要是針對進(jìn)口高污染、高耗能以及資源性產(chǎn)品，通過對它們實行“綠色壁壘”，即采用高稅率來限制進(jìn)口，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

4、資源稅。我國資源稅開征于1984年，它是針對自然資源的開采而征收的一種級差稅，例如對天然氣、黑色金屬礦原礦、原油、固體鹽等征稅。現(xiàn)行資源稅征稅對象包括在我國境內(nèi)開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品、鹽等，征收范圍較窄而不能實現(xiàn)對自然資源的全面保護(hù)，許多重要的自然資源并未納入征稅范圍，如淡水、森林、海洋生物資源。

5、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅。城鎮(zhèn)土地使用稅開征于1988年，耕地占用稅開征于1987年。這兩個稅均與土地使用有關(guān)，征收的目的是為了調(diào)節(jié)土地級差收入，以此促進(jìn)城鎮(zhèn)土地和農(nóng)用耕地資源的合理使用，保護(hù)有限的土地資源。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2012年全國城鎮(zhèn)土地使用稅收入為1541.72 億元人民幣，全國耕地占用稅收入為1620.71 億元人民幣，兩者之和占全國稅收收入的3%左右，較低的征收力度使得它們在調(diào)節(jié)土地節(jié)約和合理利用方面效果并不明顯。

（二）我國綠色環(huán)保稅收存在的問題

與西方發(fā)達(dá)國家健全完善的環(huán)境保護(hù)稅制相比，我國的綠色環(huán)境保護(hù)稅制相對滯后，存在的問題主要表現(xiàn)在：

1、綠色環(huán)保稅收整體比重不高。據(jù)測算，當(dāng)前與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的綠色稅收占全部稅收收入的比重約10%左右，稅收“綠化”程度不高，節(jié)能減排方面的稅收優(yōu)惠政策相對較少而且零散，缺乏系統(tǒng)性，環(huán)保型消費品減免稅范圍有限。另外，綠色稅收征管水平不高，一些優(yōu)惠政策僅有原則規(guī)定，缺乏操作性強(qiáng)的實施細(xì)則，這些問題使得綠色稅收對環(huán)境的保護(hù)效果有限，從而削弱了綠色稅收保護(hù)環(huán)境的作用。

2、環(huán)境保護(hù)稅缺失。與國外相比，中國的環(huán)境稅收制度還不健全，缺乏專門的環(huán)境稅。環(huán)境稅主要針對工業(yè)“三廢”即廢水、廢氣、廢渣進(jìn)行征收，但目前對于“三廢”的排放只收取排污費，收費相比于收稅，強(qiáng)制性和穩(wěn)定性較差，削弱了稅收對環(huán)境污染的調(diào)控力度，同時也減少了專門用于保護(hù)環(huán)境的稅收收入來源。

3、稅收優(yōu)惠形式單一且相互獨立。中國目前的綠色稅收優(yōu)惠措施形式單一，缺乏針對性和靈活性。有關(guān)環(huán)境保護(hù)的稅收優(yōu)惠政策主要涉及一些減免稅項目，而這些減免項目會影響稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行效力。例如，在企業(yè)所得稅中，納稅人對工業(yè)“三廢”的再利用可以減征或免征企業(yè)所得稅；同時企業(yè)也可以通過投資抵免、加速折舊等優(yōu)惠政策對保護(hù)環(huán)境以及節(jié)能節(jié)水等方面給以鼓勵。然而，這些在整個稅收體系中所占的比例與份額小且又零散，所以不能充分發(fā)揮監(jiān)管作用。

二、構(gòu)建我國綠色環(huán)保稅收體系的原則

稅收原則是制定和實施稅制應(yīng)該遵循的基本原則，可以評價稅制的優(yōu)劣、考核稅務(wù)管理的效率。因此，構(gòu)建我國綠色環(huán)保稅收體系應(yīng)遵循以下三個稅收原則：

（一）稅收公平原則

稅收公平原則，就是通過采取各種稅收政策手段，糾正偏差，從而達(dá)到最佳狀態(tài)。發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，稅收公平原則要求參與競爭的經(jīng)濟(jì)主體擁有相同的競爭環(huán)境。稅收公平原則包括橫向公平和縱向公平兩個方面。橫向公平原則指具有相同經(jīng)濟(jì)能力的納稅人就應(yīng)該負(fù)擔(dān)同等的稅負(fù)義務(wù)，這也意味著處于同一社會環(huán)境中的經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)該擁有同等資源開發(fā)和享有健康環(huán)境的權(quán)利。因此，在納稅能力相同時，那些從自然資源獲益和破壞環(huán)境的單位和個人應(yīng)承擔(dān)更多納稅義務(wù)。而縱向公平是在經(jīng)濟(jì)能力不同，稅負(fù)不同的情況下，要求國家應(yīng)根據(jù)納稅人對環(huán)境污染的程度和資源的開采程度來征稅，即誰對環(huán)境破壞得越嚴(yán)重，誰就要對破壞環(huán)境承擔(dān)更重的稅；誰開采的資源獲利多，誰交的稅負(fù)就越重。

（二）稅收效率原則

稅收效率原則主要運用在稅收制度和稅收政策的制定方面，遵循這一原則有利于資源的合理配置和經(jīng)濟(jì)機(jī)制的有效運轉(zhuǎn)。效率原則包括經(jīng)濟(jì)效率和行政效率兩個方面。在稅收經(jīng)濟(jì)效率原則中，通過提高資源的有效配置，從而不斷地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使稅收制度和稅收政策盡可能保持中性，減少納稅人的額外經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；在行政效率原則中，與國家一定時期的稅收收入相比，盡可能地通過行政改革以降低稅收征管成本，從而增加稅收收入。

（三）專款專用原則

從美國、丹麥、荷蘭等西方國家的經(jīng)驗來看，綠色稅收方面的收入應(yīng)主要歸屬于地方收入，這樣不僅可以用于對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的保護(hù)和維護(hù)，即用于環(huán)境保護(hù)事業(yè)，也可用于對環(huán)保投資貸款。基于資源的優(yōu)化配置，雖然專款專用并不是提高綠色稅收制度的唯一選擇，但在某些特定的情況下，專款專用也有其優(yōu)點：首先，國家的財政資金作為專項環(huán)保資金是最可靠的來源。其次，在綠色稅收的早期階段，引進(jìn)專款容易被接受，因為它強(qiáng)調(diào)綠色稅收和環(huán)保的相關(guān)性。因此，為了削減征收綠色稅收的壓力，我國考慮在目前環(huán)境保護(hù)資金不足的情況下，可以采用專款專用政策。此外，為了讓保護(hù)環(huán)境有充足的資金來源，我國政府還可從其他直接稅和間接稅的收入中拿出一部分用于環(huán)境保護(hù)。

三、構(gòu)建我國綠色環(huán)保稅收體系的建議

基于中國目前稅收制度存在的問題，應(yīng)該根據(jù)中國的國情，提出能夠適應(yīng)我國發(fā)展的綠色稅收體系。

（一）完善我國現(xiàn)行稅制中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的稅種

1、適當(dāng)擴(kuò)大資源稅的征收范圍和提高稅負(fù)水平。與其它國家對資源稅的征收范圍相比，我國的征收范圍過窄，難以遏制自然資源的過度開采。目前也可以將水資源、土地資源和森林資源納入資源稅。其次，進(jìn)一步提高礦產(chǎn)資源稅的稅負(fù)，加大“從價定率”征收范圍，從而提高礦產(chǎn)資源過低的價格，對不可再生資源、稀缺資源也應(yīng)開征相應(yīng)的資源稅，這樣有利于減少資源的浪費，實現(xiàn)循環(huán)利用資源的目的。此外，為了對國家資源的合理開發(fā)和利用，也可以把土地使用稅、耕地占用稅也納入資源稅，這樣方便資源稅制度的管理和規(guī)劃。

2、改革消費稅，開征燃油稅。為了提高我國環(huán)保稅收收入，首先應(yīng)將對汽油、柴油征收的消費稅改征燃油稅。其次應(yīng)該繼續(xù)擴(kuò)大稅基，引入一些新的消費稅稅目，例如汞鎘電池、不能自然降解的塑料袋等。最后利用稅率差異鼓勵高檔和無鉛汽油的使用，從而減少汽車尾氣對大氣的污染。

3、完善關(guān)稅。當(dāng)前我國污染環(huán)境的產(chǎn)品、有毒有害的化學(xué)用品以及不可再生資源濫用問題嚴(yán)重，為了降低這些商品對環(huán)境保護(hù)的威脅，同時為了避免國內(nèi)優(yōu)質(zhì)戰(zhàn)略性資源的大量外流，我國應(yīng)盡快實行綠色關(guān)稅制度。綠色關(guān)稅包括進(jìn)口關(guān)稅和出口關(guān)稅，在進(jìn)口關(guān)稅方面，通過“綠色壁壘”來控制污染產(chǎn)品和技術(shù)的流入；在出口關(guān)稅方面，針對國內(nèi)諸如稀土等重要稀缺資源等，實行限制出口以保證合理存量。

（二）對環(huán)境保護(hù)收費進(jìn)行征稅改革

稅收具有強(qiáng)制性、固定性和無償性，征稅比一般的收費更具有法律約束力。首先，稅收是由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收，征收成本較低。為了保證環(huán)保資金的穩(wěn)定性，提高環(huán)保資金的使用效率，我國必須對排污費進(jìn)行征稅改革。如將二氧化硫的排放費、水污染費改為二氧化硫稅和水污染稅。其次，根據(jù)自然資源的開采程度和環(huán)境的破壞程度對納稅人征收環(huán)境稅。如對工業(yè)“三廢”的排放，可依據(jù)排放量的多少區(qū)別征收；對塑料包裝袋，可根據(jù)銷售收入的一定比例來征收。最后，可將環(huán)境稅劃分為地方稅，這樣地方政府可以將環(huán)境保護(hù)稅的收入作為專項資金，用于對環(huán)境保護(hù)和治理。

（三）健全綠色稅收優(yōu)惠政策

為了促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，我們應(yīng)健全綠色稅收優(yōu)惠政策。現(xiàn)行的有關(guān)綠色環(huán)保的稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在減免稅及在此基礎(chǔ)上綜合運用加速折舊、投資抵免等措施。為了健全綠色稅收政策，首先，對使用環(huán)保設(shè)備或技術(shù)應(yīng)給予稅收扶持。例如對技術(shù)的轉(zhuǎn)讓收入實行減免稅，對環(huán)保技術(shù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓費實行稅前扣除等。其次，對從事環(huán)保的企業(yè)進(jìn)行稅收綜合減免優(yōu)惠，例如對企業(yè)購買改進(jìn)環(huán)保的設(shè)備應(yīng)給予更多的稅收抵免政策，包括擴(kuò)大加速折舊的范圍，增加投資退稅額等。

（四）完善再生資源業(yè)的稅收政策

增加再生資源的使用率有助于節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)。目前，我國再生資源循環(huán)使用的潛力很大。據(jù)統(tǒng)計，我國每年浪費接近250 至300 億元的可再生資源，為了促進(jìn)再生資源業(yè)的發(fā)展，在現(xiàn)行的增值稅中，可對再生資源業(yè)回收廢舊物資允許按一定比例作為進(jìn)項稅予以抵扣。另外，為了更好地循環(huán)使用廢舊物資，我國更應(yīng)制定和完善專項再生資源的稅收政策。

我國當(dāng)前仍然是發(fā)展中國家，存在著由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展而帶來的一系列環(huán)境保護(hù)問題。建立適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的綠色稅制，不斷完善我國的綠色稅收體系，對自然資源的合理開發(fā)、保護(hù)環(huán)境具有重要現(xiàn)實意義。■