小議跨年度預算平衡

●張文春

小議跨年度預算平衡

●張文春

2014年 《預算法》第12條規定“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”。跨年度預算平衡機制是對現行單一年度預算平衡機制的一種改進，是指在財政預算編制、執行等環節，建立健全跨年度的、合理的平衡機制，實施依法征稅，硬化支出預算約束，更好地發揮財政宏觀調控作用。

按照一般的理解，跨年度預算平衡有以下的含義：一是預算編制要考慮跨年度平衡。財政收支預算因政策需要可編列赤字，但應在政策推出后的以后年度內彌補。二是規范超收的使用和短收的彌補。預算執行中如出現超收，超收部分當年原則上不安排支出，用于削減財政赤字、化解政府性債務，或補充預算穩定調節基金，納入以后年度預算統籌安排使用；如果出現短收，則按程序通過調入預算穩定調節基金、削減支出或擴大赤字加以解決。三是弱化對收入預算的考核，收入預算從約束性轉向預期性，促進依法征管。四是加強對支出政策和支出預算的審查，硬化支出預算約束。

原《預算法》規定:“各級預算應當做到收支平衡，預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止”。這一條用法律的形式規定了年度內預算收支平衡。編制預算的基本要求就是“量入為出，收支平衡，不打赤字預算”年度預算平衡實際上是遵循的財政穩健原則。

預算以平衡狀態為重點，每年財政收入就必須完成預算安排，否則就會造成赤字擴大。這種年度內收支平衡為基本要求的財政預算越來越不能適應我國當前經濟社會發展的需要，并造成了很多負面效應：首先是對稅務部門征稅行為造成“逆向調節”。政府追求的是經濟增長和財政收入的最大化，而往往對稅務部門下達收入任務指標。在經濟景氣的時候，稅收會相應出現快速增長的情況，為保證當年預算收支平衡，稅務部門在保證當年預算收入任務的基礎上，會出現壓庫，也就是將稅收收入暫時不上解國庫的辦法，或是有意識放松征管，將應征收的稅款少征或不征；在經濟衰退或不景氣的時候，則會有意識多收稅，甚至會出現征收過頭稅、招商引稅等行為，導致了稅收收入“質量”不高。其次會扭曲財政部門的行為，造成財政部門虛列或少列預算支出。為保證預算收支平衡，實現“收支平衡、略有結余”的預算目標，在年底預算收支情況不能平衡的情況下，如果結余較多就會虛列支出項目，以虛假支出來平衡結余較多的事實；如果收不抵支，就會出現將本年度應該支出的項目不列入當年支出，加大了第二年的支出壓力。上述兩種情況都是預算制度設計的內在缺陷造成的財稅部門行為的“非法性”。

我國目前的預算管理改革，年度預算審核重點由收支平衡轉到支出政策上，收入預算從任務改為預期，預算確定的收支平衡狀態在執行中有可能被打破。因此，為確保財政的可持續，就要建立跨年度預算平衡機制。跨年度預算在某種程度上就是周期性預算平衡，它是指按經濟周期安排財政預算,預算平衡不是在年度內實現而是在經濟周期內跨年度平衡,國民經濟景氣的時間內實施緊縮的財政政策,從而保留財政盈余,經濟蕭條時實施擴張性的財政政策,安排財政赤字,各期的財政赤字和財政盈余保持基本一致,從而實現財政預算的跨期平衡，實現經濟增長和充分就業的目標。 因此，跨年度平衡預算是一個與現代市場經濟相適應的預算管理方式。

另外，從預算項目執行周期看，很多其實都是跨年度的，有的需要三至四年甚至更長的時間才能完成，特別像社會保障項目和大型的公共工程項目。如果編制的是年度預算，即從當年1月1日到12月31日的預算。如果按年度預算，需要多年才能完成的項目，資金卻在一年內花完，效果可能不經濟，不如在后幾年花完好。實行跨年度預算平衡機制，就能夠硬化支出預算約束，更好地發揮財政宏觀調控作用。

總之，新預算法比較全面地體現了財稅體制改革的總體要求，在預算管理方面具有里程碑式的意義，是對我國整個預算制度的一次重大改革，勢必產生深遠的影響。■

（作者單位：中國人民大學財政金融學院）

（本欄目責任編輯：周菲）