國家治理：做什么 怎么做

韓東屏，華中科技大學 哲學系

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國家治理：做什么 怎么做

韓東屏，華中科技大學 哲學系

自從2002年中國共產黨第十六次全國代表大會將“國家治理”的術語正式納入官方話語系統并成為一個重要的官方議題之后，有關國家治理的理論著述和相關研討紛紛推出，令人目不暇接?？晒P者同時發現，盡管理論上的討論如此熱鬧，但國家治理在現實中究竟需要做些什么和應該怎么做的問題，尤其是具有可操作性地應該怎么做的問題，仍然非常不清楚，以致國家治理迄今基本上還是在理念上運行，在實踐中的展開和推進則并不顯著。

1．國家治理做什么

筆者認為，要想說清楚國家治理要做什么和怎么做的問題，須從界定“管理”和“治理”這兩個概念說起。因為理論界對這兩個概念存在普遍的認知混亂，而未必不是這種混亂，影響了我們對國家治理理論的有效闡發和有效運用。

“管理”可以理解為一個主體規劃、控制和處理自身事務的日常活動。主體有個人和組織之分，管理也有個人管理和組織管理之分。其中，組織管理又有社會管理與社會組織管理之分。社會管理也叫國家管理，屬于宏觀管理，是關乎全體國民的公共事務的管理，即學界所說公共管理；社會組織管理則屬于微觀管理，是只關乎某個社會組織自身事務的非公共事務管理。社會組織管理還可以按社會組織的性質進而分為不同種類，現在學界通常是將其分為企業性組織管理和非企業性社會組織管理，或者營利性社會組織管理與非營利性社會組織管理兩大類。

“治理”現在被國內外學界一致地解釋為“管理”概念的升級版或替代版，是一種以20世紀出現于西方的新的理論和方法為基礎的更先進的管理，因此，國家治理理論在等級上就被普遍認為高于國家管理理論，現在實際言語中，廣泛流行的也是“國家治理”的說法，而“國家管理”的說法則顯得陳舊、過時。筆者認為，這樣的解釋和區分是極其不妥當的，盡管這一謬誤源自西方。這是因為，在管理方面——不論是國家管理還是各種社會組織管理——不僅以往和現在總有新的理論和方法不斷推出，將來也會總是如此，若每有一次這樣的改變我們就將“管理”換一個說法，那恐怕也輪不到現在的我們來把“管理”換成“治理”，而且隨著這種改變的增多，恐怕人們再也想不出那么多可以替換“管理”的新詞來用。更為重要的是，這種經常易名的做法會使人們的思想混亂，使人們或是誤以為“治理”是在“管理”之上的另一種東西，或是誤以為有了“國家治理”之后，就不再會有“國家管理”。其實，如同新的哲學理論的出現，但它們仍然屬于哲學而并不需要將哲學易名一樣，新的管理理念的出現，也不需要將“管理”易名為“治理”，將“公共管理”易名為“公共治理”。

如果這樣說是有道理的，那這是否意味著認為“治理”是一個多余的或不必要的概念？非也。

“治理”詞一其實早就存在，并非屬于當代國家治理理論的首創，我國先秦典籍《荀子·君道》就有“材技官能，莫不治理”之語。這一情況說明，“治理”這個概念應自有其獨特的用途。事實也是如此，“治理”從字面或構詞上看，可以理解為“治療調理”或“整治修理”的意思。其中，“治療調理”是用于人的說法，“整治修理”是用于物的說法。鑒于需要治療調理的人都是病人而非健康人，需要整治修理的物都是有毛病的物而非正常的物，于是我們就能得知，如果說管理是主體在任何時候或每天都要進行的正常活動，那么治理就只是主體在有病或有毛病的時候才需要進行的特殊活動或非正?；顒?。這就是說，一個健康的人或一個正常而沒有毛病的組織，只需要進行管理而不需要進行治理，一個有病的人或有毛病的組織才需要進行治理。因此，“治理”并不是高于“管理”的另類東西，不過是一種特殊時期的管理，即主體有病時的管理。而國家治理，就是指國家有病要治或給國家治病的意思。

有人可能不同意筆者對“治理”的這一解釋，聲稱它是“治國理政”的意思。但“治理”一詞若真是此意思，那么我們就不可以有“國家治理”的說法。因為既然“治理”已有“治國”的意思在內，那么，再在“治理”這個詞的前面加上“國家”二字，變成“國家治理”，就在用詞上形成疊床架屋、累贅重復之弊。而且，如果我們一定要把“治理”解釋為淘汰“管理”的替代用語，那么我們就失去了一個用于表達“要為主體治病”這一意思的詞匯，這在用詞效率上顯然是不智的浪費。

“國家有病”自然是一種擬人化的說法，學術性地講，國家的所謂“病”，就是公共事務的不正常狀況，就是影響國家正常運行的社會問題。因之所謂國家治理，就是要療治或解決各種影響國家正常運行的社會問題，使國家康復到全面正常運行的狀況。

2.國家治理怎么做

既然國家治理就是要做這樣的事情，那么在所有崇尚民主的社會，負責行使國家管理之權責的政府就都應該大致按照如下步驟行事。

第一步，根據民意確定社會問題清單。無需贅言，如果我們不清楚國家是否有病和都有哪些病，那為國家治病的事情就無從談起。之所以強調要根據民意來確定這個清單，則在于，在民主社會，公眾是國家的主人，政府是為公眾服務的，因而所謂“國家的病”或“社會問題”，就只能是指那些與公眾利益相悖、對公眾來說不好的事情，而不能僅僅是那些對政府或政府公務員這類特殊群體來說不好的事情，因此國家有沒有病、有哪些病等問題，最終要由民意來確認。不過，鑒于普通民眾難免會缺乏某些必要的背景知識和相關信息，使其在社會問題的把握和認定上存在一定困難，這就需要動員社會各個領域的專家先行對社會各領域的社會問題進行公開化的論證和梳理歸納，然后再由公眾來確認其中哪些才是真正屬于他們想要加以解決的社會問題，從而形成有待解決的社會問題總清單。就我國而言，目前已被公眾普遍認定的社會問題大致有公權腐敗、假冒偽劣、坑蒙拐騙、黑黃賭毒、食品安全、房價過高、看病貴、難、留守兒童、應試教育、教育不公、競爭不公、分配不公、貧富懸殊、暴力拆遷、國企壟斷、環境污染、生態危機，等等。

第二步，在確定社會問題清單之后，再根據民意確定解決每種社會問題的價值標準或衡量指標。這一步的必要性在于，從不同的價值標準或衡量指標出發，會對同一社會問題形成不同的解決方案和解決結果，而這些不同的解決方案和解決結果，對民眾的意義也是不一樣的。比如在我國解決“看病貴、難”這一社會問題時，以盡量不增加政府財政支出為衡量指標的解決方案和以民眾不管有錢與否、凡有病均能得到醫治為衡量指標的解決方案，就會有明顯的不同。前者及其實施結果是有利于政府而不一定有利于民眾的，后者及其實施結果則是注定會有利于民眾的。前面已經講過，社會問題要由公眾認定，社會問題本質上就是被公眾普遍認為不好而需要加以糾正的事情，既然如此，在判定社會問題是否得到解決的事情上，自然也要惟公眾意志的馬首是瞻。

第三步，確定解決每個社會問題的責任主體。雖說政府作為國家管理者就是解決社會問題的權責主體，但由于政府是由多層級、多部門、多機構組成的，內部存在職能分工，又由于不同的社會領域存在不同的社會問題，有的社會問題還是跨領域的綜合性社會問題，這就有必要進一步明確解決每一個社會問題的政府究竟是哪個政府機構或哪個政府部門。一般來說，每個社會領域存在的社會問題，都應由分管該領域的政府部門或政府機構充當解決該領域社會問題的責任主體；而跨領域的綜合性社會問題，也應由各相關領域的政府部門或政府機構來共同充當解決這種社會問題的責任主體，或由它們的上級政府來充當責任主體。但是，如果某社會領域的社會問題與該領域的相關政府存在或直接或間接、或明顯或隱晦的利益關聯，那就不能仍由該領域的相關政府來充當解決社會問題的責任主體，而應由超越該利益關聯的上級政府或其他公共權力機構甚或是某個被授權的社會機構來承擔責任主體。比如在我國為解決民眾看病貴、看病難的社會問題，就不能再由衛生部來做主導，因為前后已經進行了兩次的醫改之所以都不成功，就在于衛生部與公立醫院和各大藥企之間存在諸多利益關聯，結果就總是從有利于它們的角度出發搞醫改，而不是從有利于百姓的角度出發搞醫改。正因如此，盡管每次醫改都不成功，令大眾不滿，卻都讓這些醫院和企業賺得缽滿盆溢。又如某些地方交管部門多次出臺化解“打的難”問題的舉措卻總是不成功，也在于它們與出租車公司之間有諸多隱晦的利益關聯。

第四步，由各責任主體提出解決每個社會問題的詳細方案供公眾按解決問題的衡量指標進行評價和審批。這一步的必要性在于，解決任何一種社會問題，都不是簡單的事情，都需要有先策劃好的具體解決方案。該方案中應有對問題原因的分析，應有解決問題所需動員或借助的社會力量，解決問題的明確手段與舉措和解決問題的步驟與所需時間等內容。由于對每個社會問題都可能提出諸多內容不同的解決方案，而最終我們只能實施其中的一種，這就需要進行相互比較，優中選優，而比較和選優的標準，就是按公眾意志設立的各項衡量指標，最終的抉擇者就是公眾。當然，關于解決社會問題的方案，也可同時通過社會廣泛招標的方式來進行遴選。

第五步，責成相關責任主體具體實施被公眾最終認定的解決方案，并由上級政府、大眾傳媒和民意機構負責全程監督。這一步的必要性在于預防責任主體不盡職、不認真、不積極。此其一。其二則是在于解決社會問題不能停留于紙上談兵，必須付諸實踐。但任何解決方案在實施中都不一定完全與預期吻合，且存在當局者迷的可能，故需實施者之外的旁觀者來幫著看清實情，以便能隨時根據方案的具體實施情況來調整解決問題的舉措，避免多走彎路，多花時間，增大解決問題的社會成本。

第六步，在解決方案實施期滿之際，由民眾對責任主體解決社會問題的任務完成情況進行全面審核與驗收，并由上級政府依據驗收結論來對責任主體論功過而行賞罰。這一步的必要性在于，解決每一個社會問題，都不能遙遙無期地進行，而到期之日該社會問題是否已經得到解決的結論，也不能由實施者自己來說，還是要由作為國家主人的公眾，同時也是社會問題的認定者和解決問題指標的設定者來進行評說。至于根據公眾的評價結論來對責任主體行賞罰也不難理解，就是若舍此，又等于造成“干好干壞都一樣”的局面，這就會嚴重挫傷干好者繼續好好干的積極性，反倒是大大鼓勵了未干好者繼續敷衍塞責的投機性。

以上六步就是國家治理怎么做的基本方式和主要內容，只要照做，解決各種社會問題都不難，而國家治理也正是在對一個一個社會問題的解決中得以完成的。國家治理如此，所謂省域治理、市域治理和縣域治理之類的地方治理亦如是。因為它們之間并沒有實質性差異，地方治理中，除了有全社會性的社會問題之外，還有一些地方性的社會問題需要加以解決。

最后，退一步講，即便在大家不認可“國家治理”是筆者所說的“給國家治病”或“解決社會問題”之意思的前提下，我們繼續堅持從解決社會問題入手來治理國家，也依然是一種最為合理而有效的正確方法。

個中道理，一是從社會問題入手，比從常態入手、理念入手、改革入手和理想入手，都要顯得更為實際、直接和明確。因為從常態入手只能維系常態，從理念入手不一定切合實際，從改革入手要先搞清楚社會問題所在，從某種理想化目標入手，也要以消除或沒有社會問題為前提。二是便于把握和實際操作，這不僅在于解決社會問題的六個步驟具體而明確，也在于社會問題的認定和社會問題的解決，也都是些可以弄得非常清楚的事情。三是可以切實產生國家治理的實效，因為只要有一個社會問題得到消解，就意味著國家治理有了一個收獲和一次提升，而當所有的社會問題均得到消解之日，就是整個國家全都得到善治之時。

責任編輯 胡章成