彩票“營銷”的反思與法律規制

陳洪平（武漢大學法學院，湖北武漢430072）

彩票“營銷”的反思與法律規制

陳洪平
（武漢大學法學院，湖北武漢430072）

營銷是博彩銷售增長的必備手段和策略。不夸張地說，博彩對營銷的采納是博彩發展的一次重要“革命”。營銷改變了社會對博彩的認識和觀念，成就了博彩的高速增長。然而，博彩營銷也給社會帶來了困擾，尤其是問題博彩的形成和加劇。如何平衡博彩營銷的“利弊”，不僅關涉博彩本身的增長，更關涉社會公共健康。對博彩這種特殊產品營銷進行法律規制是一國博彩長期發展的必須選擇。對中國而言，法律不僅應從競爭角度關注營銷對彩票經營者的影響，更應從公共健康出發，對彩票營銷進行約束，進而降低營銷對社會公眾博彩行為的不當影響。

博彩；彩票；博彩營銷；責任博彩

中國自20世紀80年代中期發行彩票以來，彩票銷售曲線一路向上，從1987年的0．17395億增長至2013年的3093．25億。彩票銷售得以快速攀升，原因是多方面的，不可忽略的是，彩票營銷的力量與貢獻。彩票發行初期所采用的“大獎組銷售法（大獎組、大獎額、大宣傳、大場面、突擊銷售）”即是一種非常典型的營銷。隨著中國彩票業的發展，彩票運營越來越注重對現代營銷技術的使用，從產品（Prod uct）、價格（Price）、渠道（Place）、促銷（Promotion）（即市場營銷的“4P”策略）對市場發起攻勢。

從“公益事業”角度看，通過營銷推動彩票銷售當然是“好事”。因為公益事業就可以因此獲得的更多的資金支持。問題在于，彩票作為博彩游戲，除了收益，也可能帶來包括“問題彩民”在內的一系列社會問題。中國彩票事業研究中心2012年發布的“中國彩民行為網絡調查”結果顯示，中國彩民已達2億多人，其中問題彩民約700萬人，重度問題彩民達43萬人。因彩票所引發的貪污挪用、離婚、自殺等社會問題也不時見諸媒體。目前尚不能斷定營銷與彩票社會問題有多大關聯，但可以肯定，營銷的確對民眾的彩票游戲行為構成了不當影響［1］。作為博彩產品的“彩票”能否和一般商品一樣進行營銷，我們到底需要怎樣的彩票營銷？本文以彩票營銷的法律規制理論基礎為基點，對歐美國家彩票營銷法律規制進行考察，并在此基礎上對我國彩票營銷法律規制進行探討和分析。

一、法律對“彩票營銷”規制的理論基礎：作為博彩游戲的彩票

現代營銷學之父菲利普科特勒認為，“營銷是指企業為從顧客處獲得利益回報而為顧客創造價值并與之建立穩固關系的過程”［2］。因此，在商業意義上，企業可能極盡各種手段向消費者傳遞產品（服務）信息，進而說服消費者接受其產品（服務）。不過，企業營銷也有法律邊界。這些“邊界”大致可以分為兩大類：一是關于營銷的一般性規定。這些規定的典型特征在于，不針對具體的產品和具體的企業，具有“普適性”。例如，《廣告法》第四條規定，廣告不得含有虛假的內容，不得欺騙和誤導消費者。該規定適用于所有廣告行為，不因企業和產品的不同而有所區別。二是針對特殊產品營銷的規定。這些特殊產品因其特殊性質，除了遵守法律法規關于營銷的一般規定外，還應遵守法律法規關于該產品營銷的特殊規定。例如，《藥品管理法》第六十條第二款規定，處方藥可以在國務院衛生行政部門和國務院藥品監督管理部門共同指定的醫學、藥學專業刊物上介紹，但不得在大眾傳播媒介發布廣告或者以其他方式進行以公眾為對象的廣告宣傳。法律之所以對這些產品的營銷有特殊規定，多基于公眾健康、安全考慮。例如，美國基于公眾健康考慮，對包括煙、酒在內的特殊商品的流通進行全方位的管控，包括“限制煙酒流通所涉對象，限制其廣告和標識，限制其流通的時間、地點和方式，提高煙酒稅收，披露和公示煙酒成分，加強執照管理，建立跟蹤記錄”［3］。

毫無疑問，彩票營銷應該遵守法律關于營銷的一般性規定。有疑問的是，法律是否應為彩票設定特殊營銷準則，以對其做出特別約束？答案是肯定的。從傳統看，與賭場賭博（casino）等其他的博彩相比，彩票的確有自己“個性”。英國在設立國家彩票的議案中稱：比較而言，彩票長期被認為是“最軟的賭博形式（the softest form of gambling）”。在彩票游戲中，賭注金額通常不大，因此游戲者成癮可能性要小得多。然而“個性”并不能否認彩票的“博彩”歸屬，不管它是以何種名義進行的。彩票游戲的“博彩”歸屬決定了其是一種“特殊商品”。對社會民眾而言，適度的參與博彩游戲可以被認為是一種娛樂行為。在此條件下，社會民眾通過參與合法博彩釋放了“博彩性”，緩解了學習、工作和生活的壓力，也為公益事業貢獻了資金。然而，過度的博彩，不僅會給自身帶來傷害，更會給家庭、社會帶來危害。由于博彩成癮和過度消費而造成的離婚、謀殺、貪污挪用的例子并不少見①例如，震驚全國的河北邯鄲銀行被盜案，金庫鑰匙保管人利用便利共盜竊4300萬用于購買彩票。http:／／news．ifeng．com／socie ty／1／detail＿2007＿04／20／928071＿0．shtml，2014年8月15日最后訪問。。不加約束的彩票營銷至少可以帶來以下不良后果。首先，社會民眾的博彩需求遭到不當的刺激和誘導，引起博彩過度消費，進而產生社會問題。對于一般企業而言，營銷要實現的是，穩定現有需求，并在此基礎上不斷挖掘新的消費。唯有如此，企業才能在競爭中不斷發展。然而，如果彩票營銷完全依照這種法則運作下去，即會出現“方便的博彩，不方便的結果（convenient gambling，inconvenient results）”［4］。因為此時彩票不僅滿足了“既存需求”，也造成了博彩需求的不當擴大，進而給社會造成包括問題彩民在內的負面影響。已有研究發現，營銷與“問題博彩”之間存在關聯［5］。其次，彩票營銷可能給社會民眾，尤其是青少年傳遞一種不正當的價值導向。當彩票營銷“大行其道”時，容易讓社會民眾形成誤解，即認為彩票是一種值得提倡和鼓勵的消費而對彩票“博彩性”及其負面效應予以忽略。時至今日，反對彩票游戲固然“不合時宜”，但彩票游戲也不是一個社會應該鼓勵和提倡的行為。道理很簡單，“彩票業不是生產有形商品和無形服務的是實體經濟”，而“在一定時期內，一國的經濟資源是有限的，加大彩票業發展勢必向其他部門爭奪有限資源，從而抑制實體經濟的發展”［6］。

綜上述，彩票作為一種博彩產品，如同煙草、酒精等特殊商品一樣，過度的消費會給社會帶來不良影響和困擾。法律應為彩票營銷行為“量身定做”規則，并通過這些規則的實施防止營銷對社會民眾的不當“侵擾”，進而保護社會民眾的博彩健康和安全。

二、歐美彩票營銷法律規制實踐考察

到21世紀初，全球有100多個國家發行彩票［7］。采用現代營銷技術對彩票進行宣傳和推廣是各國彩票的“共性”。就一定意義而言，現代彩票的歷史就是一部彩票營銷的歷史。營銷在彩票業發展中占據著重要地位。正如一位彩票經理所言：為了生存并繁榮，現代商業技術，尤其是營銷技術的采用對彩票是至關重要的［8］。然而，隨著彩票引發社會問題的增多，尤其是問題博彩，歐美各國開始對彩票營銷進行約束和限制，并將其作為責任博彩（responsible gambling）的一項重要內容。歐美各國期望通過責任博彩的實施，在政府財政、商業利益與社會公眾的健康保護之間取得平衡。

從歐美國家關于彩票營銷的法律規制情況看，呈現出以下共同特征：

（1）從規制理念上看，這些國家試圖通過對營銷行為的規制以降低博彩的負面影響，并配合其他的責任博彩措施達到社會民眾保護、商業利益和博彩收益三者之間的平衡。南澳大利亞《州彩票廣告實踐準則》（State Lotteries Advertising Code of Practice）宣稱：該準則提供了一個框架，借此南澳大利亞彩票委員會保證廣告行為與公眾下列期望相符，即為了減少博彩負面影響而以對社會負責的態度運營博彩。博彩業的發展涉及社會公眾、商業機構、政府財政三方利益。在相當長的時間內，政府財政和商業機構的利益占據了博彩發展的主導，而社會公眾的博彩健康并未被給予足夠重視。隨著博彩負面影響調查的進行以及與之相伴的認識深入，社會公眾健康及其保護逐步引起了各國的重視。為此，各種減少危害措施（harm minimization measures）被采用。這些措施是對消費者保護與商業利益的一種平衡［9］。

（2）從規制的形式上看，歐美國家以“準則（code）”形式對博彩營銷的規范w了詳盡的規定。在歐美，彩票法或博彩法大都只對營銷行為作了原則或者概括性的規定。例如，南澳大利亞《州彩票法1966》（State Lotteries Act 1966）13A僅規定了彩票委員會應制定一部經博彩當局同意的彩票廣告準則。因此，為了實現對營銷的法律規制，這些國家或地區以“準則（code）”的形式對營銷規則做了詳細的規定。這些“準則（code）”可能以獨立形式存在，也可能作為責任博彩準則或行業準則的一部分而存在。例如，在澳大利亞昆士蘭州的《責任博彩實踐準則》（The Queensland Responsible Gambling Code of Prac tice）中，博彩營銷規則是其重要內容之一。

（3）從規制的內容上看，呈現出以下共性：首先，注重對特殊群體，尤其是青少年的保護。來自于美國、英國、加拿大和澳大利亞的數據顯示，每年有63%—82%的12歲到17歲的青少年參與博彩，其中4%—7%呈現病態博彩（pathological gambling），10%—15%有病態博彩的危險［10］。正因如此，歐美各國制定的博彩營銷規則中均突出強調對包括青少年在內的弱勢群體的保護。例如，在英國廣告管理與執行管理委員會制定的“廣播廣告準則（The UK Code of Broadcast Advertising）”和“非廣播廣告準則（The UK Code of Non－broadcast Advertising，Sales Promotion and Direct Marketing）”中，彩票廣告的基本原則是，彩票營銷應對社會負責，尤其是要注意對小孩、18周歲以下的青年人和弱勢群體的保護，以防止這些群體受到彩票廣告的傷害。南非國家彩票《廣告和公共關系實踐準則》（Advertising and Public Rela tions Code of Practice）設了專門的“18周歲以下（under 18s）條款”。其次，強調營銷信息的真實、準確和全面。在彩票游戲中，獎金無疑是吸引社會民眾參與的重要因素。因此，獎金自然成為彩票營銷的重要內容。然而彩票畢竟是一種幸運游戲（game of chance），中獎，尤其是中大獎的概率是極低的。如果彩票營銷片面突出獎金而回避彩票中獎的偶然性以及概率，極有可能對社會民眾造成誤導。正是基于這種考慮，西方各國的彩票營銷規則均強調營銷信息應真實、準確和全面。例如，南非國家彩票《廣告和公共關系實踐準則》（Advertising and Public Relations Code of Practice）要求，廣告和公共關系溝通應清楚地展示中獎概率和獎金的數量，而不能明示或暗示地歪曲中獎可能性。再次，對目標營銷（target mar keting）進行限制。所謂目標營銷，是指企業在研究市場和細分市場的基礎上，結合自身的資源與優勢，選擇其中最有吸引力和最能有效為之提供產品和服務的細分市場作為目標市場，設計與目標市場需求特點相互匹配的營銷組合［11］。換言之，目標營銷以特定的社會群體作為對象的一種營銷策略。對于彩票營銷而言，目標營銷策略極有可能使部分社會民眾過多地參與彩票游戲而出現問題博彩。正因如此，各國在彩票營銷準則中均對目標營銷做了限制，除了不能針對青少年、弱勢群體外，也不得針對其他特殊群體。南非國家彩票《廣告和公共關系實踐準則》（Advertising and Public Relations Code of Practice）中“不恰當的目標營銷（inappropriate target markets and audiences）”條款甚至要求，在彩票廣告和公共關系中出現的演員應能代表各種社會群體。最后，強調營銷不能將“彩票”作為一種“替代”而加以鼓勵和提倡。對于營銷而言，彩票有諸多的“賣點”，包括娛樂、獎金、社會交際等。然而并非所有“賣點”都可以運用于營銷。例如，英國“非廣播廣告準則（The UK Code of Non－broadcast Advertising，Sales Promotion and Direct Marketing）”強調，營銷不能暗示參與彩票可以擺脫個人、職業或者教育問題。營銷不能暗示彩票可以化解財務困境或者替代工作。

三、我國彩票營銷法律的法律規制

在商業利益和財政收入的驅動下，我國彩票營銷得以迅速發展，創新不斷。從渠道策略看，彩票營銷除了以互聯網等現代通訊技術為基礎的渠道創新外，“銀行定投”、“消費找零”、“自動彩票銷售機”、“電視銷售彩票”等新的渠道不斷出現。從產品策略看，高頻彩票、視頻彩票、手機彩票等新的彩票品種不斷被推出。在促銷策略上，呈現出了包括“派獎加獎”、“彩票主題餐廳”、“贊助運動隊與體育比賽”、“戶外廣告”、“彩票搜索”、“微博和微信”等多種形式。與這些彩票營銷創新相伴的是營銷費用的增加。例如，據媒體披露，我國知名互聯網彩票銷售企業“500彩票網”2013年前三個季度的營銷費用支出占到了總計利潤的37．4%，其采用的營銷手段包括贊助（贊助浙江綠城足球隊）、電視廣告（CCTV5電視廣告）、搜索引擎推廣（百度搜索引擎）等①《“500彩票網”的神奇和平凡》，http:／／money．163．com／14／0110／11／9I7MTPC600254U5D．html，2014年8月8日最后訪問。。這些營銷手段的使用為“500彩票網”帶來了豐厚的匯報②據“500彩票網”發布的第四季度財報顯示，活躍用戶數量從第三財季的374000增至894000，彩票購買金額也從第三財季的人民幣7．356億元增加到人民幣11億元，http:／／tech．sina．com．cn／i／2014－02－21／20539181887．shtml，2014年8月8日最后訪問。。

與彩票營銷繁榮形成鮮明對比的是，法律對彩票營銷規制的“簡陋”。我國彩票營銷的規制至少存在以下不足：

（1）彩票營銷規制的立法層次較低，缺乏足夠的權威性。目前我國涉及彩票或博彩營銷規制的基本法規有兩個，即《廣播電視廣告播出管理辦法》（國家廣播電影電視總局令第61號）和《彩票管理條例》（中華人民共和國國務院令第554號）。《廣播電視廣告播出管理辦法》第十二條規定，除福利彩票、體育彩票等依法批準的廣告外，不得播出其他具有博彩性質的廣告。《彩票管理條例》第十八條規定彩票發行銷售機構、彩票代銷者不得進行虛假性、誤導性宣傳，也不得以詆毀同業者等手段進行不正當競爭。《廣播電視廣告播出管理辦法》屬于部門規章，《彩票管理條例》是行政法規。換言之，在我國目前彩票營銷的法規中，最高的也只是國務院制定的行政法規。

（2）從規制重點看，注重“營銷競爭”的規制而非“負面影響”。出于“謹慎”和規范彩票發行銷售秩序考慮，監管部門在彩票發行初期比較注重對彩票營銷負面影響的約束。例如，中國人民銀行于1996年發布的《關于進一步加強彩票市場管理通知》強調，在進行彩票宣傳或刊登彩票發行廣告時，注意輿論導向，不得有意鼓動人們購買彩票。各彩票發行與銷售機構須將擬定的彩票廣告方案、宣傳口號、標語等報所在地人民銀行審查批準。中國人民銀行有權責令彩票發行、銷售機構修改任何可能誤導群眾、引發群眾鬧事的宣傳內容。然而，隨著“福利彩票”與“體育彩票”營銷競爭的加劇，監管部門對彩票營銷規制的重心轉向了“營銷競爭”。1999年中國人民銀行《關于加強彩票市場管理的通知》強調各彩票發行機構要從維護整個彩票市場信譽大局出發，本著相互促進、共同發展的原則，共同承擔促進整個彩票市場健康規范發展的責任。嚴禁不同種類彩票在發行過程中進行排他性、詆毀性宣傳及其他惡性競爭行為。此后，無論是財政部制定的《彩票發行與銷售管理暫行規定》和《彩票發行銷售管理辦法》（財綜〔2012〕102號），還是國務院制定的《彩票管理條例》均將“營銷競爭”作為規制的重要內容。這種規制重心背后反映出，經過30年的增長，中國彩票業仍然停留在收入的追求上，而對彩票給社會帶來的負面影響缺乏應有的認識和重視。

（3）彩票營銷規制缺乏可操作性規則。依照《廣播電視廣告播出管理辦法》的規定，國家特許的福利彩票和體育彩票可以“依法”發布廣告。《彩票發行銷售管理辦法》（財綜〔2012〕102號）第五十八條也規定彩票發行銷售機構進行市場宣傳時應遵守國家有關法律、法規和制度規定。然而，彩票廣告所依之“法”到底包括哪些，監管部門審查批準彩票廣告的法定條件是什么，這一切都不明確。可能的情況是，監管部門依照廣告的一般性規定對彩票廣告進行審查。反觀其他的特殊產品，如煙草、酒精、醫藥等，我國大都制定了較為詳細的廣告規則。例如，《煙草廣告管理暫行辦法》、《酒類廣告管理辦法》、《藥品廣告審查發布標準》等。

（4）我國彩票營銷規制的理念有待調整。我國彩票營銷法律規制之所以如此“簡陋”，受限于彩票整體法治是一個方面，更為重要的是，我國彩票營銷規制的理念存在偏差。我國自20世紀80年代中期發行彩票以來，在“有獎募捐”和“公益”之名下取向于收益最大化。在這種理念的導引下，彩票監管部門對彩票監管的重點不在于如何防止彩票對社會的負面影響，而是彩票收益。這種監管導向反映在彩票營銷方面就是對彩票營銷的“放縱”，因為“營銷”正是實現彩票收益最大化的一個必不可少的工具。

可以預料，彩票將隨著我國社會經濟的發展而繼續存在，營銷也將繼續在彩票發展中扮演著重要的角色。如何對彩票營銷進行規制，進而降低其對社會的負面影響，不僅是保護社會公眾博彩健康的需要，也關系到彩票業的“生死存亡”。道理很簡單，如果彩票的負面影響繼續擴大并最終超越社會所能承受的極限，彩票被社會“拋棄”也并非沒有可能。

關于我國彩票營銷的法律規制，可以從以下幾個方面入手：

首先，利用《廣告法》修訂契機，對彩票營銷做出規定。我國現行《廣告法》頒布于20世紀90年代中期，該法并未對“彩票”這種特殊產品的廣告問題做出規定。個中原因，筆者猜測，一是當時的彩票營銷的問題并不突出，而且我國彩票業剛剛起步，如何利用彩票這種工具為“公益事業”籌集資金是工作的中心。二是對彩票認識不足。彩票發行之初，我國彩票以“有獎募捐”的形式面世，彩票被稱之為“有獎募捐券”或“獎券”①例如，1991年國務院發布的《關于加強彩票市場管理的通知》（國發〔1991〕68號）明確規定：發行彩票進行有獎募捐，對籌集資金發展社會公益事業有一定的積極意義。1987年以來，國家先后批準了“社會福利有獎募捐券”、“第十一屆亞運會基金獎券”等彩票的發行，收到了較好的效果。參見中國彩票年鑒編輯委員會：中國彩票年鑒（1987—2002），中國財政經濟出版社2003年版，第227頁。，并不被認為是一種商品。因此，作為一部以“商品廣告”為規制對象的法律自然不會考慮將彩票納入其中。目前我國正著手修訂《廣告法》。我們應該利用這次機會對彩票的廣告問題做出規定。

其次，盡快制定彩票營銷準則，為彩票營銷的規制提供可操作化的依據。如前所述，《廣播電視廣告播出管理辦法》和《彩票管理條例》等法規已經就彩票營銷的問題做出了原則性的規定。因此，當務之急是將這種原則性的規定進行細化，進而為彩票營銷的規定提供可操作性的標準。彩票營銷準則的具體內容可以在結合我國實際的基礎上參照借鑒國外的相關內容。

再次，制定《彩票法》，并對彩票營銷的問題做出規定。法治是我國彩票的“短板”。雖然2009年國務院制定的《彩票管理條例》是我國彩票法治的一大進步和突破，制定《彩票法》是大勢所趨。將現行“條例”上升為全國人民代表大會制定的“法律”既是法治的需要，也是彩票業進一步發展的制度需求。當然，作為彩票業基本法的《彩票法》只需對彩票營銷的原則性問題做出規定即可，至于彩票營銷的具體規范則由“準則”承擔。

對包括彩票在內的博彩產品營銷進行約束和限制的目的在于，降低博彩對社會的負面影響。因此，博彩營銷的法律規制構成了責任博彩的重要內容。責任博彩，即政府、博彩企業在獲得利益的同時，應考慮博彩對社會的負面影響，并采取措施降低這種負面影響。責任博彩的實施有助于降低博彩對社會造成的負面影響。然而，在“收入至上”的彩票發展理念之下，這種“降低”是非常有限的。責任博彩的核心就是要對包括營銷在內的運營行為進行約束和限制。這種限制和約束必然對博彩銷售帶來不利影響，進而影響收入的實現。就此而言，責任博彩與“收入至上”的博彩發展理念是不相容的。結果是，責任博彩做出“妥協”和“讓步”。因之而建立的責任博彩所能發揮的效應就可想而知了。因此，對中國而言，建立責任博彩是一個方面，更為重要的是調整彩票發展理念，即不能完全將彩票當作一種收益的工具。未來中國更應該考慮的是，彩票是我國社會民眾釋放博彩性的一種合法渠道，即一種娛樂的手段和工具。

［1］Binde，Per．2014．Gambling advertising：A critical research review．London：The Responsible GamblingTrust．

［2］［美］菲利普·科特勒，加里·阿姆斯特朗．市場營銷原理［J］．樓尊譯．中國人民大學出版社，2010．6．

［3］尚琤．公共健康與美國對特殊商品流通的管控——以煙酒流通為例［J］．中國流通經濟，2013，（8）：13．

［4］Robert Goodman．The Luck Business：the Devastating Consequences and Broken Promises of America’s Gambling Explosion［M］．New York：Simon and Schuster，1996，p．15．

［5］Binde，P．Selling：Dreams-Causing Nightmares？On Gambling Advertising and Problem Gambling［J］．Journal of Gambling Issues，2007，20：167－192．

［6］王曉玫．中國彩票工作［J］．北京大學出版社，2008．59．

［7］Alicia Hansen．Lotteries and State Fiscal Policy，Background Paper，2004，Number 46．

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［9］Chris Fogarty et al．，gambling harm－minimization measures post 1999：An Australian overview with particular reference to the Northern Territory［EB／OL］．（2014－8－17）．［2008－7］．http://epubs.scu.edu.au/tourism_pubs/628/.

［10］Monaghan et al．，Impact of Gambling Advertisements and Marketing on Children and Adolescents：Policy Recommendations to Minimize Harm［J］．Journal of Gambling Issues，2008，22：252－274．

［11］吳健安．市場營銷學［J］．高等教育出版社，2007．195．

Rethinking and Regulation of Lottery Marketing

Chen Hongping
（School of Law，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Marketing is an important strategy for lottery sales．While marketing promotes sales of lottery，prob lem gambling and related adverse impacts are becoming challenges for nations who legalize lottery．Problem gambling not only endangers the development of lottery，but also harms the health of the public．For Chinese government，regulating lottery marketing is an important step to deal with the problem gambling and related ad verse impacts．

gambling；lottery；lottery marketing；responsible gambling

D922．19

A

2095－3275（2015）01－0180－06

2014－10－21

陳洪平（1978—），男，湖北十堰人，武漢大學法學院博士研究生，武漢體育學院副教授，碩士生導師。