加快推進(jìn)保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的對策建議

鄭遠(yuǎn)遙

摘 要：在對國內(nèi)保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，針對中國保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)面臨的問題，提出解決中國保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展的對應(yīng)解決措施和建議。

關(guān)鍵詞：保障型養(yǎng)老機構(gòu)；民營養(yǎng)老機構(gòu)；養(yǎng)老困境；養(yǎng)老保障

中圖分類號：F121.23 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）04-0160-02

目前，中國養(yǎng)老問題中最為突出的是大量低收入和貧困人群的養(yǎng)老難題。盡管民營養(yǎng)老機構(gòu)解決了很多社會養(yǎng)老難題，但目前社會上多的是軟硬件條件好，收費較高的盈利性民營養(yǎng)老機構(gòu)，我們姑且稱之為“貴族型”民營養(yǎng)老機構(gòu)，而由社會力量興辦的收費低、利潤低，具有福利性、非營利性的“保障型”民營養(yǎng)老機構(gòu)卻面臨無數(shù)困境。保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)主要面向社會低收入和貧困群體，以緩解中國老齡化的嚴(yán)峻形勢下，政府公共養(yǎng)老供給不足的壓力問題，可以說保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)是社會保障的最后一道防線。

發(fā)達(dá)國家的實踐證明，保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)是介于“政府”與“家庭”之間的一種有效的、必不可缺的養(yǎng)老形式，憑借其規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化與靈活化的特點能較好適應(yīng)社會老齡化趨勢的需要，是有效應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的理性選擇。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)在運行過程中普遍面臨一些困境，如資金緊張、人才匱乏、入住率低、虧損嚴(yán)重等問題。一個尷尬的現(xiàn)實是，一方面是公立養(yǎng)老機構(gòu)“一床難求”，另一方面是大多數(shù)民營養(yǎng)老機構(gòu)“門可羅雀”，夾在中間的是大量的低收入或貧困老人老無所終。因此，加快推進(jìn)保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、中國保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)面臨的困境

（一）盈利困難、經(jīng)營不足

盡管近段時間，休閑養(yǎng)老地產(chǎn)被炒的火熱，但民營養(yǎng)老機構(gòu)的建立運營，實際上困難重重。首先前期投入資金大，運作周期長，資金周轉(zhuǎn)較慢；其次后期的養(yǎng)老條件和服務(wù)質(zhì)量又阻礙養(yǎng)老機構(gòu)的整體運營水平，所以目前民營養(yǎng)老機構(gòu)整體的運營狀況不容樂觀。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，中國現(xiàn)有建成運營的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，只有9%能夠自負(fù)盈虧略有盈余，51%基本持平，而虧損的則高達(dá)到40%左右。

（二）競爭壓力大，入住率低

目前中國養(yǎng)老機構(gòu)總量不足和結(jié)構(gòu)性短缺問題并存，其中結(jié)構(gòu)性短缺問題表現(xiàn)尤為突出。一方面，老人們對收費適中、條件較好、由政府提供補貼的“福利型”養(yǎng)老院趨之若鶩，可能夠提供的床位數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)供不應(yīng)求；另一方面，那些收費低廉但設(shè)施較落后的保障型民辦養(yǎng)老院，卻少有人問津，床位空置率非常高。

為吸引老人們?nèi)胱。芏嗝褶k養(yǎng)老院只得降低收費標(biāo)準(zhǔn)，并盡力提供特色化服務(wù)，然而價格戰(zhàn)又加劇了民辦養(yǎng)老院之間的競爭，并導(dǎo)致其盈利能力的進(jìn)一步下降。

（三）資金緊張，周轉(zhuǎn)困難

資金短缺和融資困難是保障型民辦養(yǎng)老院發(fā)展壯大的主要瓶頸。民辦養(yǎng)老機構(gòu)沒有資格享受政府撥款優(yōu)惠，向銀行貸款的條件不夠，難度很大。如湖北省黃岡市黃州區(qū)康壽福利院建院十年來，累計投入800多萬元，沒有取得過銀行貸款，全部是靠自有資金和民間借貸。對于微利的保障型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)來說，要改善基礎(chǔ)設(shè)施條件和擴大規(guī)模，其難度可想而知。

（四）員工隊伍不穩(wěn)定，專業(yè)護(hù)理人員匱乏

由于不能提供正式編制，專業(yè)人員很難引進(jìn)，目前民營養(yǎng)老機構(gòu)的護(hù)理人員大都是農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工勞動力和退休人員，普遍存在著年齡偏大、專業(yè)知識儲備不足、不易接受科學(xué)護(hù)理理念、護(hù)理技能不夠過硬等問題；同時，由于收入低、勞動強度大，員工隊伍非常不穩(wěn)定，人員流動頻繁，整支隊伍實際是由一批又一批的“新手”組成，難以提供專業(yè)化服務(wù)，整體管理水平和服務(wù)質(zhì)量難以滿足老人們的特殊要求。

二、提升保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的有效對策

要想提升保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)的整體發(fā)展問題，不能單靠政府，中國人口多、基數(shù)大，需要投入的財政壓力也大。所以更需要社會以及社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)等各方的共同努力。國家應(yīng)做好社會化養(yǎng)老制度的頂層設(shè)計，進(jìn)一步加強相關(guān)制度建設(shè)，大力推動保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)健康發(fā)展，更好地滿足低收入和貧困人口的養(yǎng)老需求。

（一）解決理念困境：統(tǒng)籌規(guī)劃，加大宣傳

建議政府對民營養(yǎng)老機構(gòu)按照保障型和盈利型進(jìn)行分類管理，并將保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)納入本地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃中，對其布局、規(guī)模、服務(wù)結(jié)構(gòu)等進(jìn)行科學(xué)合理安排，并實現(xiàn)養(yǎng)老聯(lián)網(wǎng)以保證其信息流通順暢。

同時，要多渠道提升公眾對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的認(rèn)知度。據(jù)走訪調(diào)查，普遍存在著政府主管部門對公辦養(yǎng)老院關(guān)懷備至，對民辦特別是私人辦的養(yǎng)老院不聞不問的現(xiàn)象。逢年過節(jié)政府部門領(lǐng)導(dǎo)人慰問只去公辦養(yǎng)老院，使民辦養(yǎng)老院有低人一等的感覺。因此，不僅新聞媒體要加大對民營保障型養(yǎng)老機構(gòu)宣傳，逢年過節(jié)，老齡委、紅十字會、民政等組織和部門應(yīng)多到民營養(yǎng)老機構(gòu)去慰問，政府制訂和頒布實施的有關(guān)興辦社會養(yǎng)老機構(gòu)的政策、辦法也應(yīng)通過新聞媒體進(jìn)行宣傳，提高公眾對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的認(rèn)知度。

（二）解決政策困境：整合政策，扶持加大

目前，民營養(yǎng)老機構(gòu)的非營利屬性，使得生存和發(fā)展充滿不確定性。一部分機構(gòu)借助國家的優(yōu)惠政策為自己或企業(yè)謀私利，而另一部分機構(gòu)無法分清運營活動中的營利和非營利的標(biāo)準(zhǔn)，操作束手束腳。這就像一塊看起來誘人、吃起來乏味的蛋糕，歸根結(jié)底，還是由于民營養(yǎng)老機構(gòu)的基本收益和必要的回報無法得到保證的緣故。只有采取積極措施，才可能將這個尚待成熟的投資藍(lán)海引上健康發(fā)展的道路，也只有這樣才能降低保障型民辦養(yǎng)老院的運營成本，以吸引更多的社會資本投入。

首先，各級政府要落實扶持政策，加大對保障型民辦養(yǎng)老機構(gòu)的補貼支持力度，如新增床位補貼、營運費用補貼、意外傷害投保補貼、專業(yè)人才培訓(xùn)費補貼等要落到實處，從而刺激社會投資，增強供給能力。鑒于有些地方基層財政困難，如黃岡市由于財政困難，上述補貼費多年來一直都沒能兌現(xiàn)，因此，建議相關(guān)補貼費用由省級財政統(tǒng)籌安排。endprint

第二，在資金、土地、稅收、水電、煤氣、數(shù)字電視、電信業(yè)務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)等方面予以支持，尤其是減免稅收、降低公用事業(yè)收費標(biāo)準(zhǔn)等方面的優(yōu)惠政策做到明確化、機制化，并加大督察力度，確保有關(guān)優(yōu)惠政策能得到落實，讓民間資本不但放心地進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，更能在這一領(lǐng)域發(fā)展壯大。

第三，在鼓勵社會資金進(jìn)入的同時，應(yīng)大力推廣“民辦公助”的經(jīng)營方式，選擇和培育專業(yè)化、規(guī)范化、產(chǎn)業(yè)化的保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)實施經(jīng)營。政府給予一定的資金，統(tǒng)一規(guī)劃，變政府主導(dǎo)為政府引導(dǎo)，將直接經(jīng)營的職能交給市場，既調(diào)動社會參與積極性，又減少政府在直接運營中的行政事業(yè)編制和財政支出。

（三）解決管理困境：完善法律法規(guī)，加強管理職責(zé)

目前，大多數(shù)民營養(yǎng)老機構(gòu)的管理方式極端落后，以家庭式的松散管理與服務(wù)為主。提高民營養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)水平要從細(xì)節(jié)入手，應(yīng)根據(jù)《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》，加強對保障型民辦養(yǎng)老機構(gòu)準(zhǔn)入、運營、管理、服務(wù)等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，探索建立第三方評估制度，構(gòu)建以老人和社會滿意度為評價指標(biāo)的養(yǎng)老院質(zhì)量管理體系。

首先，要加強法律監(jiān)督，加大執(zhí)法力度，依法處理和打擊侵犯老年人合法權(quán)益的不法行為。目前，一些民營養(yǎng)老機構(gòu)對于法律所知甚少，與當(dāng)事人簽訂的入院合同設(shè)置不規(guī)范，矛盾和民事責(zé)任糾紛經(jīng)常發(fā)生在老人與養(yǎng)老機構(gòu)之間、家屬與養(yǎng)老機構(gòu)之間。因此，應(yīng)根據(jù)實際情況，制訂老年人權(quán)益保障法和老年人社會福利法，和與之相關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)程及操作細(xì)則，并且加大執(zhí)行力度，確保各部門依法行政。

其次，政府應(yīng)制定《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)辦法》，通過法律的形式將民營養(yǎng)老機構(gòu)性質(zhì)地位、各方權(quán)利、義務(wù)關(guān)系納入國家保障體系，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。一方面從立法和司法的角度將老年服務(wù)并入法治化的軌道；另一方面，民營養(yǎng)老機構(gòu)方面更應(yīng)該建立行業(yè)協(xié)會來發(fā)揮行業(yè)的管理作用，制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。這樣有效提升了民營養(yǎng)老機構(gòu)的競爭力。

（四）解決人才困境：加強隊伍建設(shè)，提供人才保障

一是完善人才培養(yǎng)和就業(yè)政策。教育、人力資源社會保障、民政部門要支持高職院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)和課程，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、護(hù)理、營養(yǎng)、心理和社會工作等方面的專門人才；同時，建議制定優(yōu)惠政策，如學(xué)費減免、返還，或制定類似大學(xué)生“三支一扶”的相關(guān)政策，鼓勵畢業(yè)生到保障型民主辦養(yǎng)老機構(gòu)從事養(yǎng)老服務(wù)工作。

二是加強現(xiàn)有老年護(hù)理人員的專業(yè)培訓(xùn)。可以通過相關(guān)高職院校、中等職業(yè)學(xué)校、養(yǎng)老機構(gòu)行業(yè)協(xié)會或公辦養(yǎng)老機構(gòu)來承擔(dān)培訓(xùn)工作，不斷提升養(yǎng)老服務(wù)隊伍的職業(yè)道德、服務(wù)意識和業(yè)務(wù)水平，對符合條件的參加養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定的從業(yè)人員按規(guī)定給予相關(guān)補貼。

三是在保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立公益性崗位，其薪酬待遇由政府解決，吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員等從事養(yǎng)老服務(wù)。將保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)和商業(yè)醫(yī)療機構(gòu)、公辦福利機構(gòu)的政策對接起來，使在保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)就業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員，可以享受同樣的執(zhí)業(yè)資格、注冊考核政策。

四是要高度重視社會工作者的引入。老年人照護(hù)不僅局限于物質(zhì)上的滿足，還需要心理和精神撫慰，因此，應(yīng)鼓勵引入社會工作者，在康復(fù)治療、精神慰籍、臨終關(guān)懷等方面為老人提供專業(yè)化的幫助。

五是積極推行志愿服務(wù)時間儲蓄制度。韓國、法國、美國、新加坡等國家已經(jīng)有較完善和成功的志愿者服務(wù)制度。2012年10月底，民政部印發(fā)了《志愿服務(wù)記錄辦法》，該辦法鼓勵建立健全志愿服務(wù)時間儲蓄制度，以部門法的形式維護(hù)志愿者和志愿服務(wù)對象的合法權(quán)益，有力推動養(yǎng)老志愿者服務(wù)健康有序發(fā)展。

為了鼓勵更多志愿者走進(jìn)民營養(yǎng)老機構(gòu)，建立養(yǎng)老志愿者協(xié)會，健全志愿服務(wù)記錄制度和志愿服務(wù)回饋激勵機制迫在眉睫。對于社會志愿者，養(yǎng)老服務(wù)志愿者協(xié)會應(yīng)該為他們提供網(wǎng)絡(luò)注冊。對于在校大學(xué)生和企事業(yè)單位員工組成的志愿者，應(yīng)發(fā)揮共青團(tuán)、工會的管理作用，并聯(lián)合有關(guān)部門在志愿者升學(xué)、就業(yè)、使用社會公共設(shè)施、接受他人和組織提供的服務(wù)等方面制定優(yōu)惠政策措施，提高志愿者的整體服務(wù)水平，緩解保障型民營養(yǎng)老機構(gòu)的人才困境。

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