基于農戶視角的農地整理項目后期管護績效評價

胡 珍, 楊鋼橋, 汪文雄, 趙 微

(華中農業大學 土地管理學院， 湖北 武漢 430070)

基于農戶視角的農地整理項目后期管護績效評價

胡 珍, 楊鋼橋, 汪文雄, 趙 微

(華中農業大學 土地管理學院， 湖北 武漢 430070)

摘要：[目的] 從農戶視角出發，基于過程和結果兩個方面測度農地整理項目后期管護績效，診斷其關鍵性障礙因子，以期為政府建立健全農地整理項目管護機制提供決策依據。[方法] 運用多層次模糊綜合評價模型和障礙度模型。[結果] 所調查農地整理項目后期管護績效水平普遍不高；水網圩田平原工程模式區及崗前平原工程模式區后期管護績效水平存在差異；農地整理項目后期管護的綜合績效主要受制于過程績效；過程績效測度中的管護主體、管護制度、管護資金、管護措施等因素，以及結果績效測度中的灌溉排水工程與農田防護工程的管護結果對提升綜合績效水平有較大影響。[結論] 為提良好的農地整理項目后期管護水平必須明確管護主體，農民自治組織應成為農地整理項目后期管護的首選主體；制定規范的農地整理項目后期管護制度體系，增強日常管護的及時性和有效性；多渠道籌集后期管護資金，調動農戶參與的積極性。

關鍵詞：農地整理(RLC)； 后期管護； 項目績效； 障礙度； 農戶視角

農地整理項目開展的目的是項目建成后能長期、穩定、有效地發揮項目功能，促進農業增效和農民增收[1]。為了保證農地整理項目功能充分發揮，后期管護是不容忽視的重要環節。從現有研究來看，諸多學者[2-3]充分肯定了農地整理項目后期管護的重要作用。從各地農地整理實踐來看，項目竣工驗收報告中通常都注明了將工程設施建后管護責任移交各村民委員會或者其他農民組織，但是管護主體的管護行為往往沒有到位，農地整理項目后期管護普遍滯后，已經影響到項目功能的正常發揮。究其原因，主要是缺乏相應的監管制度及機制。因此，當前迫切需要建立一套行之有效的監管機制和考核辦法，對農地整理項目后期管護績效做出客觀合理的評價，同時找到并消除阻礙管護主體實施管護行為的障礙性因素，激勵管護主體積極投入到管護實踐當中來。

目前學術界對農地整理項目績效評價的研究主要側重于實施效益的宏觀綜合評價，重點考察項目實施的結果[4-5]，忽略了實施過程對項目績效的影響。績效的內涵不僅包括行為結果，也包括行為本身[5-7]，對其績效的考核要從多維度進行。農地整理項目后期管護的績效，不僅反映在管護結果方面，而且反映在管護過程上，管護主體的管護行為過程在很大程度上決定了最終的管護結果。農戶是農地整理項目的最終受益主體，從農戶視角對農地整理項目后期管護績效做出客觀評價，能真實地找到當前農地整理項目后期管護存在的問題及其原因。因此，本研究基于農戶視角，利用實地調研的資料，從過程和結果的角度，采用多層次模糊綜合評價模型對農地整理項目后期管護績效進行測度，同時對影響后期管護績效的關鍵性因子做出科學的診斷，以期為政府建立健全農地整理項目后期管護機制和制度提供決策依據。

1農地整理項目后期管護績效評價的指標體系

1.1　農地整理項目后期管護

(1) 管護主體。管護主體的利益訴求決定了其行為動機，從而影響管護績效。目前，農地整理項目后期管護主體通常是村民委員會，其主要成員由農民組成。在農地整理項目后期管護的實踐中，村民委員會是聯系政府和農民的紐帶，是農民利益的直接代理人，其主要職責是組織和協調項目后期管護工作。還有一些地區，成立了農業生產經營專業合作社、耕地保護協會、用水者協會等農民組織，農地整理項目后期管護主體則由這些農民組織擔任。

(2) 管護客體與管護措施。農地整理項目后期管護客體主要是指田塊平整工程，道路工程，灌溉排水工程，農田防護工程等農地整理項目工程建設成果。農地整理項目后期管護的實質，就是管護主體通過采取相應的管護措施，使項目工程設施得到很好的維護，使工程設施使用者之間的關系得到很好的維持，以保證工程設施發揮持續、最大的功效。農地整理項目后期管護措施主要包括對項目區上述工程設施進行日常巡查以排除隱患，對人為破壞工程設施的行為進行勸阻，對損毀或淤積的工程設施進行修復或疏通，對工程設施在使用過程中所發生的矛盾和糾紛進行調處。

(3) 管護制度和管護資金。管護主體要完成上述管護內容，必須制定完善的管護制度，并有穩定、充足的資金保證制度的實施。管護資金是農地整理項目后期管護能否順利實施的重要前提，管護制度是農地整理項目后期管護能否取得成效的重要保障。管護制度主要包括農地整理項目后期管護的宣傳制度，資金使用制度，工程設施管護制度，糾紛調處制度和獎懲制度。

1.2　后期管護效果的評價指標體系

基于農戶視角，從管護過程和管護結果兩個方面，并遵循指標體系設立的科學、合理、可行、概括性原則[5]，構建的農地整理項目后期管護績效評價指標體系詳見表1。

2評價方法

2.1　指標權重的確定

主要采用熵權法[7-8,10-11]確定不同指標的權重，主要目的在于消除人為因素對權重的影響。(1) 數據標準化處理。采用極值法對所獲得的評價指標實測數據進行標準化處理，其是評價指標的實際值在該指標權重中位置的真實反映。

(1)

式中：xjmax，xjmin——第j個評價指標的最大值與最小值。

(2) 第j個評價指標的標準化向量λj的熵值計算。

(2)

(3) 計算第j個評價指標的熵權系數wj。

(3)

表1　農地整理項目后期管護績效農民評價指標體系

注： (1) 農戶對各指標的判定結果分為5個等級：低、較低、一般、較高、高，對應的取值分別為：1，2，3，4，5。(2) 人為破壞工程設施的行為主要包括：農民因建房、栽樹、開挖魚塘等占用或破壞已經整理的耕地，農民為了增加種植面積挖損田埂，有關單位違規壓占或損毀已經整理的耕地；人為破壞渠道、排水溝及有關水工建筑物，泵站及輸配電設施被盜；人為壓占、挖損田間道路；人為破壞防護林、防洪設施等農田防護設施。

2.2　評價方法的選擇

農地整理項目后期管護評價具有多層次性、多方面性、同一層次各指標的重要程度存在差異等特點，且許多評價指標具有模糊性。傳統的數學方法在數據精準性上要求很高，難以適用于該類型評價，而模糊數學主要應用于模糊問題和現象的處理。將熵權法與以模糊數學為基礎的綜合評價法相結合，應用于農地整理項目后期管護績效的評價，能充分考慮各評價因子在績效中的地位，較好地解決績效評價的問題[9-11]。

2.3　障礙度模型

研究農地整理項目后期管護績效的目的，在于能診斷出影響農地整理項目后期管護績效高低的障礙因子，以便能針對性地消除其障礙因子，提高農地整理項目后期管護績效水平。參照已有研究，本研究引入障礙度模型[11-13]對影響農地整理項目后期管護績效水平的障礙因子進行診斷。診斷模型為：

(4)

Zij=∑zij

(5)

式中：zij——單項指標對農地整理項目后期管護績效的影響程度； Zij——分類指標對農地整理項目后期管護績效的影響程度； Dj——指標偏離度，表示單項指標與農地整理項目后期管護績效目標之間的差距Dij=1-λij； λij——單項指標的標準化值，由數據標準化處理所得。

3案例分析

3.1　研究區域概況與數據來源

近年來，湖北省農地整理事業取得了很大的成就，實施的農地整理項目主要集中在水網圩田平原工程模式區及崗前平原工程模式區。以上述兩個工程模式區為研究區域，最終選定潛江市、公安縣、宜都市、孝南區、沙洋縣5個農地整理項目區作為調查區域。于2014年1月組織本專業人員對上述兩個工程模式區7個項目區進行了入戶訪談式問卷調查，最終獲得問卷數234份，其中有效樣本數230份，問卷有效率為98.30%，項目區基本資料及樣本構成詳見表2。

表2　研究區基本概況及樣本構成

3.2　結果分析

3.2.1農地整理項目后期管護績效評價由于涉及項目區較多，計算過程僅以潛江漁洋項目為例。

采用熵權法確定指標權重值，權重值結果詳見表1，準則層指標權重組成權重矩陣W1，等級隸屬度組成單因素績效評價矩陣R1，計算項目的準則層績效等級B1與B2。

同理，結果績效

由準則層指標權重組成的權重矩陣W，與準指標層績效評價結果矩陣R，計算項目的綜合績效。

綜合績效

分析可知，潛江漁洋項目綜合績效評價結果中屬于等級低的隸屬度為3.5%，較低的為27.0%，一般的為33.6%，較高的為32.2%，高的為3.7%，按最大隸屬原則，該項目綜合績效評價結果為一般。同理，其過程績效評價結果為一般，結果績效評價結果為較高。

其他項目區績效評價結果詳見表3?？傮w而言，所調查的項目建后管護績效水平普遍不高。從管護模式區來看，兩個模式區后期管護績效水平存在差異。其中，水網圩田平原工程模式區項目后期管護績效差別不大，該模式區3個項目管護績效水平均處于一般水平；崗前平原模式區項目的管護績效差異較大，孝南三汊項目與孝南肖港項目的管護績效水平均較低，宜都高壩洲項目管護績效水平一般，沙洋李市項目的管護績效水平較高。

從具體項目來看，沙洋李市項目的過程績效和結果績效均較高，綜合績效也較高，孝南肖港項目的過程績效和結果績效較低，綜合績效也較低，說明后期管護的綜合績效由過程績效和結果績效共同決定。潛江漁洋項目、公安閘口“興地滅螺”項目、公安閘口基本農田項目與宜都高壩洲項目，其過程績效一般，結果績效較高，綜合績效為一般；孝南三汊項目過程績效較低，結果績效一般，綜合績效較低，說明綜合績效更多地受制于過程績效。因此，在實施農地整理項目后期管護時，首先應注重管護過程，管護過程規范有序，就一定能得到好的管護績效。

表3　農地整理項目后期管護績效農民評價結果

3.2.2障礙因子分析在績效評價的基礎上，對影響農地整理項目后期管護績效的障礙因子進行診斷，按照準則層指標和指標層指標厘定其主要障礙因子，結果詳見表4—5。

(1) 準則層障礙因子分析。從準則層B1來看，影響7個項目綜合績效水平的主要因素是管護過程；從準則層B2來看，管護過程中的管護主體、管護制度、管護資金、管護措施4項指標盡管在影響程度上略有差異，但各項指標均對項目后期管護綜合績效水平有比較大的影響。其中，管護主體對沙洋李市項目后期管護綜合績效的障礙度為零，究其原因，沙洋李市項目是由李市鎮彭嶺村耕地保護協會實施后期管護的，說明自發成立的村級耕地保護協會這一農民組織對農地整理項目工程設施進行管護，能較大程度地提高后期管護績效水平。管護措施對除沙洋李市項目管護績效的影響較小以外，對其他6個項目管護績效均有較大的影響，說明管護措施對提高農地整理項目后期管護績效具有重要意義。另外，由表4農地整理項目后期管護績效農民評價指標層主要障礙因子障礙度分析可知，作為管護主體落實管護措施的重要前提和保障的管護制度與管護資金，也在很大程度上制約著后期管護的綜合績效水平。

表4　農地整理項目后期管護績效農民評價準則層指標障礙度　%

表5　農地整理項目后期管護績效農民評價指標層主要障礙因子障礙度　%

在管護結果評價指標中，田塊平整工程的管護結果對7個項目的綜合績效水平影響均較??；灌溉排水工程的管護結果對潛江漁洋項目、宜都高壩洲項目、孝南三汊項目與孝南肖港項目4個項目綜合績效水平的影響均較大；道路工程的管護結果很大程度上制約著宜都高壩洲項目的綜合績效水平，而該項指標對其他項目的綜合績效影響較小；農田防護工程的管護結果對沙洋李項目的影響最大，對公安閘口“興地滅螺”項目、公安閘口基本農田項目的綜合績效影響較大，對其他四個項目的綜合績效影響一般。總體而言，灌溉排水工程與農田防護工程的管護結果是影響各項目綜合績效水平的關鍵性因素。

(2) 指標層障礙因子分析。由于指標層指標較多，按照障礙度大小，只列出障礙度排序前5位的因子(表5)。結果顯示，對各項目管護綜合績效障礙度最大的因子主要是結果評價指標中農田防護工程的結構完好程度與過程評價指標中的管護主體的明確程度這兩項指標，這說明明確后期管護管護主體、維護農田防護工程的結構完好性，有利于提高農地整理項目后期管護的績效水平。障礙度排第2位和第3位的障礙因子主要包括管護措施指標下的日常巡查的有效性、勸阻的有效性和工程設施維修與疏通的有效性，說明在落實管護行為時一定要注重管護主體實施管護行為的有效性，使其切實承擔管護責任。灌溉設施結構的完好程度與排水排澇設施結構的完好程度，對管護績效也產生很大的制約作用。其他障礙度比較大的因子還包括工程設施管護制度的明確程度、獎懲制度的明確程度和資金的穩定程度與充裕程度等。

4結 論

(1) 農地整理項目后期管護的績效，不僅反映在管護結果上，而且反映在管護過程上，管護主體的管護行為過程在很大程度上決定了最終的管護結果。農地整理項目區是農民進行生產與生活活動的主要區域，農戶是農地整理項目的最終受益主體。因此，基于農戶視角，利用農戶問卷調查的資料，從過程和結果的角度建立農地整理項目后期管護績效評價指標體系，并采用多層次模糊綜合評價模型和障礙因子模型對農地整理項目后期管護績效進行測度，同時對影響農地整理項目后期管護績效的關鍵性因子進行診斷，是合理可行的。

(2) 從農地整理項目績效評價結果看，水網圩田平原工程模式區潛江漁洋項目、公安閘口“興地滅螺”項目、公安閘口基本農田項目等3個項目績效評價結果為過程績效一般，結果績效較高，綜合績效一般。崗前平原工程模式區宜都高壩洲項目績效評價結果為過程績效一般，結果績效較高，綜合績效一般；孝南三汊項目績效評價結果為過程績效較低，結果績效一般，綜合績效較低；孝南肖港項目績效評價結果為過程績效較低，結果績效較低，綜合績效較低；沙洋李市項目績效評價結果為過程績效較高，結果績效較高，綜合績效較高。由此可見，所調查的農地整理項目后期管護績效水平普遍不高；農地整理項目后期管護的績效水平是由過程績效和結果績效共同決定的，綜合績效更多地受制于過程績效。因此，在實施農地整理項目后期管護時，首先應注重管護過程，管護過程規范有序，就一定能得到好的管護績效。

(3) 從農地整理項目績效障礙因子診斷結果來看，管護過程中的管護主體、管護制度、管護資金、管護措施等4項因素對提升農地整理項目后期管護綜合績效水平均有比較大的影響；障礙度較大的因子主要包括管護主體的明確程度、巡查的有效性、勸阻的有效性、工程設施維修與疏通的有效性。因此，為了取得良好的農地整理項目后期管護績水平，應在以下幾個方面規范管護過程： ① 明確管護主體，自發成立的村級農民組織應成為農地整理項目后期管護的首選主體，沒有成立農民組織的地方，則由村民委員會承擔后期管護責任； ② 制定切合實際的農地整理項目后期管護的制度體系，使管護主體切實承擔相應的管護責任，規范日常管護程序，使管護主體充分注重日常管護措施的及時性和有效性； ③ 多渠道籌集農地整理項目后期管護資金，建立健全農地整理項目后期管護運行機制，充分調動管護主體的管護積極性和廣大農民參與監督的積極性。

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Evaluation on Later Period Management and Maintenance Performance of Rural Land Consolidation Based on Farmers’ Perspective

HU Zhen, YANG Gangqiao, WANG Wenxiong, ZHAO Wei

(CollegeofLandManagement,HuazhongAgriculturalUniversity,Wuhan，Hubei430070,China)

Abstract：[Objective] To estimate the performance level of later period management and maintenance and to reveal its obstacle indicators from farmers’ perspective based on two aspects of project process and results, in order to provide decision-making basis for establishing and perfect government management mechanism of rural land consolidation(RLC) project. [Methods] Methods employed are fuzzy comprehensive evaluation method based on entropy weight and the obstacle degree model. [Results] The performance level of later period management and maintenance in the investigation area was generally not high. Some differences existed are exerted in the performance level of later period management and maintenance in the two pattern area. The later period performance level was mainly restrained by the inter-process performance. The process factors include management participators, management regime, management fund and management measures, and again with the performances of irrigation/drainage project and farmland protection project. All these factors had significant impacts on promoting the comprehensive performance level of rural land consolidation(RLC). [Conclusion] To raise the performance level of later period management and maintenance of RLC, several items should be concerned. Firstly, we should assign and specify the management participators. Farmers’ self-organized association was thought to be the first choice. Secondly, we should establish practical institutional regime to assure the timeliness and effectiveness of normalized daily procedures of management and maintenance. Thirdly, we should raise funds of later period management and maintenance of RLC through different channels, and arouse the enthusiasm of farmers to participate in later period management and maintenance of RLC projects.

Keywords:rural land consolidation(RLC); later period management and maintenance; project performance; obstacle degree; farmers’ perspective

文獻標識碼：A

文章編號：1000-288X(2015)02-0198-07

中圖分類號：F301.2

通信作者：楊鋼橋(1966—),男(漢族),湖南省邵東縣人,教授,博士生導師,主要從事農村土地整治方面的研究。E-mail:ygq@mail.hzau.edu.cn。

收稿日期：2014-03-12修回日期：2014-03-23
資助項目：國家社會科學資基金項目“糧食主產區農地整理項目農戶參與機制研究”(12BGL078); 國家自然科學基金項目(71373097; 71073065; 71403094)
第一作者：胡珍(1988—),女(漢族),湖北省漢川市人,碩士研究生,研究方向為農村土地整治。E-mail:jiayouhz2014@126.com。