芻議跨年度預算平衡

●王雍君

一、預算控制功能的弱化和救濟

現代預算制度的基石是人民對政府的法定控制。在民主治理背景下，政府得自人民的財政資源，必須按人民意愿使用，并致力產生人民期望的結果。預算制度在促進和強化政府對人民的財政責任方面起著至關緊要的作用。

這種作用的首要方面，就是采納年度平衡機制對政府財政權力的約束和引導：在每個財政年度，政府不得花比當年收入更多的錢，只有出現諸如重大自然災害和戰爭等不可抗拒情形才能例外。偶爾出現的小額赤字和債務也是可以理解的，但這種情形只能是特例而非常規。在西方世界，這種謹慎理財觀長期以來支配了政府的財政行動，直到20世紀40年代開啟凱恩斯革命才被逐步終結。

凱恩斯革命的核心內容就是周期財政平衡：預算必須作為宏觀經濟穩定的政策工具發揮作用，因此，沒有必要堅守嚴格的年度平衡；事實上，政府可以而且有必要在景氣循環的低谷多花錢、少征稅，通過預算赤字和舉借債務來促進經濟較快恢復到“充分就業水平”；而在經濟向好的繁榮階段，政府有必要節制開支，形成財政盈余來彌補此前的赤字。

凱恩斯的周期財政平衡理論經常被誤讀為“赤字財政”理論。實際上，這只是“半邊的”凱恩斯主義，因為關于財政盈余的思想被抽象掉了。

凱氏的周期財政平衡理論對政府的預算運作產生了深刻而持久的影響，自然也遭遇了許多批評。直到今天，這種注重現實的經濟思想和政策主張仍然有廣泛的市場，特別是在經濟衰退（危機）時期。

最近20 多年來，中國也是凱恩斯財政理論的實踐者，盡管我們忌諱作如此表述。看看中國各級政府越來越大的實際赤字和債務，再看看急劇增長的貨幣供應量，完全可以說，就“只用不說”而言，中國對凱氏政策的偏好一點也不亞于其他國家。不同的是：中國采納的是明顯的“半邊式”凱恩斯主義——偏好擴張而不是緊縮。財政支出和實際赤字顯著的“順周期”特征，就是最好的腳注。也就是說，經濟增長越快，政府開支增長越快，而不是相反。

這就引發了一個問題：拿什么來控制政府開支公款和舉債的權力？

自古以來，財政權力就是國家權力的主要和核心部分。要想把權力關進制度籠子，首先得把財政權力關進制度籠子。要想把財政權力關進制度籠子，首先就得把課稅權、其次便是把開支和舉債權關進制度籠子。預算制度就是把開支公款和舉借債務關進籠子的主要制度安排。

歷史和現實一再啟發人們：開支和舉債的失控會引發重大負面后果。有效的支出和債務控制——預算的法定控制功能——因而極為重要和不可或缺。

這種控制功能傳統上主要通過嚴格的預算平衡機制實施。跨年度預算平衡機制本質上就是對年度平均規則的偏離。這種機制不要求每年必須平衡，而是要求在一個景氣循環（經濟繁榮和衰退周期）內實現平衡。原則上，后者也可以作為一種控制機制發揮作用，但相對于年度平衡規則而言，跨年度平衡的控制功能已經大為弱化了。因此，轉向這種新的平衡機制（周期性赤字和周期性盈余交替）要求有額外的救濟機制，以防范借“穩定”或“刺激”經濟之名行權力濫用之實的可能性。這種可能性在真實世界中非常高。

二、對預算審查的挑戰

除了附加嚴格的實施要求以平衡預算的控制功能和政策功能外，跨年度預算平衡也提出了預算審查的全新課題。首先，預算審查的視野需要覆蓋若干年度，由此引申出中期財政規劃（國際上稱為中期支出框架：MTEF）概念。國務院和財政部已經決定從2015年開始推動這項改革。中期財政規劃可以為跨年度預算平衡機制提供一個理想的操作平臺，盡管這項改革的成功依賴于一系列苛刻的條件，包括高質量的經濟和財政預測、自上而下啟動的預算程序和基線籌劃（baseline projections），其中多數并不具備。

就宏觀經濟穩定而言，跨年度預算平衡帶來的最為深刻的影響，就是要求在預算政策制定的當時——而不是事中或事后，就意識到預算政策對宏觀經濟運行的影響，特別是量化對經濟增長、就業、物價穩定和國際收支等主要宏觀經濟目標的影響。最重要的概念是財政乘數，包括稅收乘數、支出乘數和轉移支付乘數。乘數值反映財政變量（稅收、支出和轉移）影響產出（GDP）的程度。

因此，就人大審查預算而言，關注跨年度平衡機制并非看起來那么簡單。在某種程度上，這種機制要求審查預算的人大代表成為通曉預算的專家，特別是能夠理解和量化預算變量（稅收、支出和債務等）如何影響經濟變量，以及后者反過來如何影響預算變量。預算政策與宏觀經濟目標是否相互協調，成為審查預算的焦點之一。

傳統的審查只是關注預算草案是否滿足法定控制的要求，比如收入是否符合稅法、支出是否按照標準價格（比如年均標準工資支出）和標準數量（比如公務員編制）確定，以及是否遵循法律規定的其他管制，包括《教育法》、《科技法》等規定的“法定支出”。這種以合規性控制為焦點的審查模式有比較明確的標準，需要的專業技能也沒有那么高。相比之下，對跨年度預算平衡機制的審查，需要關注擬定的預算對于宏觀經濟目標是否充分，這需要更高和更復雜的專業技能與知識。

三、技術性操作

許多文獻指出，官僚機構的目標即便未必是預算最大化，也會想方設法獲取更多的預算，而且逃避監管的動機相當強烈。官僚機構也有巨大的空間和機會隱藏支出和預算，形成所謂的“黑箱預算”。預算過程中各種形式的“財政粉飾”（包括假平衡、真赤字）和機會主義行為，幾乎無處不在。

如果不對最基本的預算變量——預算赤字——作出嚴格的技術性定義，那么，在實踐中就很難對跨年度預算平衡機制建立起有效的技術性操作。舉例而言，如果允許把債務算作“收入”，那么，“平衡”就是一個很虛假的概念。所以，技術性定義和操作的一個基本要求是：究竟什么是“真正的平衡”和“真正的赤字（或盈余）”？債務因素如何處理？

“預算收入”、“預算支出”也是如此。在計算赤字或盈余時，需要把上年的收入包括進來嗎？變賣或銷售資產（“土地財政”）的收入是否應該剔除？

同樣需要明確的是：應按總額、不應按凈額列示收入和支出。如果某年的交通罰款為500萬元，返還給執罰部門300萬元，凈額就是500萬-300萬=200萬元。如果在計算預算赤字時，只是計入凈額300萬元，而不是同時記入收入500萬元、支出（返還）300萬元，那么結果將很不真實。

另一個更復雜的問題是預算收入、支出和赤字的范圍。國有企業和國有金融機構是否應包括在內？“政府”的財政邊界應劃在何處？

中國還有世界上規模最為龐大的“準財政活動”。這些活動的收入和支出如何計量？

擔保、稅收優惠和政府壟斷（電力、電訊、能源等行業尤其嚴重）都是準財政活動的常見類型。利率管制和匯率管制也會形成準財政活動，而且規模十分龐大。如果政府管制的價格高于市場價格，相當于對當事人的一筆隱蔽征稅；相反，則相當于一筆補貼。

由此可見，跨年度平衡的技術性操作十分復雜。到目前為止，《預算法》對這些基本變量的技術性定義一直模糊不清，這就給實踐的機會主義行為留下了很多空間。

四、結語

跨年度預算平衡機制的復雜性遠高于想象，特別是需要在預算制定和審查的當時就考慮到其對宏觀經濟影響。如果能夠做到真實（無粉飾）且合理（符合逆周期操作規則）的平衡，即使是周期性的平衡，也是可取的。但真正的問題在于，偏好赤字（多開支、多舉債、少征稅）的動機遠比形成財政盈余的動機強烈。因此，跨年度平衡機制也可能給破壞財政紀律創設更多空間。另外，技術性定義也需要清晰明了，這是《預算法》實施細則需要承擔的任務。