物權法視角下填海造地海域使用權出讓制度的完善

許　雄　許蔚茜（．海南大學　法學院，海南海口5708；．中國政法大學　刑事司法學院，北京00088）

物權法視角下填海造地海域使用權出讓制度的完善

許雄1許蔚茜2
（1．海南大學法學院，海南海口570228；2．中國政法大學刑事司法學院，北京100088）

既要實現物盡其用又要保護環境是當代物權法的重要使命。海域使用權作為一種準用益物權，其出讓制度的設立一方面是為了充分發揮海域作為民法上的物的效用，另一方面還承擔著強化對海域使用的管理，保護海洋生態環境的任務。目前填海造地海域使用權出讓制度離這一目標要求還有較大差距，建議從調整海域使用金計算辦法、加快海域使用權出讓市場化、科學細化海洋功能區分類體系以及建立健全公眾參與填海造地環境影響評價機制等方面進一步加以完善。

準用益物權；填海造地；海域使用權；出讓制度

作為海域產權制度和海域有償使用制度的核心，海域使用權出讓制度的設立，為激發海洋經濟發展內生動力，促進海洋資源要素市場全面發展發揮了重要作用。但是，放在當代物權法視角下檢視，我國海域使用權出讓制度尤其是作為改變海域自然屬性的填海造地海域使用權出讓制度離物權法的目標要求還有較大差距。

一、既要實現物盡其用又要保護環境是當代物權法的重要使命

自然資源是人類賴以生存和發展的基礎，隨著世界人口的不斷增長和經濟社會的快速發展，自然資源的戰略性、稀缺性和環境脆弱性等特點越發突出。但是長期以來，由于人類各種不合理的開發和利用，不但造成了資源的巨大浪費，還導致生態環境和生態系統受到嚴重破壞，直接影響到人類的健康和經濟社會的可持續發展，資源和環境對于發展的承受能力已臨近極限，資源的有效供給與人類經濟社會發展需求之間的矛盾不斷激化，海洋污染、水資源危機、全球變暖等環境問題對人類社會的生存和發展造成了嚴重影響。為此，作為調整和規范物的歸屬和使用的法律，物權法做出了相應的調整，在繼續確保充分發揮物的經濟價值的同時，更加關注物的生態價值，“整合物的經濟價值與生態價值和其他非經濟價值，并將環境保護義務納入物的概念之中。”［1］“針對物權行使中可能出現的問題，在促進物盡其用的同時，在物權法中作出了一系列有利于環境和資源保護的規定。”［2］可以說，既要充分利用資源的經濟價值，實現物盡其用，又要實現資源的生態價值，保護環境，實現生態平衡已成為當代物權法所要努力實現的重要目標。“物權法律制度與環境法律制度的融合以及在物權法中引入有關環境保護的規則已成為現代物權法的重要發展趨勢。”［3］

二、海域使用權及其出讓制度設立的目的

（一）充分發揮海域作為民法上的物的效用

根據《海域使用管理法》，海域屬于國家所有，由國務院代表國家行使所有權，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。但是，從我國現行體制看，由國務院直接行使海域所有權的使用權能，實際上并不現實。對包括海域在內的所有國有資源，在大部分情形下國務院僅僅行使其所有權的收益和處分權能。鑒于“海域所有權的使用權能和收益權能具有相對獨立性，可以由所有權人之外的其他主體行使，而不會影響國家對海域的所有權。”［4］為了充分開發和利用海域的使用價值，在海域國家所有的前提下，由海域所有權派生出海域使用權。這種在所有權權能分離的基礎上，在抽象的所有人的財產上產生的，對他人之物享有的使用、收益的權利，屬于準用益物權。“準用益物權是指由權利人通過行政特許的方式所獲得的，對于海域、礦藏、水流等自熱資源所依法享有的占有、使用及收益的權利。”［5］“準用益物權從權利的取得角度來看，系對他人之物的一種使用和收益，但是準用益物權不完全等同于用益物權，它不是私人之間的一種權利安排，而是抽象的所有權人與具體的所有權主體之間的權利安排。”［6］通過設立海域使用權和建立海域使用權出讓制度，在國家與海域使用單位和個人之間依法建立起一種租賃關系，保證海域使用權作為特殊產品進入市場流通，可以使海域作為民法上的物得以充分發揮其效用。海域使用者通過繳納海域使用金取得海域使用權，對其進行直接控制和支配，并按照其屬性、約定用途等進行目的性開發和使用而收獲產生的利益，最終達到發揮海域的經濟效用和實現國家所有權的權益的目的。“這不僅實現了權利人的利益期待，也可促進海域使用權按照市場化的原則進行流轉，有利于實現海域最有效率的利用。”［7］

（二）強化對海域使用的管理，保護海洋生態環境

海域不但具有經濟價值，還具有生態等多重價值。海域使用權及其出讓制度的設立，不僅僅是為了實現海域的經濟功能，還要保護海洋環境，確保海洋資源能夠可持續利用。“海域國家所有權的設置目的，絕對不能是國家對于這些自然資源的最大限度的利用和收益。”［8］“海域所有權的設定，從根本上講，不應當是一種新的控制、支配權的產生，而應當是一種更為嚴格和具體的國家責任的誕生。”［9］隨著人類開發利用海洋資源活動的不斷深入，海域特有的戰略性、稀缺性、環境脆弱性等特點，使海域的經濟價值和生態價值在海域的利用中充分顯現。在海域有償使用制度建立之前，我國亂占、亂圍、亂墾等無償使用海域現象突出，不僅造成國有海域資源性資產流失，還破壞海洋環境，影響到海洋資源的可持續開發和利用。“無價、無限期、無償使用，不利于生產要素的流動和組合，也不利于海洋資源的保護。”［10］“通過行政手段來調整權利濫用行為，往往不能有效地遏制對海域的非法利用和對海域環境的破壞的行為，導致了一些海域開發、利用的無序、無度現象，對海洋資源和環境的保護造成了非常不利的影響。”［11］通過設立海域使用權及其出讓制度，確定海域使用權人的履行保護環境、維護生態和促進可持續發展的義務，確保海域價值的合理、有序開發和利用。《物權法》第一百二十條規定：用益物權人行使權利，應當遵守法律有關保護和合理開發利用資源的規定。“根據這一規定，用益物權人在行使用益物權時，必須要遵守法律有關保護和合理開發利用資源的規定。”［12］

三、填海造地概念的厘清及其對生態環境的影響

（一）填海造地概念的厘清

《海域使用管理法》第四條規定：對于填海、圍海等直接或間接改變海洋自然屬性的人類活動，國家具有嚴格規定；在第十八條中提出：填海面積超過50公頃或圍海面積超過100公頃的工程項目，必須報經國務院審批才可開工。這里的“填海”是指“填海造地”，但是并沒有對其概念做出詳細的解釋，且出現了一個與之類似又相區分的概念——“圍海”，這容易讓人產生混淆。從理論上看，填海造地指的是用固體物質將某一片海域填平，使之成為陸地。圍海是在特定目的的驅使下，使用固體物質把一定面積的海域圍筑起來，使其能夠獨立于海洋之外，以供生產或生活之用。在實踐當中，由于各部門對其概念理解的不同，導致出現了“圍海造地”、“填海造地”、“圍填海造地”“圍海”等不同表述。例如，在國家海洋局編定的《海域使用管理公報》中，針對用海類型的面積確權統計就用到了“圍海造地”的表述，把填海造地歸結到圍海造地的范圍之內。而在國家海洋局2008年發布的《關于印發〈海域使用分類體系〉與〈海籍調查規范〉的通知》當中，則規定填海造地即“以筑堤圍割海域方式形成一定面積的土地，同時具備有效的岸線”，在具體類型上涉及到“農業填海造地、城鎮建設填海造地以及垃圾廢棄物處理填海造地”；而圍海則具體指的是“采取筑堤或者是其他方式，全部或者是局部閉合從而圍割海域，實現對海洋的人工開發，其主要類型有鹽業圍海、海產品養殖圍海以及港池圍海等”，在這里把圍海造地統一歸結到了填海造地的范疇之內，并且系統詮釋了圍海這一概念。在國土資源部2010年《關于加強圍填海造地管理有關問題的通知》中則采用“圍填海造地”的表述，同時包含了圍海造地和填海造地的內容。鑒于上述概念表述的不規范和混亂已經給理論研究和實踐工作造成了一定的影響，建議對“圍海”、“圍海造地”、“填海造地”以及“圍填海造地”等概念做出如下厘清：所謂的“圍海”，指的是采取筑堤或者其他手段，全部或者是局部閉合來圍割海域，從而實現海洋開發；而“圍海造地”則應該是按照海域的地形走向，采取修筑堤壩的方式來圍割海域，并且在堤線當中預留出口門供潮水自由吞吐之用，然后在潮汐的作用之下大量淤積泥沙，之后再填充沙石土方，從而實現造地的目的；至于“填海造地”則應該是先修建堤壩來圍割海域，然后再直接使用砂石來實現堆填造地。鑒于填海造地和圍海造地歸根結底都是屬于近海海域的造地活動，均對海域的固有自然屬性做出改變，而且《海域使用管理法》中只規定“圍海”和“填海”，為跟《海域使用管理法》表述保持一致，避免造成不必要的混淆，建議將包括圍海造地在內的所有對海域的固有自然屬性做出改變的近海海域造地活動統一表述為“填海造地”。

（二）填海造地對海洋生態環境的影響具有破壞性和不可逆轉性

填海造地是人類向海洋拓展生存和發展空間的一種重要手段，科學適度的填海造地，可以在一定程度上緩解經濟社會快速發展與建設用地不足之間的矛盾。隨著經濟發展和科技進步，填海造地活動必將長期存在。與此同時，我們也要看到填海造地對海洋環境造成的不可逆轉的破壞性影響，包括：其對海岸線的改變導致該海域的動力條件、沿岸泥沙運動和水質狀況的改變；其對海底地形地貌、底質、水深的改變以及沉積物和泥沙的擴散嚴重影響到海岸和海底自然平衡過程；其對灘涂濕地性狀的改變對海洋生態環境、生態功能和生物多樣性產生嚴重影響，造成附近海區生物種類多樣性明顯降低，優勢種類和群落結構發生變化。尤其是填海造地導致具有重要生態功能的近海濕地減少甚至消失，不僅危及濱海生態系統健康，影響漁民生計，對遷飛路線上水鳥造成極大威脅，還導致氣候發生不利的變化，而且這些影響和變化具有不可逆轉性。“填海造地意味著海洋與海岸帶生態系統自然屬性的永久性改變。”［13］

四、填海造地海域使用權出讓制度主要存在的問題

（一）海域使用金標準過低，沒有完全體現海域使用權的價值

海域使用金的征收主要是依據2007年財政部《關于加強海域使用金征收管理的通知》執行，填海造地用海按照三個類別六個等級一次性征收。根據我們實地調研，目前海域使用金征繳標準普遍低于毗連地的基準地價。以海南省為例，該省沿海12個市縣中，列入三等標準的有2個市縣，列入五等標準的有4個市縣，列入六等標準的有6個市縣。這些市縣的填海造地海域使用金征收標準均遠遠低于毗連地的基準地價，例如，海南省瓊海市建設填海造地用海按照五等標準45萬元／公頃即45元／平方米征收，而該市靠近市區的博鰲鎮海邊的土地基準地價為：商服用地4000元／平方米、住宅用地3200元／平方米；遠離市區的該市潭門鎮海邊的土地基準地價為：商服用地3262元／平方米、住宅用地1750元／平方米、工礦倉儲用地407元／平方米；海南省萬寧市建設填海造地用海按照六等級30萬元／公頃即30元／平方米標準征收，該市離市區較近的萬城鎮海邊的土地基準地價：商服用地2200元／平方米、住宅用地2130元／平方米、工礦倉儲用地445元／平方米；離市區較遠的龍滾鎮海邊的土地基準地價：商服用地1781元／平方米。“目前填海造地海域使用金征收標準過低，不僅沒有體現填海造地生態損害的價值，甚至沒有完全體現海域作為生產要素的價值。”［14］海域使用金過低不但會帶來經濟租金損失即國有資產流失，在我國實行最嚴格的土地管理政策，嚴格控制新增建設用地的背景下，過低的海域使用金還會刺激填海造地的發生。海域使用金“不考慮海洋與海岸帶生態系統的全部價值，包括經濟活動引起的生態系統退化的成本而制定的經濟政策，無法反映海洋與海岸帶生態系統的真實價值，必然會引起資源的過度使用和生態系統的退化。”［15］

（二）海域使用權出讓市場化程度不高，難以充分發揮海域的使用效率

根據《海域使用管理法》，海域使用權的取得方式包括依申請取得和通過招標或拍賣的方式取得。但是，由于目前我國海域使用市場尚未真正建立起來，一直以來海域使用權主要還是依申請取得。“2006—2010年，全國通過招標、拍賣等方式確權海域面積占總確權面積的比例分別為3．16%、1．07%、4．55%、2．59%、3．24%，超過95%的確權海域都是以行政審批的方式出讓。”［16］以海南省為例，雖然三亞市和海口市分別于2006年和2008年出臺了海域使用權招拍掛出讓管理辦法，海南省海洋與漁業廳也于2008年出臺了《關于招標拍賣出讓海域使用權暫行規定》，但一直沒有切實組織實施，截至2014年12月，海南全省尚沒有一例通過招拍掛出讓海域使用權的案例，經營項目取得海域使用權的方式主要還是行政審批。這種出讓模式不僅讓海域作為國有稀缺資源的市場價值沒有得到充分體現，而且還會滋生腐敗，導致海域資源利用率低下和“圈海”等問題出現。

（三）海域論證的程序不夠完善，無法做到很好的保護海洋環境

海域論證是海域管理的基礎性工作，是海域使用審批的科學依據。“海域使用論證是通過科學的調查、調研、計算、分析、預測對擬開發海域進行用海可行性分析并給出相應的書面材料以達到科學用海、規范管理和可持續性用海的目的。”［17］填海造地用海論證的內容主要包括海岸變形對海域動力條件、沿岸泥沙運動和水質狀況的影響，海底地形、底質改變、懸浮泥沙擴散對海岸與海底自然平衡過程的影響，灘涂濕地性狀的改變對海洋生態環境、生態功能和生物多樣性的影響，以及海岸的變化對紅樹林、珊瑚礁、地貌形態等珍貴的海岸景觀和歷史遺跡的影響等等。根據《海域管理法》，填海50公頃以上的項目用海由國務院審批，50公頃以下的項目用海由省一級政府審批。由于對50公頃以上的項目用海國務院的審批非常嚴格，不容易通過。地方政府出于發展經濟的需要，為了使項目順利通過審批，往往采取化整為零的辦法，將項目拆分成若干個50公頃以下的規模由省政府審批。有些省份甚至通過地方立法，規定25公頃以下的項目可由市縣政府審批。這些單個項目規模都較小，因而在環評時其對海域動力條件、沿岸泥沙運動和水質狀況等影響的數據也都比較小。但如果這些項目都集中在同一個海域，則可能會對環境造成較大的影響和破壞。因此，單個項目的海域使用論證難以準確反映填海造地所造成的環境后果。

（四）“海陸分割”的管理體制難以實現對填海造地的有效管理

根據現行體制，填海造地項目海域論證和項目用海均由海洋行政主管部門組織審核后提出意見報有審批權的人民政府審批。這種單一部門的審核機制有利于管理權力的集中和效率的提高，但是由于海洋行政主管部門同時還承擔了海洋資源開發和發展海洋經濟的職責，有時往往會因為發展經濟的沖動而放大項目的經濟效益，忽視項目對生態環境帶來的影響。同時，根據省一級行政組織架構設置，沿海地區的海洋和國土行政主管部門是平行獨立的兩個部門，這種海域和土地管理、環境保護上的“海陸分割”現狀，一方面在國家嚴格控制新增建設用地的情況下導致“向海征地”有機可乘，造成破壞海洋資源和環境的行為屢屢發生；另一方面還導致填海造地新增土地未能與土地利用總體規劃銜接，致使填海造地形成的建設用地游離于土地利用總體規劃和土地利用計劃之外。我們調研發現，海南省普遍存在著填海造地新增土地未與土地利用總體規劃進行銜接的情況，不但影響了后續土地出讓、土地證換發等各項工作，也影響了土地規劃龍頭作用的發揮。

五、進一步完善填海造地海域使用權出讓制度的建議

（一）采用更加科學合理的能夠全面反映海域使用價值的海域使用金計算辦法

目前海域使用金的計算辦法是首先計算每個調查樣點的海域空間資源占用金，結合海域等級結果，將同一等級的各樣點海域空間資源占用金進行平均值計算，獲得該等級的海域空間資源占用金，然后采用級差收益的辦法計算出各等級的理論值，最后根據所屬海域使用類型的海域屬性改變金，計算確定該等級海域的海域使用金。具體到填海造地海域使用金，其計算辦法是：填海造地海域使用金＝海域空間資源占用金＋海域自然屬性改變附加金（1萬元／畝），其中海域空間資源占用金＝（填海造地后土地的價值－填海造地總成本）／海域面積。在這當中海域自然屬性功能價值被嚴重低估，尤其是對自然資源和生態環境的污染和破壞的代價沒有得到很好的體現。“隨著自然資源越來越稀缺以及人類對自然資源的全部價值認識的不斷加深，學術界和管理者已經認識到使用自然資源必須支付使用資源的全部成本。”［18］填海造地作為開發利用海洋的一種手段，既是對海洋資源的利用，同時更表現為對海洋生態環境的影響。海域出讓金的價值應該同時包括其財產價值和生態價值，“因為填海、圍海等用海方式的特殊性，海域使用金不能簡單地被認為海域使用權價格，除了要在經濟上實現國家所有的海域所有權，還要體現海域使用人對其所損害的海域自然屬性功能的補償。”［19］

（二）進一步加快填海造地海域使用權出讓市場化步伐

海域作為一種稀缺性資源，只有實現其交易的市場化，由市場來決定其資源的配置，盡可能的減少政府的直接配置，才能充分全面地反映其價值。當前，我國的海域市場尚屬于萌芽和初步建立階段，全國統一制定的海域使用金標準無法真實全面的反映海域的價值。在海域屬于國家所有的前提下，海域交易的市場化只能通過海域使用權出讓的市場化來完成。2013年3月，國家已經在浙江省進行海域使用權招拍掛試點。應在全面總結浙江省試點經驗的基礎上摸索建立可向全國推廣的海域使用權招拍掛模式，加快海域使用權出讓市場化步伐，打破過去海域使用權出讓主要通過行政審批的單一模式。并在依法加強對海域市場的管理，維護市場秩序，保證市場競爭的公平性和有效性的同時，避免和克服市場可能帶來的短視行為，“國家海域管理部門應該實施嚴格的海域用途管制，海域市場化出讓要嚴格執行海洋功能區劃，嚴格控制改變海域自然屬性的用海方式。”［20］同時建立在不同的階段滿足不同目的的包含基準海價、標定海價、交易底價和成交海價在內的海域使用權出讓價格體系，并根據實際情況定期調整，以滿足政府、海域使用者等對海價的宏觀和微觀管理與作用等多方面、多層次的要求。

（三）進一步完善和細化海洋功能區分類體系，填海造地功能區單列并進行整體論證

根據國家制定的《海洋功能區劃技術導則》，目前海洋功能區采用五類四級體系，分開發利用區等五大類，大類下面又分為子類、亞類和種類，在這一劃分體系中，填海造地沒有單列。隨著沿海地區的人口增長和工業化、城鎮化步伐的加快，填海造地勢必加速。再加上填海造地項目均位于沿海近岸區域，這些區域是海洋生態系統向陸地生態系統的過渡地帶，海洋特性突出，生態環境敏感而脆弱。因此，應該將填海造地劃分為單獨的一個功能區，按照經濟效益、社會效益、生態效益相統一的原則進行整體論證，確保開發活動不超過環境容量和資源承受能力，努力做到開發與保護并重，實現資源的可持續利用。在將環境保護放在首位的同時，堅持填海造地規劃一定要有產業開發的支持，不能為了造地而填海，并優先考慮環保生態企業。

（四）建立健全填海造地海域使用權出讓多部門聯合審核制度

嚴格審查填海造地項目，由海洋漁業、環境保護和國土等行政主管部門聯合審核，確保做到遵循自然規律，加強陸海統籌，堅守海洋生態紅線。其中，由海洋行政主管部門負責審核用海是否符合海洋功能區劃和海域使用規劃等；由環境保護行政主管部門對海域使用論證等環境保護方面進行審核；由國土行政主管部門對填海造地是否納入土地利用年度計劃、是否符合填海造地總體規劃、土地利用總體規劃等進行審核。

（五）建立和完善公眾參與填海造地環境影響評價機制

填海造地是改造自然的活動，本身就是對自然造成破壞的一種行為，其對海岸線和海岸的自然環境，對周圍水源、大氣環境都會造成不可逆轉的改變，勢必對相關海域漁業資源、捕撈業以及附近人民群眾和其他用海者的生產生活造成較大的影響。人民群眾對項目造成的環境影響具有知情權、參與權和監督權。公眾參與應成為填海造地環境影響評價過程中不可或缺的重要步驟。應將項目的概況、規劃和施工方案，環評單位對該項目建設可能對周邊環境造成的影響以及擬采取的防治措施等提前向社會公布，并通過召開聽證會等方式廣泛征求社會各界的意見，認真聽取群眾的意見和訴求，并將這些意見和訴求作為項目審批的重要參考。

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［20］蔡悅萌，趙全民，王偉偉．中國海域有償使用制度實施現狀及建議［J］．海洋開發與管理，2012，（11）．

On the Improvement in Sales System for the Use Right of Land Reclamation Areas from the View of Property Law

Xu Xiong1，Xu Weiqian2
（1．Law School，Hainan University，Haikou，Hainan 570228；2．Criminal Justice College，China University of Po litical Science and Law，Beijing 100088）

It is an important mission for property law to make the best use of everything but protect the environ ment．As the right to use marine areas is one of quasi usufructs，the establishment of its sales system aims to give full play to the sea area as a rem in civil law on one hand，and strengthen the management of the use of sea area as well as protect the marine ecological environment on the other hand．While，the current sales system for the use right of land reclamation areas now is less effective than that．Thus，this paper suggests improving the system from four aspects：the expenditure calculation of the marine use，the marketization of sales system for the use right of land reclamation areas，the classification system of marine functional areas and the environmen tal impact assessment of public participation in land reclamation．

quasi usufruct；land reclamation；use right of marine areas；sales system

D923．9

A

2095－3275（2015）01－0186－07

2014－06－05

本文是國家社科資金項目“填海造地中的物權法律制度研究”（項目編號：14BXF085）和2014年度海南省哲學社會科學規劃課題“進一步完善我國圍海造地法律制度研究”（項目編號HNSK14－79）以及海口經濟學院2014年校級課題“圍填海造地若干法律問題探討”（項目編號：hjky14－17）的階段性成果之一。

1．許雄（1976—），男，海南澄邁人，海南大學法學院2013級民法學博士研究生，主要研究方向為民商法學；2．許蔚茜（1994—），女，海南臨高人，中國政法大學刑事司法學院2011級法學專業學生。