舊城住區生態改造中公眾有效參與制度保障體系研究

李姝靜　馬輝

摘 要：在中國建設生態城市的背景下，舊城住區生態改造工程建設是必然面臨的問題。要實現舊城住區生態改造工程的最佳效益，就必須建立基于工程全過程的公眾參與機制。要促進舊城住區生態改造公眾的有效參與還需要從制度層面著手，建立一套有效的保障體系是舊城改造生態目標達成以及公眾參與有效性持續提高的關鍵。

關鍵詞：公眾參與；舊城住區；生態改造

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）04-0151-03

隨著中國經濟的快速增長，人口眾多與自然資源緊缺的矛盾日益突出，可持續發展成為城市建設的必然選擇。中國生態城市建設已經取得顯著成效，但仍需加快建設的步伐，以全面實現生態市建設最終目標。目前舊城住區改造的重點聚焦在舊城區危舊房改造領域，對于舊區生態改造的涉及還很少。國內外很多成功案例的共同特點就是鼓勵公眾的積極參與。在迅速發展的城市建設過程中，舊城住區生態改造中的公眾參與，己成為改造工程優化決策和順利實施不可或缺的重要內容。

一、國內外研究概況

在多數情況下，公民參與是必需的，但以何種方式、在什么時候以及在何種程度上引入公民參與卻是由公共管理者掌握的。Thomas[1]教授提出了一種隨機性的分析模型——有效決策模型，解釋政府應該在什么時候、以什么樣的方式吸引公民參與。與此類似，諸大建[2]教授（2007）等也認為政策分析主要受政策質量和公眾接受兩個方面的制約，進而提出“公眾參與的程度和范圍應取決于不同的政策要求”。公眾參與決策過程本身存在著包容性原則（盡可能地實現政治平等）與理性原則（理性的決策過程）之間的矛盾。實際上由于公眾的有限理性，在某些公眾參與途徑下，參與的人數越多可能導致決策的效率越低，決策結果越不理性。劉淑妍[3]（2007）等利用利益相關理論建立了城市管理公眾參與主體研究框架，界定出適當的公眾參與的主體。關于公眾參與途徑的研究也取得了一定的成果，根據參與方式的不同，總結歸納出一系列的參與途徑。然而在實際中公眾有效參與還具有一些局限性和制約因素，包括參與主體的意愿和能力等，因此公眾參與保障體系研究已成為下一步研究的重點方向。

二、公眾參與的目標與路徑設計

1.公眾資源系統改善目標

公眾參與舊城住區生態改造建設，是基于公眾行為的利益導向性原則，即有利于公眾的個體發展，公眾才能主動參與。舊城住區生態改造工程的好壞與公眾的利益是最直接相關的，公眾參與的基本動因就是指公眾資源系統的優化，包括追求合理的自然資源改善、經濟資源回報、社會資源回報和環境資源回報。本文設計了舊城住區生態改造工程中的公眾資源系統改善目標（如下頁圖1所示）：

2.公眾全過程參與路徑

在舊城住區生態改造過程中，公眾參與應貫徹到項目的每個階段。在立項階段，政府要聽取公眾的改造意見，征詢舊區居民意愿。這一階段公眾可以通過宣傳、培訓、問卷調查等參與到改造中，也可以通過聽證會、投票、媒體宣傳和公示等把自己的想法與政府、專家和企業進行溝通，表達自己的利益訴求。在項目實施階段，公眾參與是整個參與環節中比較重要的階段，因為在前期達成的方案在實施階段可能會遭到開發商變相實施，導致公眾利益被侵犯。這一階段的公眾參與主要是通過培訓、公示、公眾監督、第三方監督以及成立公眾代表小組參與到具體的實施過程中，以更好地監督改造能按原方案執行，維護公眾利益。在改造的最后階段也就是評估使用階段，公眾參與主要是通過第三方評估、利益相關者滿意度調查等實現。

三、公眾參與限制性因素分析

公眾雖然有其參與舊區改造項目的動力，但還存在很多現實的問題。本文總結了較為突出的幾項限制公眾有效參與舊區生態改造的因素進行了闡述。

1.法律制度保障方面

政府雖然已開始轉變觀念鼓勵公眾參與，但目前在制度上并沒有全面放開，只是在事前調研與事后公示等階段有公民參與，公眾參與程度并不高。中國現行的有關法律中并沒有對舊城住區改造過程中公眾參與的主體選擇、參與方式、如何組織公眾參與、法定程序及效果評價等內容作具體和強制性的規定，導致地方政府操作上隨意性很大。信息公開制度、公眾意見征詢制度等公眾參與輔助機制欠缺完善，也使得公眾參與程度與效力受到影響，在改造方案的制定與執行過程中公眾參與得不到充分保證[4]。有關公眾參與的法律法規還處在初步摸索階段。

2.公眾參與意識與能力方面

從中國客觀事實上來看，公眾對于與自身利益不太相關的舊區改造等事務一般缺少參與的熱情。另外，政府很少關注公眾參與舊城住區生態改造意識的培養與宣傳，公眾也常常存在 “搭便車”的心理，希望能夠通過別人的參與就能使自己分享目標利益，減少自己參與的成本或風險[5]。這些都在一定程度上成為了公眾參與意識難以高漲的原因。

由于專業知識與技能的匱乏，很少有公眾具備解讀分析舊區生態改造方案圖紙的能力，政府部門也缺少對公眾的宣傳普及與培訓，使得公眾在拆遷安置補償、改造方案比選等改造重要環節中想參與卻又無力參與。這些都在一定程度上成為了公眾參與深度不夠的原因。

3.公眾參與組織與運行機制方面

公眾參與需要組織化的力量，需要依賴于街道辦事處、居委會等組織，而這些組織事實上都是政府撥款扶持，在很大程度上都要受到上級政府部門的影響。可見，要真正實現維護公眾利益的目標單靠這些“寄生”組織是不行的[6]。而缺少組織的個人參與力量薄弱，很難發揮較大的作用，這在無形中也增加了公眾參與舊城住區生態改造項目的難度。

此外，中國對舊城住區生態改造項目中的公眾參與主體、方式、范圍、組織機構、監督保障等內容缺乏具體的規范，可操作性不強。政府掌握著生態改造方案的“生殺大權”，在舊區生態改造中政府單方面制定的方案能否體現公眾意愿，公眾是否知情，都沒有制度保障。而處在弱勢地位的公眾在無奈的情況下，要么不參與，要么通過不正當的方式參與舊區改造以表達他們的訴求和不滿，導致社會矛盾的激化。endprint

四、公眾有效參與制度保障體系

針對舊城住區生態改造中公眾參與的限制性因素，本文構建了舊城住區生態改造工程公眾有效參與制度保障體系。

1.完善信息公開制度

公眾要真正參與到舊城住區生態改造中，必須了解相關的舊區生態改造信息，否則就難以提出自己的意見，也就更談不上參與。因此，完善信息公開制度，增強舊城住區生態改造活動的透明度，能有效提高公眾參與舊城住區生態改造的積極性。首先，擴大信息公開范圍。政府要將舊城住區生態改造中公眾關心的、涉及群眾切身利益的問題的公布于眾，讓公眾全面清楚地了解自己的權力利和義務，及時表達自我的利益和意見[7]。其次，公開決策程序，公布決策結果，并保證結果的可靠性。再者，當信息發生變化時，政府要及時公布，避免給公眾帶來損失。

從舊城住區生態改造項目全生命周期來看，在項目建議書編制階段設置公示制度，需要加強居民在建設方案形成過程的咨詢指導參與；在項目土地使用權獲取階段設置拆遷公示，作為拆遷許可的緊前工作開展。

2.完善聽證制度

舊城住區生態改造項目中聽證會的舉行能夠吸引公眾的參與，提高項目的透明度，保護公眾對舊城住區生態改造項目的知情權和參與權。要完善聽證制度，應從以下幾方面努力：第一，擴大聽證制度的適用范圍。托馬斯指出，“在所有類型的公共決策過程中，必須讓公民參與進來” [8]。第二，規范聽證程序，在聽證過程確保有規范可循，進而保證公眾實現實質性參與。第三，保證聽證結果的效力。政府要公布舊城住區生態改造各個階段的聽證結果，并進行合理地采納。對于無法采納的意見，也應告知公眾理由。

從舊城住區生態改造項目全生命周期來看，在項目土地使用權獲取階段設置聽證制度，該階段的實質是發生財產權轉移，參與關鍵是利益的公平保障，進一步加強居民在制定拆遷補償標準、否決補償方案方面的實質性參與；在項目可行性研究階段，要求公眾參與聽證會作為必要步驟和環節，不可或缺。

3.完善民意表達制度

民意表達即公眾通過一定的渠道向政府表達自己的意愿和要求，完善民意表達制度，才能最終影響政府對于舊城住區生態改造項目的決策。第一，完善相關法律法規，引導公眾合法表達訴求。第二，建立多元表達渠道。結合現代信息技術，建立網絡表達平臺。當然，政府的回應也會增強公眾的自信心，從而使公眾更積極地參與到舊城住區生態改造項目中。

從舊城住區生態改造項目全生命周期來看，在項目審批立項階段，應該建立舊城住區生態改造工程決策居民評價制度，即在生態改造工程獲取立項審批前，組織居民對改造工程決策進行評價，評價結果作為立項審批所必須提交的材料之一，讓居民擁有對舊城住區生態改造工程的表決權；在項目勘察設計階段建立居民咨詢制度，即在設計準備階段，組織設計師、專家和社區居民共同合作，鼓勵居民充分反饋對舊城住區生態造工程的設計要求；項目施工階段技術導向性較強，應考慮建立居民或社區代表的監管權制度，并就施工質量等予以反饋；在項目使用運營階段進行項目后評價時，建立后評價居民參與制度，讓居民反映對建成后生態改造工程的滿意程度，作為后續改造工程建設的經驗教訓借鑒。

五、結語

舊城住區生態改造工程公眾參與機制的建立將會產生廣泛和深遠的影響。首先，研究公眾參與能夠幫助政府部門解決城市住房供應需求的同時協調社會、經濟、環境的綜合效益；其次，幫助專家為公眾參與生態改造工程出謀劃策，建立起知識信息庫；再者，最主要就是幫助居民實現利益公平分配申訴和自我權利保障。舊城住區生態改造中的公眾參與讓工程共同體參與工程的建設和管理，在關心和保護自身利益的同時，增強了各參與主體對工程的責任感，是現代城市管理和工程項目管理方法的重要補充。

參考文獻：

[1] John Clayton Thomas.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[2] 諸大建.管理城市發展：探討可持續發展的城市管理模式[M].上海：同濟大學出版社，2004：78.

[3] 劉淑妍.公眾參與導向的城市治理：利益相關者分析視角[M].上海：同濟大學出版社，2007.

[4] [美]托馬斯·雅諾斯基.公民與文明社會：自由主義政體，傳統政體和社會民主政體下的權力與義務框架[M].柯雄，譯.沈陽：遼寧

教育出版社，2000.

[5] 張維迎.博弈論與信息經濟學[M].上海：三聯出版社，世紀出版集團，上海人民出版社，1996.

[6] [美]威廉·N·鄧恩.公共政策分析導論（第2版）[M].謝明，杜子芳，伏燕，付濤，伍業峰，譯.北京：中國人民大學出版社，2003.

[7] 張勁松，等.政府關系[M].廣州：廣州民出版社，2008：393-394.

[8] [美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏瑛，等，譯.北京：中國人民大學出版社，

2005：5.

Abstract：In the background of the ecological city construction，the ecological reconstruction of the old residential area is the problem that we must be inevitably faced.To achieve the best ecological reconstruction effect of the old residential area，we must establish the public participation mechanism involved in the whole process.To promote the effective public participation in ecological reconstruction of old residential area，we need to start from the system level.The establishment of an effective security system is the key to achieve ecological reconstruction goals of the old residential area and to improve the effective public participation.

Key words：public participation；old residential area；ecological reconstruction

[責任編輯 吳明宇]endprint