建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制完善政府預(yù)算體系

●董鳳磊 王宇亭 賈占標(biāo)

建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制完善政府預(yù)算體系

●董鳳磊 王宇亭 賈占標(biāo)

十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)的 《預(yù)算法》已于今年1月1日開(kāi)始實(shí)施。新《預(yù)算法》的出臺(tái)，落實(shí)了十八屆三中全會(huì)決定中針對(duì)財(cái)稅體制改革的要求，是財(cái)政制度建設(shè)中具有里程碑意義的一件大事。新《預(yù)算法》在預(yù)算制度上具有諸多創(chuàng)新點(diǎn)，其中“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的規(guī)定，在一定程度上克服了單一年度預(yù)算平衡機(jī)制的弊端。本文在闡述我國(guó)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制現(xiàn)實(shí)意義的基礎(chǔ)上，借鑒其他國(guó)家實(shí)行該制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，研究了我國(guó)實(shí)行該制度過(guò)程中可能遇到的困難，并提出相應(yīng)的政策建議。

一、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義

首先，有利于財(cái)政資源合理分配，規(guī)范財(cái)政收支。預(yù)算審查的重點(diǎn)是預(yù)算安排是否符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，配合財(cái)政政策落實(shí)。實(shí)行跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，既可以防止為完成預(yù)算收入任務(wù)，征收“過(guò)頭稅”，也能夠避免年底突擊花錢(qián)。

其次，有利于提高財(cái)政支出績(jī)效?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制的建立推進(jìn)了預(yù)算績(jī)效管理，優(yōu)化了資源分配。不把項(xiàng)目支出安排在開(kāi)工年度，而是根據(jù)財(cái)政資金使用的實(shí)際情況，分期安排預(yù)算，既保證合理支出硬性約束，也能夠根據(jù)實(shí)際績(jī)效靈活調(diào)整。

再次，有利于提高財(cái)政政策的有效性。跨年度預(yù)算能夠有效配合國(guó)家宏觀調(diào)控政策，對(duì)一些建設(shè)周期較長(zhǎng)的重大項(xiàng)目，合理安排預(yù)算資金，追求財(cái)政資金使用的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益；同時(shí)根據(jù)不同預(yù)算年度經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，適度地調(diào)整預(yù)算安排，更加有效地落實(shí)不同時(shí)期財(cái)政政策的目標(biāo)。

最后，有利于保證預(yù)算的法律性。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制為依法征稅、科學(xué)理財(cái)提供了制度保障，強(qiáng)化了用法治的思維管好政府的“錢(qián)袋子”的理念，注重預(yù)算安排的靈活性的同時(shí)，防止預(yù)算的隨意性。

二、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制面臨的困難

盡管跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立能夠解決當(dāng)前預(yù)算管理的諸多問(wèn)題，但實(shí)行新的預(yù)算管理體制在實(shí)踐中有許多困難需要克服。

一是財(cái)政政策與預(yù)算的直接聯(lián)結(jié)有困難。從時(shí)間上來(lái)看，與年度預(yù)算相比，跨年度預(yù)算可以保證財(cái)政政策的連續(xù)性，使預(yù)算管理部門(mén)能夠在分配預(yù)算資金時(shí)充分圍繞著國(guó)家的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃穩(wěn)步推進(jìn)。然而，我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃通常是以五年為一個(gè)周期，而我國(guó)剛頒布的方案選擇以三年為預(yù)算周期，兩者在時(shí)間上的不匹配可能會(huì)導(dǎo)致預(yù)算與政策的聯(lián)結(jié)機(jī)制不足，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制如果不能很好地調(diào)節(jié)資源的配置，仍有可能出現(xiàn)大量財(cái)政資源被浪費(fèi)的現(xiàn)象。

從內(nèi)容上來(lái)看，跨年度預(yù)算需要充分預(yù)估經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)中期財(cái)政收入，以確保預(yù)算資源的分配與總體財(cái)政目標(biāo)一致，提高財(cái)政資源配置效率。但在預(yù)算編制過(guò)程中，一方面，粗線條的國(guó)家方針使得財(cái)政支出很難量化，各支出項(xiàng)目進(jìn)度中存在不確定性，預(yù)算編制機(jī)構(gòu)、國(guó)家決策機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)的溝通不暢也使預(yù)測(cè)難上加難。另一方面，現(xiàn)實(shí)中的經(jīng)濟(jì)周期是不確定的，很難預(yù)測(cè)，于是固定周期的預(yù)算方案很難與經(jīng)濟(jì)周期相吻合，這種特征也造成了預(yù)測(cè)上的困難。因此，國(guó)家政策與跨年度預(yù)算的良好配合還需要提高跨年度預(yù)算的精細(xì)化水平。

二是不易把控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。新《預(yù)算法》對(duì)地方政府債務(wù)采取一系列法律規(guī)定，如“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，地方一般公共預(yù)算為沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展可通過(guò)舉借一般債務(wù)予以彌補(bǔ)，地方政府一般債務(wù)規(guī)模納入限額管理。”這些規(guī)定為建立年度間預(yù)算協(xié)調(diào)通道提供了法律依據(jù)，解決了經(jīng)濟(jì)低潮期間政府融資問(wèn)題，在一定程度上緩解了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

然而，實(shí)行了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制后，或有負(fù)債、經(jīng)濟(jì)周期沖擊、社會(huì)福利權(quán)利等因素使得中央仍然難以控制地方政府支出總額，蘊(yùn)含著潛在的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。目前地方政府債務(wù)存量大，債務(wù)的償還高度依賴(lài)土地出讓金，同時(shí)地方政府融資不透明、不規(guī)范等現(xiàn)象使地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以把控。在新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)中央政府不為地方債務(wù)兜底的背景下，投融資平臺(tái)將會(huì)重新分配債務(wù)償還責(zé)任，政府負(fù)債規(guī)?；蛴写笠?guī)模增加，呈現(xiàn)“滾雪球”式的債務(wù)積壓。另外，我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)下行的壓力仍然較大，政府將采取積極的財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，勢(shì)必會(huì)擴(kuò)大財(cái)政預(yù)算規(guī)模，從而增加政府債務(wù)規(guī)模。同時(shí)，政府還面臨著社會(huì)保險(xiǎn)基金缺口產(chǎn)生的隱形債務(wù)壓力。

三是難以避免政府官員的道德風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)目前以三年為一個(gè)預(yù)算周期，但我國(guó)政府官員的換屆周期與預(yù)算周期并不匹配。這就可能出現(xiàn)上一任官員在任期內(nèi)支出過(guò)多造成大量赤字，下一任官員不得不節(jié)約支出以彌補(bǔ)赤字的現(xiàn)象。另外，由于經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性難以掌握，政府官員在進(jìn)行預(yù)算決策時(shí)就存在了運(yùn)作的空間，有動(dòng)機(jī)增加自己任期內(nèi)的預(yù)算額度。這種預(yù)測(cè)上的不確定性引發(fā)的官員道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題存在一定的隱秘性，防范有一定的困難。

三、改進(jìn)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的政策建議

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立是我國(guó)預(yù)算制度改革的重大突破，要解決其在實(shí)行過(guò)程中面臨的難題，保障新《預(yù)算法》合理有效的推行，可以從以下幾個(gè)方面尋找突破。

注重跨年度預(yù)算與年度預(yù)算相結(jié)合。我國(guó)目前編制跨年度預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)少，宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)水平有待提高，同時(shí)預(yù)算周期、經(jīng)濟(jì)周期和政府換屆周期的不匹配，可能引發(fā)財(cái)政赤字，這些問(wèn)題的存在需要年度預(yù)算的配合來(lái)解決。

保證預(yù)算的法律性，加強(qiáng)財(cái)政問(wèn)責(zé)機(jī)制。減少預(yù)算編制中的人為干擾，防范政府官員預(yù)算決策時(shí)的道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算的績(jī)效管理，把年度績(jī)效作為年度預(yù)算批復(fù)的依據(jù)，把項(xiàng)目周期內(nèi)的全部資金安排納入中長(zhǎng)期預(yù)算。

配合權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度能夠強(qiáng)化政府收支責(zé)任意識(shí)，綜合反映政府資產(chǎn)債務(wù)、收入費(fèi)用等財(cái)務(wù)信息，突出預(yù)算績(jī)效管理，相比于收付實(shí)現(xiàn)制，能更有效的評(píng)價(jià)政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。

充分落實(shí)中期滾動(dòng)預(yù)算政策。中期滾動(dòng)預(yù)算的編制能夠提高預(yù)算的精度，保持預(yù)算的穩(wěn)定性和完整性，有利于對(duì)預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行合理有效分析，并為制定中期財(cái)政規(guī)劃奠定基礎(chǔ)?！?/p>

（作者單位：南開(kāi)大學(xué)）