加快推進保障型民營養老機構發展的對策建議

鄭遠遙

摘 要：在對國內保障型民營養老機構現狀進行深入分析的基礎上，針對中國保障型民營養老機構面臨的問題，提出解決中國保障型民營養老機構的發展的對應解決措施和建議。

關鍵詞：保障型養老機構；民營養老機構；養老困境；養老保障

中圖分類號：F121.23 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）04-0160-02

目前，中國養老問題中最為突出的是大量低收入和貧困人群的養老難題。盡管民營養老機構解決了很多社會養老難題，但目前社會上多的是軟硬件條件好，收費較高的盈利性民營養老機構，我們姑且稱之為“貴族型”民營養老機構，而由社會力量興辦的收費低、利潤低，具有福利性、非營利性的“保障型”民營養老機構卻面臨無數困境。保障型民營養老機構主要面向社會低收入和貧困群體，以緩解中國老齡化的嚴峻形勢下，政府公共養老供給不足的壓力問題，可以說保障型民營養老機構是社會保障的最后一道防線。

發達國家的實踐證明，保障型民營養老機構是介于“政府”與“家庭”之間的一種有效的、必不可缺的養老形式，憑借其規?；a業化與靈活化的特點能較好適應社會老齡化趨勢的需要，是有效應對人口老齡化挑戰的理性選擇。但是調查發現，目前國內保障型民營養老機構在運行過程中普遍面臨一些困境，如資金緊張、人才匱乏、入住率低、虧損嚴重等問題。一個尷尬的現實是，一方面是公立養老機構“一床難求”，另一方面是大多數民營養老機構“門可羅雀”，夾在中間的是大量的低收入或貧困老人老無所終。因此，加快推進保障型民營養老機構的發展具有重要的現實意義。

一、中國保障型民營養老機構面臨的困境

（一）盈利困難、經營不足

盡管近段時間，休閑養老地產被炒的火熱，但民營養老機構的建立運營，實際上困難重重。首先前期投入資金大，運作周期長，資金周轉較慢；其次后期的養老條件和服務質量又阻礙養老機構的整體運營水平，所以目前民營養老機構整體的運營狀況不容樂觀。據數據統計，中國現有建成運營的民辦養老機構，只有9%能夠自負盈虧略有盈余，51%基本持平，而虧損的則高達到40%左右。

（二）競爭壓力大，入住率低

目前中國養老機構總量不足和結構性短缺問題并存，其中結構性短缺問題表現尤為突出。一方面，老人們對收費適中、條件較好、由政府提供補貼的“福利型”養老院趨之若鶩，可能夠提供的床位數遠遠供不應求；另一方面，那些收費低廉但設施較落后的保障型民辦養老院，卻少有人問津，床位空置率非常高。

為吸引老人們入住，很多民辦養老院只得降低收費標準，并盡力提供特色化服務，然而價格戰又加劇了民辦養老院之間的競爭，并導致其盈利能力的進一步下降。

（三）資金緊張，周轉困難

資金短缺和融資困難是保障型民辦養老院發展壯大的主要瓶頸。民辦養老機構沒有資格享受政府撥款優惠，向銀行貸款的條件不夠，難度很大。如湖北省黃岡市黃州區康壽福利院建院十年來，累計投入800多萬元，沒有取得過銀行貸款，全部是靠自有資金和民間借貸。對于微利的保障型養老服務機構來說，要改善基礎設施條件和擴大規模，其難度可想而知。

（四）員工隊伍不穩定，專業護理人員匱乏

由于不能提供正式編制，專業人員很難引進，目前民營養老機構的護理人員大都是農村進城務工勞動力和退休人員，普遍存在著年齡偏大、專業知識儲備不足、不易接受科學護理理念、護理技能不夠過硬等問題；同時，由于收入低、勞動強度大，員工隊伍非常不穩定，人員流動頻繁，整支隊伍實際是由一批又一批的“新手”組成，難以提供專業化服務，整體管理水平和服務質量難以滿足老人們的特殊要求。

二、提升保障型民營養老機構發展的有效對策

要想提升保障型民營養老機構的整體發展問題，不能單靠政府，中國人口多、基數大，需要投入的財政壓力也大。所以更需要社會以及社區養老機構等各方的共同努力。國家應做好社會化養老制度的頂層設計，進一步加強相關制度建設，大力推動保障型民營養老機構健康發展，更好地滿足低收入和貧困人口的養老需求。

（一）解決理念困境：統籌規劃，加大宣傳

建議政府對民營養老機構按照保障型和盈利型進行分類管理，并將保障型民營養老機構納入本地區的養老服務體系建設規劃中，對其布局、規模、服務結構等進行科學合理安排，并實現養老聯網以保證其信息流通順暢。

同時，要多渠道提升公眾對民辦養老機構的認知度。據走訪調查，普遍存在著政府主管部門對公辦養老院關懷備至，對民辦特別是私人辦的養老院不聞不問的現象。逢年過節政府部門領導人慰問只去公辦養老院，使民辦養老院有低人一等的感覺。因此，不僅新聞媒體要加大對民營保障型養老機構宣傳，逢年過節，老齡委、紅十字會、民政等組織和部門應多到民營養老機構去慰問，政府制訂和頒布實施的有關興辦社會養老機構的政策、辦法也應通過新聞媒體進行宣傳，提高公眾對民辦養老機構的認知度。

（二）解決政策困境：整合政策，扶持加大

目前，民營養老機構的非營利屬性，使得生存和發展充滿不確定性。一部分機構借助國家的優惠政策為自己或企業謀私利，而另一部分機構無法分清運營活動中的營利和非營利的標準，操作束手束腳。這就像一塊看起來誘人、吃起來乏味的蛋糕，歸根結底，還是由于民營養老機構的基本收益和必要的回報無法得到保證的緣故。只有采取積極措施，才可能將這個尚待成熟的投資藍海引上健康發展的道路，也只有這樣才能降低保障型民辦養老院的運營成本，以吸引更多的社會資本投入。

首先，各級政府要落實扶持政策，加大對保障型民辦養老機構的補貼支持力度，如新增床位補貼、營運費用補貼、意外傷害投保補貼、專業人才培訓費補貼等要落到實處，從而刺激社會投資，增強供給能力。鑒于有些地方基層財政困難，如黃岡市由于財政困難，上述補貼費多年來一直都沒能兌現，因此，建議相關補貼費用由省級財政統籌安排。endprint

第二，在資金、土地、稅收、水電、煤氣、數字電視、電信業務收費標準等方面予以支持，尤其是減免稅收、降低公用事業收費標準等方面的優惠政策做到明確化、機制化，并加大督察力度，確保有關優惠政策能得到落實，讓民間資本不但放心地進入養老服務領域，更能在這一領域發展壯大。

第三，在鼓勵社會資金進入的同時，應大力推廣“民辦公助”的經營方式，選擇和培育專業化、規范化、產業化的保障型民營養老機構實施經營。政府給予一定的資金，統一規劃，變政府主導為政府引導，將直接經營的職能交給市場，既調動社會參與積極性，又減少政府在直接運營中的行政事業編制和財政支出。

（三）解決管理困境：完善法律法規，加強管理職責

目前，大多數民營養老機構的管理方式極端落后，以家庭式的松散管理與服務為主。提高民營養老機構的服務質量和專業水平要從細節入手，應根據《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》，加強對保障型民辦養老機構準入、運營、管理、服務等各個環節的監管，探索建立第三方評估制度，構建以老人和社會滿意度為評價指標的養老院質量管理體系。

首先，要加強法律監督，加大執法力度，依法處理和打擊侵犯老年人合法權益的不法行為。目前，一些民營養老機構對于法律所知甚少，與當事人簽訂的入院合同設置不規范，矛盾和民事責任糾紛經常發生在老人與養老機構之間、家屬與養老機構之間。因此，應根據實際情況，制訂老年人權益保障法和老年人社會福利法，和與之相關的法律法規、部門規程及操作細則，并且加大執行力度，確保各部門依法行政。

其次，政府應制定《養老機構服務標準辦法》，通過法律的形式將民營養老機構性質地位、各方權利、義務關系納入國家保障體系，推進可持續發展。一方面從立法和司法的角度將老年服務并入法治化的軌道；另一方面，民營養老機構方面更應該建立行業協會來發揮行業的管理作用，制定相應的服務標準。這樣有效提升了民營養老機構的競爭力。

（四）解決人才困境：加強隊伍建設，提供人才保障

一是完善人才培養和就業政策。教育、人力資源社會保障、民政部門要支持高職院校和中等職業學校增設養老服務相關專業和課程，加快培養老年醫學、康復、護理、營養、心理和社會工作等方面的專門人才；同時，建議制定優惠政策，如學費減免、返還，或制定類似大學生“三支一扶”的相關政策，鼓勵畢業生到保障型民主辦養老機構從事養老服務工作。

二是加強現有老年護理人員的專業培訓。可以通過相關高職院校、中等職業學校、養老機構行業協會或公辦養老機構來承擔培訓工作，不斷提升養老服務隊伍的職業道德、服務意識和業務水平，對符合條件的參加養老護理職業培訓和職業技能鑒定的從業人員按規定給予相關補貼。

三是在保障型民營養老機構設立公益性崗位，其薪酬待遇由政府解決，吸納農村轉移勞動力、城鎮就業困難人員等從事養老服務。將保障型民營養老機構和商業醫療機構、公辦福利機構的政策對接起來，使在保障型民營養老機構就業的專業技術人員，可以享受同樣的執業資格、注冊考核政策。

四是要高度重視社會工作者的引入。老年人照護不僅局限于物質上的滿足，還需要心理和精神撫慰，因此，應鼓勵引入社會工作者，在康復治療、精神慰籍、臨終關懷等方面為老人提供專業化的幫助。

五是積極推行志愿服務時間儲蓄制度。韓國、法國、美國、新加坡等國家已經有較完善和成功的志愿者服務制度。2012年10月底，民政部印發了《志愿服務記錄辦法》，該辦法鼓勵建立健全志愿服務時間儲蓄制度，以部門法的形式維護志愿者和志愿服務對象的合法權益，有力推動養老志愿者服務健康有序發展。

為了鼓勵更多志愿者走進民營養老機構，建立養老志愿者協會，健全志愿服務記錄制度和志愿服務回饋激勵機制迫在眉睫。對于社會志愿者，養老服務志愿者協會應該為他們提供網絡注冊。對于在校大學生和企事業單位員工組成的志愿者，應發揮共青團、工會的管理作用，并聯合有關部門在志愿者升學、就業、使用社會公共設施、接受他人和組織提供的服務等方面制定優惠政策措施，提高志愿者的整體服務水平，緩解保障型民營養老機構的人才困境。

參考文獻：

[1] 杜壽杰，張文珂.中國人口老齡化的對策[J].發展論壇，1997，（11）.

[2] 陳德君.人口老齡化與養老服務保障體系[J].人口研究，2001，（6）.

[3] 劉喜珍.老齡倫理研究[M].北京：中國社會科學出版社，2009.

[4] 陳社英.積極老齡化與中國觀點與問題透視[J].南方人口，2010，（4）.

[5] 李東陽.提升民營養老機構發展的有效途徑[J].經濟研究導刊，2013，（20）.[責任編輯 吳明宇]endprint