建立跨年度預算平衡機制依然任重道遠

●林 江

新預算法提出要建立跨年度預算平衡機制，這是近年來我國財政管理體制改革領(lǐng)域的一項重要突破。

自2008年國際金融危機發(fā)生以來，我國經(jīng)濟增長速度放緩，地方財政收入增幅隨之下降，而原預算法并不允許地方政府列支赤字，為了完成當年預算收支平衡的任務，地方政府就得想方設(shè)法增加非稅收入，包括增加土地出讓金的收入和罰沒收入、向企業(yè)攤派各種政府性收費，前者導致房價攀升，無房者苦不堪言；后者則導致企業(yè)經(jīng)營成本上升、整體投資環(huán)境惡化。地方政府卻堂而皇之聲稱此舉是為了滿足原預算法的要求，顯然是不可持續(xù)的。因此，新預算法允許地方政府在必要的時候可以在某一財政年度列支赤字，并以三年為一周期，只要求在周期內(nèi)保持預算平衡就可以了，如此一來，就為地方政府實行中期財政管理預留了空間：經(jīng)濟景氣時，財政超收部分可以劃入預算平衡基金，以在經(jīng)濟不景氣、財政短收時予以彌補；更重要的是配合地方人大強化對地方財政收支的監(jiān)督管理，政府預算部門不可能再像過去那樣，以掌控多大規(guī)模的財政資金為榮。事實上，在新預算法下，如果財政資金用不出去，結(jié)余的資金不會在下一年度回撥給部門使用，而是需要撥入預算平衡基金；如果財政資金用出去了，項目的績效評價卻證明，資金使用缺乏效率，在人大監(jiān)督和公眾問責下，下一財政年度該部門預算可能會被削減。無論是哪種情況，都會倒逼政府預算部門對財政資金的使用采取精打細算的態(tài)度，這是我們預期跨年度預算平衡機制的實施可以產(chǎn)生的積極效果。

當然，相關(guān)的財政管理體制改革依然遇到不少的困難：首先，盡管我們所理解的跨年度是以三年作為一周期，但是新預算法里并沒有以白紙黑字的形式寫出來。雖然我們可以通過以財政部發(fā)文的形式明確跨年度指的就是三年，卻又可能陷入以政策代替法律的循環(huán)之中。既然新預算法的某一條文可以用政策代替法律，那么其他條文為什么不可以同樣采取政府行政命令的方式來代替之？長期下去，依法治國將依然是一個遙不可及的夢。其次，即使三年是公認的可以接受的跨年的期限，可是一般而言地方政府行政首長一任是五年，那么五年之內(nèi)就將產(chǎn)生不足兩個跨年的期限，即使第一個三年按照新預算法的要求實現(xiàn)了跨年度的預算平衡目標，由于第二個三年超越了某一位行政首長的任期，如果該行政首長一心希望產(chǎn)生更顯著的政績而爭取“高升”，他（她）將會按照以下思路推行其跨年度預算管理：第一個三年時期的第一、二年增加財政支出，即使列支赤字也在所不惜，只要第三年能夠彌補前兩年的赤字并恢復預算平衡就可以了，果如是，該行政首長的“恢復”預算平衡的能力就得到了廣大市民的認同，人們對他（她）的行政能力就會充滿信心。按照同樣的施政思路，第二個三年的前兩年該行政首長將繼續(xù)擴大財政支出，同樣不惜列支財政赤字，但是這個三年期限有點不同，因為前面兩年過去，第三個需要平衡預算的年頭到來時，該行政首長卻因為政績顯著而得到了升遷，彌補赤字甚至償還債務的責任卻轉(zhuǎn)給了繼任者。這對新任的行政首長以及當?shù)氐陌傩斩际遣还降?。最后，建立跨年度預算平衡機制的目的是為地方政府實施中期預算管理預留空間，可是地方政府如何開展中期預算管理，新預算法卻沒有明確的規(guī)定，例如，地方政府如何科學地確定三年之內(nèi)的基建投資項目和社會文化教育設(shè)施的分布？人大代表如何正確判斷地方政府的相關(guān)項目支出預算是否科學、合理。地方人大及其常委會如何評判地方政府是否需要通過舉債而不是其他的方式來彌補財政赤字，并就地方政府的建議方案作出表決？可見，我國要真正建立跨年度的預算平衡機制，依然有相當長的一段路要走。