解讀跨年預算平衡新機制

●王金秀

西方預算平衡理論經歷了兩大發展階段，分別形成了年度預算平衡觀、功能預算平衡觀，我國長期采取傳統的年度預算平衡機制，2015年起施行的新預算法確定了收支平衡的原則，并創新地提出各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。對此，有必要解析各種預算平衡機制的聯系和區別，促進跨年預算平衡機制的實施。

一、預算平衡機制的內在機理

（一）預算平衡與否的三種狀態

預算平衡機制用來描述特定期間的預算收入和支出之間的數量關系及其政策意圖和效果。從數量關系看，預算收入和支出之間可以出現二者相等、收大于支、支出大于收入三種情況，分別形成預算平衡、預算結余以及預算赤字。這三種情況可以是在預算編制時根據時局需要所做的主動安排，體現事先的政策意圖；也可能是預算執行后的既成事實，即預算執行結果。事后的結果與事先的政策意圖可能會一致，達到預期目標；也可能有出入，事與愿違。在經濟學界，人們對預算編審確定的收支關系往往賦予“政策”二字，如赤字政策、結余政策，體現決策者事先主動設計的政策意圖，一般而言，預算赤字政策具有擴張經濟的作用，預算結余政策對經濟具有降溫或緊縮作用。

（二）年度預算存在平衡與非平衡二種方式

一般情況下，人們理解的預算平衡應該是要求政府預算收入與支出相等，收支差額為零。傳統的預算平衡方式采取年度預算平衡，即：按預算年度為時限進行預算收支安排，并要求當年預算收入和預算支出大體相當、實現預算收支平衡的機制。通常，人們口語所說的預算平衡往往指的就是年度預算平衡。

與年度預算平衡相對照的是年度預算不平衡，這種不平衡會表現為年度預算結余或者年度預算赤字二種情況，這兩種不平衡預算無論是事先主動的預算政策安排、還是事后的結果都會在客觀上分別對經濟發生緊縮或擴張的作用。從宏觀經濟學角度看，預算政策應該熨平經濟的周期性波動，即：當經濟過熱時，年度預算應該選擇結余政策，通過增加稅費負擔、減少預算支出，政府通過預算收入大于支出形成結余，減少社會投資和消費需求，給經濟適度降溫；反之，當經濟低迷時，則應該采取預算赤字政策刺激社會需求，提振經濟。

二、西方預算平衡觀的演進

從預算理論發展的脈絡考察，西方主流預算理論經歷了古典預算平衡理論、赤字預算論兩個不同的階段。

（一）傳統的年度預算平衡機制推崇就預算論預算

在自由資本主義時期，傳統的古典經濟學推崇自由放任的市場機制，主張廉價政府，奉行每年保持預算收支平衡。年度預算平衡是按年度進行預算平衡，強調“就預算論預算”，適用于經濟穩定、健康協調，市場出清、供求均衡的理想狀態。當經濟處于非均衡的理想狀態時期，如果采取年度預算平衡政策可能會對經濟產生“擾動的作用”，因此，需要政府根據宏觀經濟景氣情況，在年度預算安排上選擇不平衡預算政策對經濟“逆風向行事”，但任何一種不平衡政策如果長年使用都會難以為繼，需要相機抉擇，即實行跨年預算平衡。

（二）功能預算平衡觀主張以宏觀經濟為目標實行赤字預算

上個世紀30年代西方國家爆發了世界性的經濟大危機，凱恩斯運用邊際消費傾向遞減、資本的邊際效率遞減、流動偏好三大心理規律說明市場有效需求不足的原理，強調國家預算干預經濟的功能，通過增加需求促進經濟增長，反對傳統預算平衡觀，認為赤字預算有益，主張擴張性政策，由此形成了功能財政論。功能財政論，又稱為“功能財政平衡論”，強調財政預算應從其對經濟的功能著眼，而不應僅僅注重其收支是否平衡，認為不能機械地用財政預算收支平衡的觀點來對待預算赤字和預算盈余，而應根據宏觀經濟情況的需要來衡量赤字和預算盈余，不能為了實現財政收支平衡來妨礙政府財政政策的正確制定和實行。功能財政論亦即補償性財政政策，與功能財政論對應的預算平衡觀1為表述方便起見，本文特將與功能財政對應的預算平衡思想稱之為“功能預算平衡觀”。包括周期平衡預算和充分就業平衡預算兩種：

1、周期平衡預算注重維護經濟穩定。周期平衡預算指政府財政以穩定為目標，根據反經濟周期的需要而在一個經濟周期中保持政府預算收支平衡，在經濟繁榮時期采取預算盈余措施實行緊縮政策，在蕭條時期有意安排預算赤字，實行擴張政策，用繁榮時的盈余彌補衰退時的赤字，使整個經濟周期的盈余和赤字相抵而實現預算收支平衡。

2、充分就業預算旨在促進經濟增長。充分就業預算也是按凱恩斯主義思想設計的一種預算政策，主張政府支出應保持在充分就業條件下所能達到的預算收入水平，當通貨緊縮、國民收入低于充分就業的收入水平時，政府有義務實行擴張性財政政策，增加支出或減少稅收，以實現充分就業；反之則反是。美國政府20世紀60年代實行充分就業預算政策，這種政策以實現充分就業、刺激經濟增長為目的，預算在短期內可能有赤字，但隨著經濟的擴張可以實現平衡。

上述各種不同的預算平衡觀的共同之處是都追求收支平衡。不同之處在于：年度預算平衡強調預算平衡的年度時效性，要求當年的預算收入剛好抵補當年預算支出，以預算自身的收支平衡為目標，“就預算論預算”，不大考慮社會經濟形勢的客觀需要，是一種狹隘的、絕對的、靜態的預算平衡觀。功能預算平衡觀則以一定的經濟目標為前提，不強調年度預算收支平衡，認為預算平衡與否都只是手段，預算政策目標是追求經濟穩定、充分就業以及經濟增長，預算平衡視野更加開闊，是一種動態的預算平衡觀。

三、跨年預算平衡機制及其實施方略

（一）跨年預算平衡機制是預算平衡觀進化的最新成果

跨年預算平衡機制不僅是對年度預算平衡機制的一種改進，也是對凱恩斯功能預算平衡觀原義的提煉與升華。按凱恩斯原教旨的觀點，無論是周期平衡預算，還是充分就業預算都強調赤字預算，而跨年度預算平衡機制更具有現代性、周全性，意味著針對不同的宏觀經濟態勢安排預算，在某年度或一定周期內等特定時期的預算既可以平衡、也可以有一定的盈余或赤字。

跨年預算平衡機制是集以往預算平衡機制之大成、并進一步優化的結果，跨年度預算平衡機制延長了時間跨度，突破了年度預算平衡在時限上的僵化性以及由此導致的反經濟性，另一方面應該認識到，跨年度預算平衡機制并不是完全排除年度預算平衡情況的出現。跨年預算平衡機制還拓展了預算平衡的范圍，預算平衡不僅僅考慮收支流量，還將作為存量資金的結余也納入平衡范圍，并在此基礎上進一步將預算平衡視角從資金擴展到資產及其負債，突破了長期以來將預算僅僅囿于預算收支及其差額狀況的描述。

（二）我國推行跨年度預算平衡機制需要多措并舉

預算編審時重點確定支出政策，預算執行中強化支出預算約束力，規范預算調整，超短收管理，收入預算從約束性轉向預期性，促進財稅部門依法征管、合法征收，減少“順周期”問題，更好地發揮財政宏觀調控作用。設置預算穩定調節基金，切斷超收收入和結余資金隨意轉化為支出的可能性，增強年度預算的剛性，盤活存量資金，年度間實行以余補缺、以豐補歉，建立跨年度彌補赤字的機制，實行中期規劃，將預算平衡從收支拓展到資產負債，確保財政的可持續，提高預算資金運行的績效，制止年終突擊亂花錢現象。