唐山市重點城鎮發展的體制機制創新研究

康偉立

摘 要：重點城鎮是走新型城鎮化道路、統籌城鄉發展的重要節點，通過研究唐山市幾個重點城鎮的現狀與存在的問題，提出科學設置職權、推進財稅與投融資制度改革、落實戶籍與社保制度、完善土地及住房制度改革等對策。以期通過體制機制的改革創新，解除瓶頸，實現城鎮功能提升、權限擴充、機制高效，最終真正實現以人為本的新型城鎮化。

關鍵詞：唐山市；城鎮化；體制機制；創新

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）04-0158-02

2013年11月中共中央十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，完善城鎮化健康發展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。

重點城鎮是走新型城鎮化道路、統籌城鄉發展的重要節點，是發展縣域經濟的重要載體，是就近轉移農村人口的重要平臺，是帶動周邊農村經濟的橋梁和紐帶。重點城鎮發展是城鎮化中一項重要的長期性、系統性工程，隨著唐山市城鎮化進程的加快，重點城鎮發展的體制機制需要改革創新。通過改革創新提高整個行政系統的工作效率，力求建成一個機構設置科學合理、運作程序科學規范、人員行為科學有序的行政系統和運行機制。唐山市是河北省唯一的統籌城鄉發展市級試點單位，應在重點城鎮體制機制創新上先行探索，為后續其他重點城鎮的建設提供經驗和示范。

一、唐山市重點城鎮現狀

（一）重點城鎮概況

2012年唐山市城鎮化發展綜合指數在河北省11個設區市中排名第一位，其中小城鎮對全市城市化水平的貢獻率達到了50%以上。其中有11個鎮（含5個縣城鎮）被國家六部委核定為國家重點鎮，18個建制鎮被省政府確定為省級重點鎮，19個建制鎮（農場）被核定為市級重點鎮。

以鴉鴻橋鎮、馬蘭峪鎮、韓城鎮、黃各莊鎮、響嘡鎮、木廠口鎮等6個重點鎮為例。這6個重點鎮鎮域總面積約為370平方公里，戶籍總人口約為29萬人，分別占唐山市總面積1.4萬平方公里的1/40、唐山市總人口1/26。2012年，6個重點鎮創造了約300億元總產值，約占全市總產值的1/15強。6個重點鎮的平均地區生產總值和稅收總額是其余各鄉鎮平均值的2倍以上，可見六個重點城鎮在唐山市鎮域經濟發展中發揮著巨大的主導作用。

（二）唐山農村城鎮化總體水平

從非農產業就業比重與城鎮化關系看，以非農人口衡量的唐山市城市化發展水平從總體發展趨勢來看，也呈現出逐年增長的趨勢。但是根據2010年國家的《中國城市化率報告》中的數據，2010年全國以及河北省以非農人口衡量的城市化率分別為33.28%和30.95%，同時期唐山的城市化率達到了33.51%，分別高于全國及河北省0.23個百分點和2.56個百分點。但是從河北省整體的發展情況來看，2010年石家莊市和秦皇島市的城市化水平分別為41.21%和42.01%，遠高于唐山市的城市化發展水平。初步估算，農業經過結構調整、集約化和產業化發展，現有鄉村勞動力資源大約近50%都需要轉移出來，這將給唐山農村城鎮化提供持續不竭的動力。

二、唐山市重點城鎮發展中體制機制的問題

（一）鄉鎮財政稅收分成較低

土地出讓金由上一級國土資源局控制，導致鄉鎮財政稅收分成較低。而且一些重點城鎮經濟總量不高，政府現有收入不足以滿足運轉。根據傳統的財政分配方式，鄉鎮政府缺乏應有的財政自主權，也就不能調動鄉鎮政府當家理財的積極性。

（二）職能有待完善

在行政審批、行政許可、行政管理等環節上鎮級政府職能不完善。有些職能部門雖然在鎮里面設有分支機構，但由于是垂直管理，只接受上級部門領導，鎮政府對駐鎮機構缺乏有效監督，影響了行政執法的效能。存在著“條塊矛盾”，體制不夠順暢，執法工作難以形成合力。重點城鎮與有關部門在對口及職能關系上難以理順劃清。在現行運行機制中，權力在“條”，責任在“塊”，鎮政府實際承擔職能表現泛化，缺乏應有的職權和手段。

（三）建設資金不足

鎮政府財政收入全部上繳縣區財政，鎮政府可支配資金非常有限，社會資金投入潛力還沒有被充分激發出來，重點城鎮建設資金缺口較大，難以滿足建設需要。在重點城鎮建設中，資金緊張是普遍面臨的難題。重點中心鎮的建設資金主要來源于兩個方面：鎮自有資金和外部融資。然而現實的情況是，一方面，作為鎮級政府，并沒有充裕的自有資金可供利用；另一方面，農村金融服務體系非常不健全，大部分鎮沒有能力充分利用市場機制籌措建設資金，缺乏融資主體，又缺乏運作經費。

（四）鎮政府“小馬拉大車”的現象日益突出

人口的爆發式集聚也使城鎮管理、環境整治及社會管理等方面存在諸多問題。同時由于經濟發展較快，流動人口較多，各種矛盾相對突出，維穩和社會治安的壓力相當顯著。失地農民的養老等保障機制尚未建立起來，農民的建房需求與用地緊張之間的矛盾日益突出。在現行體制框架下，鎮級政府的可用財力非常有限，所能提供的公共服務很薄弱。

三、唐山市重點城鎮發展體制機制創新的對策思考

重點城鎮體制機制的改革創新必須以擴充了的管理內容以及由此確定的新的管理目標為依據。重點城鎮的發展演進過程，實際上也是其管理內容不斷充實、體制機制不斷變遷的過程。因此，提出以下幾點對策：

（一）科學設置職權

按照“依法下放、能放則放”的原則，面對唐山市各重點城鎮經濟總量日益增長、建成區面積不斷擴大、人口集聚加快的現實，賦予重點城鎮必要的管理權限。為重點城鎮“松綁”，通過增加授權委托和延伸部門機構等方式，積極探索部門職能權限下放，提高重點城鎮的行政事務管理能力。根據重點城鎮經濟、社會、文化事業發展的需要，設立相對完善的行政機構，既避免人浮于事，也要保證管理需要，如成立規劃建設分局、國土資源分局、綜合執法分局等，完善執法管理職能，解決好城鎮管理問題。進一步突出重點城鎮的主體地位，按照權責統一、重心下移、屬地管理、提高效能的要求，賦予重點城鎮在經濟社會發展和城鎮建設管理等方面的縣級管理權限。垂直部門派駐重點城鎮機構的工作納入其績效考核體系，主要領導的任免須事先征求鎮黨委、人大、政府的意見和建議。endprint

（二）推進財稅與投融資制度改革

第一，一些重點城鎮經濟總量不高，政府現有收入不足以滿足運轉。按照財權事權相結合原則，財政分配重心下移，提高鎮級分成比例，同時加大對鎮的轉移支付。以分稅制為基礎，逐步建立機構完整、功能健全的重點城鎮一級財政，增強辦大事能力和自我發展能力，通過財稅分享機制壯大鎮級財力。增加重點城鎮的財政超基數收入返還，全額返還基礎設施配套費、水資源費等專項資金。凡重點城鎮范圍所產生的土地出讓金留縣市區部分，全部返還重點城鎮，用于耕地開發和基礎設施建設。

第二，遵循“讓利于鎮，適當放寬”的原則，擴大重點城鎮可支配的資金范圍，讓其有比較充裕的資金調配權和使用權。由唐山市設立重點城鎮培育發展基金，市級財政每年安排一定數額的資金專項用于重點城鎮的基礎設施、城鎮建設、環境保護、農民培訓等方面的建設。以財政補助的方式支持具有示范性、導向性的重點城鎮培育發展和改革創新項目，推進產業、人口、土地三集中。各級職能部門在政策扶持和公共資源配置上，要對重點城鎮建設項目優先安排，著力改善重點城鎮經濟社會發展環境。

（三）落實戶籍與社保制度

加快人口集聚，多渠道吸引人口進入重點城鎮，形成有利于人口合理流動的機制，保持合理的重點城鎮人口規模與結構。打破城鄉二元結構，初步建立城鄉一體化的戶籍管理體制，按照居住地和就業原則確定身份。遷移合并分散的自然村、小行政村，促進人口向重點城鎮移動。凡在重點城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的人員及其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口，改革和簡化入戶手續，在教育、就業、社會保障等方面享受與當地城鎮居民同等待遇；在轉為城鎮居民之日起3年內，可繼續享受農村居民生育政策。走“土地換保障”的路子，對自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權的農戶，可在重點城鎮優惠購房。

（四）完善土地制度改革

在土地使用制度改革方面，應在農業用地保持動態平衡的前提下，優先保證重點城鎮的建設用地。探索各種內部流轉辦法，依據“明確所有權、確保承包權、搞活使用權”的原則，允許農村集體土地使用權采取協議出讓、公開拍賣租用等方式進行流轉，允許農民將承包土地使用權異地轉包和投資入股開發，有條件的地方還可將農民承包的土地和宅基地按級差地租收益折成一定的比例置換重點城鎮規劃內的土地，作為其進鎮的居住和經營用地。培育土地流轉市場，通過市場機制提高土地利用率，從而既能保證農民的長期利益，又能降低重點城鎮的土地開發成本，提高農戶向重點城鎮遷移的積極性。盤活存量建設用地，內涵挖潛，提高土地的集約利用率，處理好小城鎮建設用地與嚴格保護耕地的關系。開展城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，通過土地復墾實現占補平衡后，節約的用地指標和土地整理后置換出來的新增建設用地指標，都用于重點城鎮建設。

總之，唐山市重點城鎮發展需要體制機制的持續改革創新，通過政策調整解除瓶頸，要通過轉變政府職能、創新行政行為、完善機構設置等改革創新活動，實現城鎮功能提升、權限擴充、機制高效、運作科學、行為有序，最終真正實現以人為本的新型城鎮化。

參考文獻：

[1] 馮奎.以體制機制創新推動新型城鎮化發展[J].中國發展觀察，2012，（12）.

[2] 楊長明.論中國特色新型城鎮化發展的體制機制[J].城市觀察，2014，（1）.

[3] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[Z].

[4] 楊秦，顧澗清.廣州新型城市化發展學習讀本[M].廣州：廣東省出版集團廣東經濟出版社，2013：4.

[5] 王海燕.新型城鎮化發展助推實現“中國夢”[N].中國經濟時報，2013-06-13.

[責任編輯 吳明宇]endprint