環東江湖生態保護區產業發展路徑的調查分析

□ 袁寒梅

一、環東江湖生態保護區基本情況

資興市境內有東江水庫、小東江水庫、楊洞水庫、半垅水庫、程江口水庫等五座大中型水庫，水庫電站總裝機58．69萬千瓦，年均發電量16．4億千瓦時。資興市是湖南省八個5萬移民人口以上的移民大縣市之一，全市共有移民人口64，611人(其中東江水庫移民63，462人)，涉及20個鄉鎮(街道)242個行政村1，658個村民小組。移民人口占全市總人口的六分之一，占全市農業人口的四分之一。資興市移民安置大致經歷了1986年開始的移民大搬遷、1988年～1992年的特困移民二次轉移安置和2012年完成的東江水庫移民避險搬遷三個階段。一直以來，資興市高度重視移民工作，緊緊圍繞建設“美麗庫區、富饒庫區”的總體目標，不折不扣地貫徹落實大中型水庫移民后期扶持政策，通過扎實有效的措施，確保了移民后期扶持工作的順利開展，有效促進了庫區和移民安置區經濟社會快速、穩定發展。

(一)突出抓好直補資金發放，保障了移民基本生活。資興市移民直補資金發放嚴格按照相關要求，實行財政監管、封閉運行。上級下撥資金到賬后，在15個工作日內由財政部門將年人均600元的直補資金直接撥入移民戶在農村信用社設立的專戶，確保了資金及時足額發放。同時，建立和完善移民人口動態管理機制，在每一季度末，對因死亡、大中專院校畢業轉非農、移民女出嫁非移民戶、戶籍轉非農等不再符合后期扶持條件的移民人口進行核減，共核減身份變化、錯登及死亡等人口2，052人，維護了政策實施的公平公正。2006年以來，共發放直補資金23015．1萬元，有效緩解了移民生活困難問題。

(二)加快農業產業化進程，促進了移民增收致富。堅持走開發性移民路子，積極引導移民打優勢牌、走特色路，大力培育壯大農業特色產業，帶動移民增收致富。依托東江庫區得天獨厚的山水資源，牢牢抓住水果、水產、水電和旅游“三水一游”移民主導產業不放松，大力實施精品果園戰略，推廣生態網箱精養技術，在庫區鄉鎮形成了以柑桔、小水果、水產、茶葉和農家休閑游等產業為主的高效農業經濟。在北部鄉鎮集中連片開發水果基地形成了以冰糖橙、蔬菜和葡萄等產業為主的城郊農業經濟。在東部鄉鎮大力推廣無公害種植技術，形成了以東江梨、油茶和楠竹等產業為主的綠色農業經濟。移民經濟總產值由2005年的3．19億元增加到2013年的8．3億元，移民年人均純收入由2005年的3，185元增長到2013年的6，720元，年均增長441元，移民收入正在穩步趕超當地農民收入。

(三)大力推進避險解困搬遷工作，建設了一批移民新村。近年來，資興市以實施東江水庫移民避險搬遷、生態移民、特困移民避險解困搬遷等項目為契機，緊密結合新農村建設、小城鎮建設、東江湖水資源保護和移民產業開發，按照“政府主導、群眾主體”的原則，統一征劃土地，統一規劃布局，統一聯戶建房，統一基礎設施配套，統一生產開發，扎實推進移民新村建設，先后幫助2．2萬居住在地質災害點以及立地環境惡劣、住房條件差、生產資源少的移民搬進了安全結實的新房。特別是2013年1月竣工驗收的東江水庫移民避險搬遷安置項目，累計完成國家投資3．834億元，建設高標準、高品質移民新村75個，幫助21，698名移民喬遷新居。

(四)狠抓基礎設施建設，改善了移民生產生活條件。2010年以來，資興市先后投入21，539萬元(其中，后扶規劃項目資金2，054萬元，整合部門和地方配套資金9，632萬元，移民自籌9，853萬元)，大力實施農田水利、村組道路、飲水安全等工程建設，先后完成了興寧集鎮供水工程、黃草鎮金臘村自來水管網建設等改水項目76個，解決了1萬多移民安全用水問題;完成了廖家坪大橋、毫山大橋和白廊鄉白廊碼頭、滁口鎮金星碼頭等庫區重點交通項目，并在庫區鄉鎮配套躉船12艘、輪渡船5艘，解決了2萬多移民的出行難問題。

二、環東江湖生態保護區產業發展中存在的主要困難

(一)移民后扶直補標準偏低。國家實施的后扶直補資金為每人每年600元，從2006年開始連續扶持20年。由于直補標準沒有與物價指數掛鉤，近年來，糧食、日用品等物價不斷上漲，目前的直補標準對生活困難移民的幫扶作用越來越小，并且也遠低于國家其他惠農政策標準。大多數移民強烈希望后扶直補標準參照低保政策隨物價水平進行動態調整。

(二)連帶影響人群反響大，維穩壓力大。資興市共有非農村移民、場地移民、壩區移民、小型水庫移民、原住村民5類連帶影響人群共2萬多人，他們為東江水庫修建作出了巨大犧牲，但按政策不能享受后扶直補政策。對此，連帶影響人群反響十分強烈，已成為資興市移民維穩工作的一個重點和難點。

(三)移民產業轉型升級壓力大。目前，東江庫區已經形成水果、水產、水電和旅游“三水一游”移民支柱產業。2013年，僅庫區果茶、水產兩項，就實現產值4．7億元，占整個移民經濟總產值的80．7%，農業產業開發成為移民增加收入的主要來源。同時，為保護東江湖水環境，庫區周邊林地已全部劃入公益林管理，庫區周邊礦山已全部關閉，網箱養殖也正在實施退水上岸，移民水果種植要逐步退果還林，生豬養殖要逐步清退關閉，致使庫區移民有樹不能砍、有礦不能采、有水不能漁、有果不能種、有豬不能養，移民產業轉型發展面臨巨大壓力。

(四)移民生產生活給東江湖水環境保護帶來了巨大壓力。目前，東江庫區周邊共生活著4萬多后靠移民，人口多、密度大，環境容量非常緊張，生產生活給東江湖生態保護帶來了巨大壓力。一方面，由于庫區農村普遍缺乏生活垃圾、污水處理等環保設施，生活污水大都直排東江湖，生活垃圾也常被雨水沖到東江湖。另一方面，長期以來，移民為了生存需要，靠山吃山，靠水吃水，發展了8多萬畝果園、1萬多口網箱，生態資源過度開發，致使東江湖生態環保壓力驟增。水果種植在幫助移民增收的同時，也造成庫區周邊水土流失現象日益嚴重;而網箱養殖主要采取投餌式喂養，極易造成水體富營養化。由于水庫的生態系統比河流脆弱，水體自凈能力差，更加易于污染。有鑒于此，更加需要加快“雙轉移”的實施步伐，緩解東江湖生態環境保護的壓力。

(五)山林未確權到戶是移民不愿向城鎮轉移的重要原因。移民對庫區的林地資源十分看重。2009年東江水庫移民避險搬遷安置項目實施時，曾制定了一系列優惠政策，嘗試將庫區移民轉移出來，也收到了一定成效，有729人采取跨鄉集中外遷的方式從庫區遷出。這部分移民遷出來以后，一直都不愿意將戶口從庫區遷出。后經調查了解，發現目前東江庫區部分鄉村組山林至今仍未確權到戶，只是落實到村，移民群眾擔憂一旦他們將戶口遷出后，自己在林地方面的合法收益得不到保障。而隨著“一湖一策”的實施和東江湖濕地森林生態補償機制的建立，國家對庫區移民的補償也會越來越高，移民對庫區未來的發展前景充滿期待。正是因為這種擔憂和期待，很多庫區移民都不愿意搬遷出庫區。

三、促進環東江湖生態保護區產業發展的對策建議

(一)以新農村建設為基礎，高起點高標準規劃移民新村。實施“雙轉移”工程，首先要解決移民的安置問題。今年，資興市將整合相關部門的資金重點投入S322沿線的新農村建設，擬對接資興市新農村建設規劃，在興寧新城區、東江街道雙溪洞、市區環城北路等庫外中心城鎮或工業園區，按城鎮社區標準高起點、高標準建設1，000～3，000人左右安置規模的移民新村，并且配套水、電、路、環保、綠化等基礎設施建設，并且制定購建房補助政策鼓勵移民購買并入住移民新村，讓庫區移民在庫外擁有商品房產，為庫區移民下一代在庫外謀生發展創造條件。同時，為鼓勵庫區移民外遷。建議市委市政府出臺相關優惠政策，一是原來享受的各項政策和庫內原有生產生活資源性質不變，可繼續保持農村戶口，享受農村人口的計劃生育政策及農村低保和城市低保。二是拆除庫區內舊房的，給予一定的拆房補助。今后在庫內不再扶持建新房，鼓勵房產、土地等資源自行合法有序流轉。

(二)以完善配套設施為抓手，大力發展移民二三產業。移民從庫區轉移出來，解決了安居問題，要解決他們的后顧之憂，最重要的是解決他們的就業問題。一是配套建設農產品批發市場。資興市近年來大力發展柑橘、冰糖橙、東江梨、葡萄、油茶、蔬菜等新興產業，至2012年全市果園總面積達7．59萬畝，水果總產量12．74萬噸，產值達4．75億元。雖然資興市農副產品資源豐富，但在農產品批發市場流通行業的發展上相對滯后，全市尚未建立起農產品批發市場體系。在“雙轉移”移民新村附近配套建設農產品批發市場，可以為轉移出來的庫區移民銷售農產品提供場地，也可以為移民轉產提供就業崗位。興寧鎮是資興市最大的農副產品集散地和小工業品批發中心，在興寧興建農產品批發市場，將起到整合小型農貿市場，提升興寧鎮作為農產品銷售中心的地位，具有較好的經濟效益和社會效益。二是配套建設標準廠房。在資興工業園區新建一個2萬平方米的綜合大樓和20萬平方米的標準廠房，引進大型勞動密集型電子信息企業，可解決5，000名庫區移民的就業問題。規劃建設集移民生活安置區和就業安置區于一體的標準廠房能夠有效為雙轉移移民提供就業機會，這既是移民安置方式的創新，也是解決移民“遷得出、穩得住、富得起”的有效途徑。

(三)以“一戶一產業”培訓為載體，提高移民就業致富能力。庫區移民實現人口轉移后，為使移民“出庫”后能順利實現就業，必須加大移民就業技能培訓，提高移民就業致富本領。要根據市場需求，制定與之相適應的培訓計劃，提高其適應新環境、拓展新空間、創造新致富的能力，具體做法為:一是緊緊圍繞資興市“一戶一產業工人”培養工程要求，以現有培訓資源為依托，充分利用郴州技師學院、郴州高視偉業就業技能培訓中心、郴州市第一職業中專等專業培訓機構對“雙轉移”移民進行就業技能培訓和學歷培訓;二是以開展“移民培訓年”為契機，結合實施移民“雙轉移”工程的實際，擬定在城區擇址建湖南省移民職業技術學院，不斷加大東江庫區果樹研究所、市漁業公司中洞漁場和資興移民產業示范園等試驗示范基地建設，加強移民系統自身的培訓能力和工作力度。通過采取與職業技術培訓相結合的辦法，使“雙轉移”移民每戶至少有一名勞動力具備過硬的產業技能，使之能夠獲得相對穩定、數額可觀的收入，讓廣大移民從農民“轉身”為產業工人。

(四)大力發展文化產業，拓寬移民就業渠道。2011年10月18日，中共十七屆六中全會通過了《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》對加快發展文化產業作出了重要部署。十八屆三中全會對文化體制改革進一步作出了謀劃。資興市也在積極發展文化產業。“三湘四水東江湖”旅游文化街是資興市旅游產業轉型升級的精品工程，分為東江湖奇石館、攝影藝術展覽館、人文瀟湘展覽館及旅游購物和展示區域，是郴州市第一條集休閑、購物、文化觀光功能于一體的特色街道，不僅整合優化了東江湖文化旅游資源，延長了旅游產業鏈，豐富了游覽內容，同時也為提升東江湖旅游文化內涵和品位。除此之外，還可以探索發展具有資興特色的文化產業，如旅游紀念品制作、手工藝品制作等勞動密集型產業以及其他易學習、易操作的其他文化產業。

(五)以山林土地確權為推手，為移民進城吃下“定心丸”。資興市有林海之稱，森林資源十分豐富。東江水庫移民大搬遷時也確定了“少遷多靠，市內消化，以林為主，適量定銷”的安置方針。因此移民對林業資源的依賴性很大，水果等經濟林及用材林是大部分移民的主要經濟來源。目前，東江庫區絕大部分林地已轉為公益林保護起來。隨著東江湖水環境保護力度的加大，移民普遍看好庫區資源會增值，“一湖一策”、東江湖濕地森林生態補償的標準會很高，庫區的發展前景將十分美好。山林確權到戶后，明晰了產權，移民拿到林權證后，如同吃下了“定心丸”，無需擔心向城鎮轉移后合法權益得不到保障，免除了后顧之憂。同時林地確權到戶后，移民可以通過土地流轉的方式將果園租賃出去，所得的租金將是一筆十分可觀的收入。加上600元/人·年的后扶直補資金和公益林補償資金，將為移民進城積累了“第一桶金”，確保移民進城后基本生活得到保障。還能促進庫區產業規模化發展，庫區土地確權后，移民依法對土地進行流轉，建立城鄉統一的土地市場，用市場手段配置農村土地，采取大戶或公司集中連片承包經營，通過實施精品果園戰略，實現由分散經營到規模經營，由粗放管理到集約管理，由無序開發到有序開發，發展現代農業，促進庫區產業提質增效。