基層政府行政監督問題的探究：以簡政放權為視角

焦 嬌

基層政府行政監督問題的探究：以簡政放權為視角

焦 嬌

[摘要]當前，我國宏觀經濟處于下行的趨勢，改革是轉變政府職能的突破口，是釋放改革紅利、打造中國經濟升級的重要手段。圍繞簡政放權討論基層政府監督機制，通過分析簡政放權對基層政府監督機制的挑戰，對基層政府如何做好權力承接和下放權力后的監管帶來啟示，從強化行政監督的主體獨立性、提高行政監督的法制化程度、拓寬公眾的輿論渠道、健全基層政府的監督監管責任四個方面來提出對策建議。在簡政放權改革中，要進一步著眼于轉變職能、強化監督，提高監督質量和效率，權力放到哪里，監督就要跟進到哪。

[關鍵詞]簡政放權；基層；行政監督

[作者]焦嬌，江西財經大學。

2013年以來，國務院常務會議5次決定下放行政審批事項，推進政府職能轉變，國務院各部門共取消和下放了416項行政審批事項，今后4年時間內還將進一步取消和下放約205項行政審批項目。①數據來源：中國政府網，http：//www.gov.cn/zhuanti/jzfq2014.htm#xzsp.

這次行政審批改革方案的核心是簡政放權，是轉變政府職能，理順政府與市場、與社會之間關系的重要舉措。市場能辦的，多放給市場；社會可以做好的，就交給社會；政府要管住、管好其應管的事。然而，在權力的下放過程中，同時加大了基層政府在政策執行中權力腐敗及濫用的風險，如何加強對基層政府的行政監督，加強對市場的監管是當前簡政放權環境下應當研究的一個重要課題。

一、簡政放權的現實意義

加強基層政府行政監督的研究，對于完善行政體制改革，轉變基層政府職能具有重要的意義。具體體現在：

第一，有利于落實政府管理體制改革，提升行政監督效果。我國深化行政管理體制改革的總體目標：要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。有效的行政監督是深化行政管理體制改革的關鍵。在實際操作中，一是要進一步完善行政權力的監督機制，要建立既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，注重監督重要領域和關鍵環節的權力行使，保障權利的合理、規范運行；二是要形成各監督主體的合力，發揮總體監督功效。通過構建系統、完善的行政管理監督機制，對于預防尋租行為、避免腐敗行為的衍生與滋長具有重要的現實意義。

第二，有利于完善基層政府職能的轉型。目前對于基層政府的職能轉型研究不多，大多數集中在對于政府職能轉變的研究。但是，基層政府對完善整個政府職能轉變起著重要的作用，研究和探索基層政府職能轉型，有助于探索我國基層政府職能的途徑和方法，促進我國基層政府職能的轉型。

第三，有利于基層政府治理現代化以及人的自由與全面發展。毋庸置疑，無論是簡政放權還是基層政府監督，其核心目的都在于人的自由與全面發展，為人的發展提供更好的外部環境。從具體來看，就是要在簡政放權的同時，要進行積極有效的行政監督，這正是國家極力提倡的治理能力現代化的題中之意。

二、簡政放權對基層行政監督的挑戰

自國務院發布進一步深化行政機構改革文件以來，各省、市、區先后召開專題會議部署相關改革工作的開展，地方政府在簡政放權的總體要求下，推進機構改革、政府職能轉變和行政審批改革，大多數基層縣區政府積極推進，出臺了相應的改革實施方案。總的來說，基層政府在簡政放權、政府職能轉變和行政審批改革中勢頭良好，力度強勁，成效顯著。但在簡政放權的過程中，仍然面臨著許多來自政府體制、部門權利、文化習慣、行政效能等因素的困擾，以及大量存在著行政審批流程長、審批效率低，以及重審批、輕管理的困擾。究其原因，主要是受到部門和官員為政不為、尋租牟利的影響。當前國家推進簡政放權和深化行政審批改革主要存在以下幾個問題：

（一）行政審批權力清理力度不夠

在行政審批制度改革過程中，無論是中央還是地方都完成了許多清理工作，行政審批事項有很大程度的

降低，然而，在這個過程中存在著形式化、片面化的現象。在有些地區，行政審批制度改革只是形式轉變和數字上的減少，并未改變行政審批制度改革的實質。行政權力的執行者為了保障自己的個人權益，不愿意真正下放與自己利益相關的審批項目，但為了達到完成行政審批改革的任務，利用欺騙、瞞報手段，使得部分行政審批改革事項未能促進改革的實質內容。

一是對中央政策落實不夠。本屆政府簡政放權已取消下放了400余項行政審批，力度很大前所未有，極大地激發了市場和社會活力，以改革的動力換取了市場的活力。雖然部門和地方在承接審批權力過程中有些審批事項研究取消了，但存在著公布不夠及時、宣傳不夠力度、很多關聯性強的事項下放行政審批事項不同步、工作存在銜接不上的問題。

二是行政審批改革形式化。一些部門存在重復公布國家已經取消的行政審批項目和改革政策，或者將已經取消的審批事項合并到本部門其他審批事項中；一些部門下放的只是行政審批事項中的某些環節，最終還是增加了辦事人員的辦事難度，并沒有真正意義上的制度改革。

（二）基層政府“接權”力量不足

盡管大部分基層政府按照國務院關于深化行政體制改革工作要求已啟動相關工作，但基層政府工作方式和工作機制不同于中央、省、市級政府。在基層審批管理實踐中，權利職責混亂、信息不共享、系統不融合、行政效率低下等情況依然大量存在，給基層政府部門的行政審批體制改革帶來了不利影響。主要體現在：

一是各基層政府部門還未統一做法、統一認識。當前，一些基層政府部門在承接上級下放的行政審批權時，害怕承擔責任，存在選擇性承接、有意回避的現象。

二是基層簡政放權跟蹤配套服務不足。簡政放權改革推進后，不少基層由于經費、人員的限制，配套服務等措施跟不上，而原有的設施已經無法適應新的服務要求。行政審批中心設施不全，人員培訓不到位，造成了辦事人員不能及時辦理各項審批業務，等待時間過長。

三是基層行政審批制度改革過程中信息不對稱。由于改革過程中，各地方、政府部門進度存在差異，無法建立集中審批業務平臺，行政審批制度改革停留在對行政審批事項依據是否充分、材料是否完整合格的判斷上。改革者無法深入實質性的內容。特別是對那些專業性、復雜性很強的審批事項，政府無法對行政審批的具體行為發揮有效的指導和市場的約束作用。

四是行政審批人員存在官本位思想。受到傳統封建體制的影響，官本位思想根深蒂固，我國行政審批制度形成于計劃經濟時期，其實質是把權利轉移給了政府，在這種情況下，行政審批權被行政人員變成一種權力的象征。有些行政人員把審批權視作私權，隨意對審批事項資源進行人為控制，審批過程不合規、審批方式不合理，嚴重影響了行政審批的公正性、合理性及合法性，不利于市場經濟的健康發展。

（三）行政審批改革缺乏監督與監管

在我國現行的審批監督中，大多數的要求和規定都是對行政審批對象的標準及基本條件的審核，對是否符合實際情況，是否符合法律規定的審核十分嚴格，而對審批機關的責任追究和行為監督規定卻不清晰，對審批后的經營活動缺乏監管。這樣一來，侵犯公共利益的一些經營活動就會經常發生，部分部門長期習慣于通過手中的行政審批權和處罰權實施市場監管，對簡政放權后如何加強市場監管經驗不足，拿不出有效的監管方法。有部分基層部門，由于監管體制不完善，監管人員力量、監管抓手減少、不足等原因，對市場和企業行為放任不管，造成了基層部分領域簡政放權后管理缺失，基層政府存在“放管脫節”現象，直接影響了人民群眾的根本利益，損害公共利益。因此，在行政審批制度改革的進程中，行政審批監督不可或缺。

市場經濟的發展背景下，構建科學合理的行政審批制度的關鍵是監督機制。由于官本位思想的存在以及機制的不健全，行政審批出現問題的其中一個很重要的原因就是缺乏有效的監督機制。因此，要健全行政審批監督機制顯得尤為重要。

三、改善基層行政監督機制的對策建議

在簡政放權的背景下，深化基層行政審批制度改革，應當在先行先試與法制統一相協調原則的指導下，勇于創新，從基層行政監督主體獨立性等方面，提出改善基層行政監督的對策。

（一）不斷探索強化行政監督主體獨立性

監督主體監督權的獨立性，是指監督主體在監督的過程中的獨立性和自主性。要實現以權制權，就必須強化各個監督主體的獨立性和自主性，使其具備足夠的權威來實現對監督對象的監督。我國縣政府監督中，各個監督主體如縣人大、縣司法機關、縣紀檢監察機關等都或多或少地缺乏獨立性，在人、財、物的使用上都依附于縣委、縣政府，從而造成了監督過程中的尷尬。因此要充分發揮縣域各個監督主體的監督效能，形成各監督主體共同監督的聯動合力。

（二）繼續拓寬公眾、媒體輿論渠道

通過政協、社會團體、新聞輿論以及公眾的監督，新聞部門應該有權揭露那些違法違規審批的真實情況，增大行政審批服務透明度，接受社會各界的監督，要給予新聞輿論部門充分監督行政審批主體的權利，任何人無論權力多大，地位多高，都應該是輿論監督的對象。只有這樣，才能為行政審批制度改革建立完整的監督制約機制。隨著縣域經濟的逐步發展，輿論需要發揮的監督作用十分重要和不可替代，可通過以下途徑來引導媒體實施監督：一方面要切實推行政務公開，通過電視、報紙、網絡、手機等媒體平臺，及時發布并關注輿情信

息，對群眾反映的問題做到及時處理，實行電子政務辦公，加強與公眾的溝通交流，防止因信息溝通不暢造成信息混亂；另一方面，要通過完善基礎設施，提高硬件水平，加快公眾教育的普及，提高當地百姓的參政意識。

（三）健全基層政府在簡政放權過程中的監督和監管

正確處理好政府和市場之間的關系，是基層在簡政放權落實過程中的關鍵點。能否落實好簡政放權政策，關鍵在于政府和市場有機結合。如果處理得不好，則很多可能導致地方政府無法正確、高效地履行政府的公共服務職能。對于基層而言，地方政府在市場監管中不越位、不缺位，加快全面下放和清理行政審批事項，把權力還給市場，發揮市場在資源配置中的決定性作用，最大限度地激發市場活力，為企業營造一個良好、公平、完善的市場環境，保證各類市場主體權利公平、規則公平、機會公平，把該由市場決定的事交還給市場。堅持放管并重，實現責任和權力同步下放、放活和監管同步到位是當務之急。