對高校財政預算績效撥款模式相關問題的幾點認識

李樹坤，王政新，門宏飛

（佳木斯大學，黑龍江 佳木斯 154007）

我國高校教育經(jīng)費撥款模式都發(fā)生了哪些變化？高校財政預算績效撥款模式是在哪一年提出來的？為什么要改變原有財政撥款模式？績效指標如何設計？績效考核如何進行？財政績效撥款模式的實施效果如何？這些問題涵蓋了歷史、現(xiàn)實與未來所有有關高校財政績預算效撥款模式的全部問題，而弄清楚這些問題本身的邏輯存在以及這些問題相互之間的邏輯關系，對全面認識、科學建構和有效實施高校財政預算績效撥款模式有著必然的前提性（或是基礎性）的作用，因此該課題的研究也就有著不同尋常的現(xiàn)實意義。

自1949年新中國成立至今，我國高等教育撥款模式主要有3種，歷經(jīng)了不同跨度的三個歷史時期。學界能夠普遍接受的劃分形式是，第一個歷史時期1949—1985年，歷時36年，歷史跨度最長，主要采取了以“基數(shù)加發(fā)展”方式撥付經(jīng)費；第二個歷史時期1985—2004年，高等教育經(jīng)費實行“綜合定額加專項補助”的分配方式，并執(zhí)行“包干使用，超支不補，節(jié)余留用”的原則。第三個歷史時期是2005年至今，采取相對靈活的基本支出預算加項目支出預算模式。

前兩個模式在實際執(zhí)行過程中程序簡單，工作量小，但是社會反響大，反對和質疑的聲音不斷，這也是催生第三個撥款模式的主要原因。

而令人困惑的是第三個模式并沒有產(chǎn)生人們預想的財政效益和社會效果，所謂的“績效”并沒有切實的體現(xiàn)，究其原因是深刻而廣泛的，并不只是簡單的指標設計和管理監(jiān)督，它涉及了我國的國情，政治體制，行政體系，財政制度，法律法規(guī)。深入研究圍繞績效撥款模式的主體、客體和關聯(lián)方（第三方中介組織或機構）間的程序關系，我們就會發(fā)現(xiàn)這些關系的背后恰恰是我們實施績效撥款模式不能回避的諸多關鍵問題。

一、高校財政撥款模式的歷史傳承與變革

（一）“基數(shù)加發(fā)展”模式（1949—1985年）

該模式下，高校本年度經(jīng)費分配額以其上一年度所得份額為基數(shù)，并適當考慮本年度的可能變化情況。

這種方式簡單易行，一方面很大程度上利于政府財政實施，一方面暴露出來的問題也很直接，也就是上一年度的支出的真實性和有效性無從判斷，為了下一年度的經(jīng)費指標，就會突擊花錢，造成浪費、不公、不實，甚至出現(xiàn)年度經(jīng)費計劃就是領導者拍腦瓜決定的現(xiàn)象。這種模式一定程度上說明了新中國教育管理的能力和水平還處在摸索階段。

（二）“綜合定額加專項補助”模式（1985—2004年）

這種撥款模式下的高校經(jīng)費由兩部分組成。一部分是“綜合定額”，即計算方式是按照預設的政策參數(shù)乘以生均撥款額；另一部分是“專項補助”，是在第一種模式下的“年度發(fā)展的變化情況”演變而來的。所不同的設計是高校使用經(jīng)費的自主權有了一定程度的提高，兼顧了學校的一些特殊需求，同時也加大了經(jīng)費申請的審核審查力度，由財政部門和教育主管部門另行單獨安排給高校使用的專項經(jīng)費，但是同樣缺乏事中和事后的監(jiān)管。其最大的問題在于生均撥款額度及參數(shù)的設計，不僅難以反映出高校發(fā)展基礎之間的差別，地區(qū)之間的差別，比如中央直屬或部屬高校、處于經(jīng)濟發(fā)達省份或地區(qū)的高校、處于生活成本較高的省份或區(qū)域（東北地區(qū)、新疆、西藏、青海等高寒地區(qū)）的差別被忽視掉了，高校發(fā)展的公平性難以保證。再者專項補助缺少了強有力的監(jiān)督，逐漸演變成了趨利效應，高校為得到“經(jīng)費”不擇手段拉關系、行賄，權力機關和關鍵的崗位也就有了權力尋租的環(huán)境和市場，這也是教育界備受詬病的一個方面。從另一個側面也反映出了改革開放后，我國教育領域發(fā)展與改革的諸多變化，我們可以將這一個時期的高等教育尤其是財政撥款管理的觀念和意識處在覺醒階段，管理手段趨向精細化。

（三）“基本支出預算和項目支出預算”（2005年至今）

在“綜合定額加專項補助”的基礎上演變?yōu)椤盎局С鲱A算和項目支出預算”。

這里的基本支出預算實際上就是解決高校正常運轉、完成日常工作任務而需的經(jīng)費。項目支出預算主要是為某些專項業(yè)務活動而預計發(fā)生的支出，可按項目撥款實行項目管理。項目支出預算是高校為完成其特定的行政工作任務或事業(yè)發(fā)展目標確定的年度事業(yè)發(fā)展項目，并依據(jù)具體工作內容編制的年度項目支出計劃。項目支出又分成建設性專項和發(fā)展性專項。建設性專項包括基本建設、企業(yè)挖潛改造、科技三項費用等。發(fā)展性專項包括教育、科學、衛(wèi)生、文體廣播、農林水、社會保障、公安、安全、外事等部門為完成某項特定工作任務而發(fā)生的專項支出。

但是這種模式的弊端是采用財政集中收付的形式，一定程度上削弱了高校運營管理的靈活性和實效性，造成撥款機構的財政控制與領款單位經(jīng)費實際需求的脫位，產(chǎn)生的問題也是五花八門。

1.預算編制的合理標準定額難以明確，計劃的隨意性突出

完整、科學的支出定額體系是衡量預算編制是否科學合理的標準，也是編制的預算能夠順利執(zhí)行，年度工作任務順利完成的保證。我們現(xiàn)在之所以還擺脫不了傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預算編制方式，關鍵就是缺乏這樣一套適用的支出定額體系，難以做到客觀地的衡量，也給預算工作的準確性、合理性帶來很大的困難。

如果預算編制不能真正符合實際開支的需要，不能避免“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，就不可避免地出現(xiàn)執(zhí)行中的各種問題，計劃的隨意性大，預算漫天要價，擠占挪用，鋪張浪費，事業(yè)任務不能順利完成。如果說前一階段的預算改革主要的是在形式上取得了一定的效果，那么支出定額標準就是下一步繼續(xù)深化改革、在預算編制的內涵上進行突破所亟待解決的一個突出的問題。

2.高校預算編制難以做到上下有效貫通

財政部門預算控制數(shù)下達各高校后，高校編報正式預算的時間過短，雖然部屬和省屬高校有所差異，但總體編報時間都不足，“二上二下”的方式過于急迫和粗放。預算編制過程中，由于時間和傳統(tǒng)做法的影響，財政部門和業(yè)務部門之間、部門上下級之間缺乏溝通，對實際需求了解不夠。財政部門或主管單位財務部門在核定預算時，缺乏客觀依據(jù)，該安排的項目沒有安排，不該安排的項目安排了，或者對所報項目的預算金額統(tǒng)統(tǒng)削減一部分，這些做法都對預算的科學性、合理性造成一定的損害。

3.預算編制難以合理細化，項目預算的可行度和可行性偏低

在實際預算編制過程中，工作人員或多或少的沿襲了以往的慣性即切塊打包、復制數(shù)字的編報辦法，而不是具體項目具體分析，財政支出視野狹窄，不能合理統(tǒng)籌兼顧，造成經(jīng)費執(zhí)行環(huán)節(jié)或浪費或不敷使用，且容易滋生以權謀私、貪污腐敗等違法犯罪行為。

二、對高校財政預算績效撥款模式的解讀

從上面的分析情況來看，簡單粗放式的“基本支出預算和項目支出預算”已不適應高等教育發(fā)展的需求，仍需要更科學的進行相應改革，建構行之有效的系統(tǒng)性寬口徑的執(zhí)行方案。

2004年起，財政部就開始逐步加強對績效預算管理的探索，并陸續(xù)發(fā)布了《財政部教育部關于完善中央高校預算撥款制度的通知》（財教 [2008]232號）、《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預 [2011]285號）、《績效預算管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》、《績效預算評價共性指標體系框架》等辦法規(guī)定。同時，2012年，教育部發(fā)布的《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》提出，設立高等教育撥款咨詢委員會，完善高等學校財政支出績效評價體系，構建以績效為導向的資源配置機制。

在相關部門的積極倡導下，各地方財政部門也開始建立起高校績效預算管理機制，注重績效預算全過程管理。

2010年，上海市決定對市屬高校的教育內涵建設工程（“085”工程）建設情況開展績效評估，并將后續(xù)撥款與績效評估結果掛鉤，該項目還在實施過程中。

2011年，江蘇省決定對省屬高校的人才培養(yǎng)質量開展績效評估，并根據(jù)評估結果進行績效撥款。上述實踐為我國進一步完善大學績效評估和績效撥款奠定了基礎。

應該說，我國高校績效預算管理尚屬起步階段。從國際上看，近20年來，世界發(fā)達國家高等教育財政體制改革的一個重要方面是把績效因素納入撥款公式。

（一）績效撥款的含義

自2004年引入管理學上的“績效”概念以來，官方機構和民間研究者對這一概念在高校財政預算撥款方面的應用一直存在著并不統(tǒng)一的認識。《財政部教育部關于完善中央高校預算撥款制度的通知》（財教[2008]232號）中指出“高校預算撥款制度改革的根本目的在于以堅持教育公益性為基本原則，在確保財政投入不斷增加的同時，充分發(fā)揮財政投入的宏觀政策導向作用，引導高校科學規(guī)劃、合理定位、特色辦學、持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)科學化、精細化管理的要求。

中央高校預算撥款制度改革的總體思路是：完善支持體系，突出高校職能；細化綜合定額，體現(xiàn)辦學差異；穩(wěn)定專項投入，明確支持重點；增加績效撥款，構建激勵機制。官方認為績效是指“通過高校競爭過程，使基金流向在相關領域質量好、潛力大、效率高的高校”。很大程度是指“效率、效益”，而“績效”標準如何認定，官方并沒有給出更合理的可操作性的方案。這也是目前高校財政績效撥款模式難以收到理想的效果的主要問題。

民間研究者普遍認為通過這種方式使得經(jīng)費流向趨于合理化，一方面使政府有限的財政發(fā)揮更大效用；另一方面則有利于高校自覺建立和完善校內資金利用、監(jiān)控及問責機制，從而實現(xiàn)資金使用效益最大化，且又增強了其競爭、發(fā)展的主動性。而從各地高校具體的績效評估實踐來看，同樣沒有理想的可行性的方案。

（二）高校財政預算績效撥款模式下“績效”考核的方式

目前從中央部委到各省市采取基層高校先自查并提交績效考核報告，財政、教育主管部門審核的方式。至于績效的考核標準，各省給出的也不盡相同，績效指標的層級和內容缺乏針對性。有的提出“基于公平、效率、效益和政策等目標合理組合成可以量化的、客觀的、可以操作的撥款公式，并定期調整，根據(jù)綜合撥款公式將以公平指標為準的標準撥款基金以及以效率、效益、政策指標為準的浮動基金分配給學校”。有的提出“普通基金加專項基金”撥款公式，把教學、行政管理、后勤服務、學生服務、建筑維修和其他等六大類費用納入公式，反映高校的綜合成本，不單以“學生人數(shù)”作為成本考量。還有的提出，“以成本行為分析為基礎的多政策參數(shù)撥款模式以透明、公正、有效為基本原則，以高等教育事業(yè)費中的政府撥款為對象，吸取了國際高等教育撥款的有益經(jīng)驗，重新建構了高等教育的成本結構，提供了一種在高等學校之間進行高效資源配置的科學模式。”

表1 省屬公辦本科高校生均綜合定額撥款標準和系數(shù)

（三）高校財政預算績效撥款模式下的組織關系

目前我國財政預算績效撥款模式下的相關單位有政府機構，包括財政部、教育部或有關部委和各省財政、教育主管部門，我們可以稱其為財政預算績效撥款模式的主體，承擔審核、批準、撥款、監(jiān)督的職責；中央、部委直屬高校和地方省屬基層高校，我們可稱其為財政預算績效撥款模式的客體，承擔預算編制申報、受款（接受財政撥款和其他形式的助款）、支出、預算執(zhí)行報告等職責；關聯(lián)方（第三方中介，隸屬教育部的一級組織或是專門單位，或是教育部委托的臨時官方組織），承擔高校的績效評估工作。

目前來看，第三方對客體的績效評估很難落到實處，主體對客體的實際情況和困難很缺乏了解，主體在財政資金分配上很難把握公平性和有效性，最關鍵的是沒有哪一方對其管理的失位進行監(jiān)督和處置，從而使得行政體系的效率難以發(fā)揮。

三、對高校財政預算撥款模式進一步研究提出的幾點建議

撥款體制的改革應以效率、公平和透明為原則。我們認為以下問題是高校財政預算撥款模式進一步研究必須要面對和解決的問題。

1.確立高校財政預算撥款管理的主客體和第三方之間的責權利關系，管理過程采取有效監(jiān)督手段和方式，建立責任主體的問責機制和處置方式，杜絕簡單粗放式管理、不作為亂作為行為。

2.在高校內涵式發(fā)展要求下，廣泛深入分析高校成本要素及其在撥款體系中的權重，為撥款模式構建提供堅實的依據(jù)。根據(jù)高校合理需要，綜合考慮辦學運營成本，制定本地區(qū)地方高校生均撥款基本標準。原有的生均12 000元的標準過于簡單化，容易造成基礎薄弱的學校輸在了起跑線上，這是關乎高校能否得到公平的競爭機會而能夠邁向更高層次發(fā)展的關鍵問題。

3.切實從實際出發(fā)，平衡高等教育協(xié)調發(fā)展。中央財政為促進區(qū)域之間高等教育協(xié)調發(fā)展，引導和鼓勵各地切實加大地方高等教育財政投入，僅僅依從2010年起實行的中央財政建立“以獎代補”機制遠遠解決不了問題，應依法定由中央財政或是地方地方財政單列出一部分高校發(fā)展基金，在原有撥款基礎上追加扶持力度，確保高校提升內涵發(fā)展所必須的經(jīng)費。對這部分資金的使用效率可以采取適時追蹤的管控。至于其財政額度應充分調研和論證，務求有針對性、有效性、長期性。

4.財政績效考核機制應當與高校校長管理能力考核相銜接，完善管理鏈條，切實提高資金使用效率和效益。促使高校全面綜合管理，系統(tǒng)化分配和高效率利用財政資金，合理配置辦學資源，從“被動績效”向“主動績效”轉變。

5.全面促進主客體和第三方管理信息開放，這是有效監(jiān)督和責任提醒最有效的方式。將高校良性競爭透明化，建立高校大數(shù)據(jù)平臺，對高校的績效考評結果向公眾實時公布，這也是使績效評估和績效撥款制度能有效實施，最終促進大學提高辦學水平和辦學效益的關鍵因素之一。

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