從效率到公平:1978 年以來黨的社會保障理念的演變

李南海

(閩南師范大學法學與公共管理學院，福建 漳州363000)

中國共產黨以謀求大眾福利為自己歷史使命。早在共產黨成立初，為民眾獲得社會保障權利，建立社會保障制度就成為黨的奮斗目標，隨著黨的理論不斷成熟和實踐經驗的不斷豐富，對社會保障的認識也不斷深化，社會保障理念隨之調整。特別是1978 年中國共產黨把工作重心轉移到經濟領域以來，經濟獲得快速發展，我國從二元社會結構向城鄉一體化社會結構轉變，歷屆黨代會的社會保障理念也經歷了從城鄉分割的效率優先時期到公平優先時期，再到統籌城鄉公平公正與可持續社會保障理念觀的轉變。

一、現代西方社會保障理念的產生及演變

社會保障理念是對社會保障的看法和持有的基本態度，對社會保障實踐活動發揮支配制約作用。［1］社會保障制度本質上受一定理論流派和價值取向制約，［2］(P48)作為社會保障價值觀的社會保障理念也影響和約束了社會保障制度選擇，不同社會保障制度體現不同的社會保障理念觀。社會保障理念隨歷史發展而改變，封建社會時期，作為保障統治者統治安全而實施的社會保障制度和政策，體現為統治者“仁政”的社會保障理念觀;而現代社會保險制度則體現了社會和國家安全的社會保障理念。

現代西方社會保障制度自產生以來，圍繞權利與責任、公平與效率、政府與市場形成了不同的社會保障理念。［3］效率與公平作為社會保障的理論基礎，決定著政府與市場在社會保障制度中的角色地位，［4］也決定著國家、社會和個人的權利與責任邊界。從權利責任關系看，社會保障理念分為國家責任、個人責任和國家、社會與個人共同責任的社會保障理念觀;從政府與市場關系上，分為政府主導、市場主導及政府與市場均衡關系的社會保障理念觀;從公平與效率關系上，作為制度化的社會保障政策，具有經濟政策和社會政策的雙重屬性，兩者體現了不同的社會保障理念。作為經濟政策的社會保障制度體現了效率優先的社會保障理念，作為社會政策的社會保障制度則傾向于公平優先的社會保障理念。各種社會保障理念相互交織，共同體現于同一社會保障制度體系中，但一定時期的社會保障體系又以某種社會保障理念為主導，突出體現某種社會保障理念。

現代社會保障理念及制度起源于古代社會中的慈善濟貧和互助自救活動。中國的以民為本思想和西方宗教中的善惡觀念共同產生了古代社會中的濟貧濟危活動，成為社會保障理念的道德基礎。古代社會中的救危濟貧活動主要由民間來實施，雖沒有形成制度化，但影響了現代社會保障理念，為現代社會保障制度的發展和確立起了導向作用。

制度化的現代社會保障最早出現于英國1601 年伊麗莎白時期的《濟貧法》。《濟貧法》將早期西方宗教性質的救濟活動用法律形式確定下來，認為個體貧困在于自身原因，個人對貧困負主要責任。解決貧困主要依賴于個人自身，政府的資助作為一種恩賜，需要以犧牲被保障者自尊作為基礎。

現代意義上的社會保障制度產生于19 世紀末的德國。卑斯麥政府為緩和階級矛盾和消除勞資對立，體現國家在化解工業社會中個體所面臨巨大生存風險的責任，先后頒布了《疾病社會保險法》、 《工傷事故保險法》和《老年及殘障社會保險法》，它們共同奠定了現代社會保險制度，并最早確立了政府主導強制執行、非營利性、保險費由政府—雇主—雇員三方負責、勞動與福利相結合 (先交費后受益)［5］等現代社會保障基本原則。

德國社會保險制度是統治者胡蘿卜加大棒政策的重要組成部分，但還是為19 世紀末日益尖銳的社會矛盾提供了“減震器”功能，緩和了緊張的勞資關系和階級矛盾而為各國效仿。西方各國相繼出臺一系列社會保障法規，著手建立本國的現代社會保險制度，強調國家責任的社會保障理念得到發展。認為貧困不僅是個人因素，也是國家和社會因素，接受救濟和社會保險是人的基本權利。［6］

大蕭條導致的嚴重失業使美國不少家庭陷入貧困，造成尖銳的社會問題。為緩和和解決因危機而日益嚴重的社會問題，美國國會于1935 年通過了《社會保障法》。該法案是一部以老年保險、失業保障和未成人保障為核心的綜合性社會保障法律，第一次在一部法律中規定了社會保險、社會福利和社會救濟等社會保障內容。［7］出于反危機目的的美國《社會保障法》突出了國家責任，強調人們在任何風險下都能享受基本社會保障的社會保障理念觀。美國《社會保障法》在解決社會問題時體現了其社會政策屬性，在促進美國經濟復蘇時則體現了其經濟政策的屬性，是一部同時具備社會政策和經濟政策雙重屬性的社會保障法。

以《貝弗里奇報告》為基礎建立的福利國家制度，從人們的需要出發，通過社會保險、國民救助和自愿保險三個層次保障人們不同需要而形成一套“從搖籃到墳墓”的完整社會保障制度。福利國家制度突出了公平的社會保障理念觀，但這種社會保障制度在提升公平時卻降低了效率，削弱了國家競爭力。為此，吉登斯的第三條道路理論提出不承擔責任就沒有權利的社會保障理念觀，［8］(P152)擴展了社會保障責任主體，在改變社會保障政策時也提升了社會保障制度效率和可持續性。

盡管不同國家建立社會保障的出發點不同，解決的社會問題不同，但都蘊含了基本的公平與正義價值理念。隨著社會保障理念的演變，從片面強調個人責任到片面強調國家責任再到國家責任、社會責任和個人責任的協調;從過于強調公平的社會保障制度導致社會競爭力下降到社會保障理念尋求公平與效率之間的平衡及制度的可持續性，社會保障權也從國家的恩賜演變為國民的基本權利。

二、城鄉二元社會結構下效率優先的社會保障理念期

我國1978 年前社會保障制度的理念基礎來自馬克思主義，平均主義社會保障理念占主導地位。1978 年后，隨著改革開放的進行和社會主義市場經濟體制逐步完善，平均主義社會保障理念存在的社會基礎和社會結構發生了改變。在農村，家庭聯產承包責任制打破了集體經濟，使建立在縣、公社和生產大隊三級基礎上的農村合作醫療保險制度的社會基礎解體，也動搖了農村五保戶制度的經濟基礎。在城市，十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》使城市步入經濟體制改革時期，從根本上觸動了建立在平均主義社會保障理念指導下單位社會保障制度的經濟社會基礎。此外，計劃經濟時期形成的社會保障體制因自身存在著難以克服的缺陷，亦有改革的必要性。［9］(P74)作為執政黨最高機構的黨代會，也提出了相應的社會保障理念。

效率優先的社會保障理念影響了我國社會保障制度的建設，使我國社會保障制度從國家－單位型社會保障制度向國家－社會型的社會保障制度轉變。作為國家最高政策指導思想的黨代會，也從指導思想、社會保障內容體系、社會保障財務模式和社會保障機構及監管四個方面做了闡述。 (1)在社會保障整體理念方面。十四大報告提出積極建立待業、養老和醫療等社會保障制度，努力推進城鎮住房制度改革;十四屆三中全會進一步提出建立多層次的社會保障體系，并把建立社會保障體系作為構建社會主義市場經濟基本體制框架的五個基本環節之一，提出我國社會保障制度改革的目標是到20 世紀末期基本建立起適應社會主義市場經濟體制需要的社會保障制度;在政治上強調社會保障制度適應社會主義市場經濟體制、社會保障體系對深化企事業單位改革、保持社會穩定的意義，體現社會保障制度為經濟改革服務的思想。 (2)在社會保障的內容體系方面。十四屆三中全會認為社會保障體系包括正式制度的社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和非正式制度的社會互助和個人儲蓄積累保障，同時發展商業性保險作為社會保險的補充，強調社會保障水平要與我國社會生產力發展水平以及各方面的承受能力相適應。(3)在社會保障財務制度方面。十四屆三中全會報告提出社會統籌賬戶和個人賬戶相結合的財務模式，強調城鎮職工養老保險和醫療保險資金由單位和職工個人共同負擔，十五大進一步完善了社會統籌賬戶和個人賬戶相結合的養老和醫療保險制度;同時規定失業保險資金由企業職工按職工工資總額的一定比例統一籌交;農民養老則由家庭提供養老資金支持。(4)在社會保障組織方面。強調建立統一的社會保障管理機構，社會保障行政管理和社會保險基金的經營分開，建立由政府部門和社會公眾代表參加的社會保險基金監督組織以監督社會保險基金的經營，規定了社會保險基金的投資方向。

改革開放初期，黨的基本方針是以經濟建設為中心，國家的主要任務是突破計劃經濟體制的限制以發展經濟。效率優先的社會保障理念在打破平均主義思想和沖破計劃經濟束縛的過程中起了積極作用，社會保障成為市場經濟良好運行的制度保障，實現從計劃經濟到市場經濟的過度。［10］雖然社會保障體系獲得一定的發展，但在大協調可持續發展的新理念結構影響下，社會保障體系只是作為中國整個社會經濟長期協調穩定發展中的一項戰略來實施，［11］社會保障制度的建設實際上從屬于經濟體制改革，社會保障理念是經濟建設理念的擴展和延伸。

三、城鄉分割社會結構下公平優先的社會保障理念時期

隨著社會主義市場經濟體制逐步完善和改革開放的持續深入，經濟快速發展的同時也帶來了貧富分化，社會公平問題開始顯現。失去保障的部分人群由于各種原因無法抵御市場經濟風險，在城市，20 世紀90 年代中后期的國有企業改革使幾千萬城鎮職工走向社會;在農村，農村合作醫療制度的解體和農村養老制度的缺失使農民面臨新的貧困問題，效率優先社會保障理念的社會基礎和社會結構發生了改變。同時，改革開放后構建的社會保障制度自身的各種缺陷也日益顯現，制度的運行達到一個新階段，要求制度自身去尋求突破和改變。社會結構的改變和社會保障制度的自身運行需要黨提出新的社會保障理念。十六大認為，建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系是社會穩定和國家長治久安的重要保證，也是社會主義初級階段社會保障制度建設的基本原則，作為再分配制度的社會保障制度應擔負起維護和保障社會公平之責，用公平優先的社會保障理念取代效率優先的社會保障理念。

1. 社會保障群體覆蓋范圍的公平性。社會保障作為現代市場經濟條件下的一項基本制度安排，是每一個公民都應當平等享受的基本權利。社會保障權意味著無論城市居民還是農村居民，在陷入貧困時都有獲得救助的權利，以維持最低生活水平和基本尊嚴;在面臨社會風險造成的收入下降時能獲得社會保險金，以維持基本生活。［12］效率優先時期社會保障理念的保障對象為城鎮職工及機關事業單位員工，農民及城鎮其他從業人員被排除在社會保障制度外。十六大在提出完善城鎮職工基本養老保險制度的同時，建議有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度。十六屆三中全會進一步提出完善企業職工基本養老保險制度的同時，將城鎮從業人員納入基本養老保險，使城鎮養老保險的覆蓋范圍擴大到城鎮從業人員。十六屆六中全會強調繼續完善企業職工基本養老保險制度，加快建立適應農民工特點的社會保障制度，開始考慮將農民工納入社會保障體系，同時建立以大病統籌為主的城鎮居民醫療保險。十七大報告正式提出加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，探索建立農村養老保險制度，全面推進城鎮職工基本醫療保險和城鎮居民基本醫療保險。因此，公平優先社會保障理念將保障群體從效率優先時只保障城鎮職工先后擴大至城鎮其他從業人員、城鎮居民、農民工，最后將農村居民全部納入社會保障體系，提高了社會保障覆蓋范圍的公平性。

2. 社會保障內容的公平性。自德國于19世紀末建立現代社會保障制度起，社會保障內涵就成為社會保障的基本概念。國際勞工組織在1952 年6 月日內瓦會議上通過的《社會保障公約》，把疾病、醫療照顧、失業、養老退休、雇員工傷、對家庭補助、生育、傷殘、遺屬等納入社會保障內涵，并根據國家作用多少將社會保障制度分為正式制度和非正式制度。在我國，正式制度包括社會保險、社會救濟、社會福利和優撫安置四個方面，非正式制度包括社會互助、慈善和個人儲蓄。［13］

社會保障的內涵依賴于社會經濟基礎，因不同地區及不同歷史時期而成為一個歷史的動態的概念，隨社會經濟基礎和不同歷史時期而變化。關于公平優先社會保障理念指導下的社會保障內容在正式制度和非正式制度在這一時期都獲得了發展，提高了社會保障內容的公平性。正式制度方面，從基本養老保險和醫療保險擴大到生育保險、失業保險、工傷保險和殘疾人社會保障、住房保障及最低生活保障。十六大提出完善城鎮職工基本養老保險制度和基本醫療保險制度，健全失業保險制度和城市居民最低生活保障制度。十六屆三中全會則將社會醫療救助和醫療保險納入多層次醫療保障體系，同時繼續推行職工工傷和生育保險，農村有條件的地方探索建立最低生活保障制度。十六屆六中全會為適應人口老齡化、城鎮化、就業方式多樣化，將社會救助和社會福利也相繼納入城鄉居民社會保障體系，并強調它們和社會保險之間的銜接;農村在最低生活保障制度的基礎上，完善農村五保供養、特困戶救助和災民救助等制度，加快發展新型農村合作醫療;進一步豐富和完善社會福利體系，加快廉租房建設及規范和加強經濟適用房建設，逐步解決城鎮低收入家庭住房困難。至此，社會保障內容從基本的養老保險和醫療保險擴大到社會保障正式制度的各大體系。

在社會保障非正式制度方面，十四屆三中全會首次提出社會保障的非正式制度，認為社會保障體系除包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置外，還包括社會互助、個人儲蓄積累保障，并提倡社會互助，發展商業性保險業和根據農民自愿實行個人儲蓄積累養老保險等，作為社會保險的補充。十六屆三中全會則鼓勵有條件的企業建立補充保險，積極發展商業養老保險和醫療保險。十六屆六中全會把慈善事業作為覆蓋城鄉居民的社會保障體系組成部分，提出發展慈善事業及相關的免稅減稅政策，同時發揮商業保險在健全社會保障體系中的重要作用。十七大進一步明確把慈善事業和商業保險作為社會保障體系的補充，社會保障的非正式制度內容也不斷豐富和完善。

3. 社會保障水平的公平性。社會保障權在保障公民平等地享有公共資源和社會福利服務，不斷提高福利水平方面發揮了重要作用，但社會保障制度也是一種社會風險責任分擔機制，需要國家、雇主和職工個人三方面共同承擔責任。［14］因此，黨的公平優先社會保障理念不但體現在保障人口覆蓋范圍和保障內容的公平性方面，也體現在繳費水平和待遇水平方面的公平性，并通過黨代會進行闡述。十四屆三中全會指出，城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔，實行“社會統籌與個人賬戶相結合”的繳費原則，增強了養老保險的公平性。十五大明確實行社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險和醫療保險制度，要求完善社會保障體系以提供最基本的社會保障，將待遇水平限定在滿足基本生活需求層面。十六大要求各地要根據實際情況合理確定社會保障標準和水平，十六屆三中全會要求逐步做實個人賬戶以提高基本養老保險水平，十六屆六中全會提出強化保險基金統籌部分征繳，積極推進省級統籌，條件具備時實行基本養老金基礎部分全國統籌，確保省內或全國各地的基礎養老金待遇水平相同，降低基礎養老金在各地的不公平性。最低生活保障制度方面，十七屆三中全會在建立農村最低生活保障制度的基礎上，進一步要求不斷提高農村最低生活保障標準和補助水平，并將農村五保戶的供養水平提高到當地農村生活的平均水平。

這一時期黨的社會保障理念不再將社會保障制度作為經濟發展戰略的從屬部分，而是從社會穩定和社會公平角度提出社會保障制度的建設和發展，社會保障制度自身也獲得發展而不是依附于經濟發展制度。但由于中國二元社會結構的基礎沒有明顯改變，存在城市和農村兩種社會保障制度體系，公平優先社會保障理念只是城鎮社會保障內部和農村社會保障內部的公平，是城鄉分割基礎上的社會公平。

四、統籌城鄉公平公正與可持續性的社會保障理念觀

城鄉分割時期的社會保障雖然在社會保障覆蓋范圍、社會保障內容體系及繳費待遇的公平性獲得巨大發展，但呈現明顯的城鄉二元結構(雙軌制或多軌制)和碎片化等特征。［15］以養老保險為例，經過多年努力，目前我國包括城鎮職工、農民工、城鎮居民以及農村居民在內的城鄉基本社會養老保險制度已基本建立。但產生于不同歷史條件下的各類社會養老保險制度，在各方面差別較大，蘊含新的不公平。如國家政府機關事業單位退休人員實行由國家財政統一支付的退休養老金制度;而城鎮企業職工、農民工群體、城鎮居民和農村居民則實行社會統籌與個人賬戶相結合的社會養老保險制度。雙軌制的養老保險體系使不同群體的養老金水平差距越來越大，我國企業、事業和機關的年人均離退休費由1990 年分別為1664元、1889 元和2006 元擴大到2005 年的8803元、16425 元和18410 元。［16］(P235)另據《中國社會保障發展報告2012 年:社會保障與收入再分配》的數據顯示:我國不同養老保險制度的養老金最低200 元，最高10000 元，最高相差近50 倍;城鄉及城市內部之間各種社保之間的差距非常巨大。［17］(P58－61)原有社會保障制度的各種不公平開始顯現，急需進行改革，黨的社會保障理念也從強調公平優先的社會保障理念觀發展至統籌城鄉公平公正與可持續性的社會保障理念觀。

十八大提出統籌推進城鄉社會保障體系建設，整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度，逐步做實養老保險個人賬戶，實現基礎養老金全國統籌，全面建成以公平性和可持續性為重點、覆蓋城鄉居民的社會保障體系，同時改革和完善企業和機關事業單位社會保險制度。十八屆三中全會從各方面完善和豐富了十八大提出的社會保障理念，強調建立更加公平可持續的社會保障制度。在公平性方面，繼續堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，同時完善個人賬戶制度，擴大參保繳費覆蓋面，實現基礎養老金全國統籌。在可持續性方面，健全多繳多得激勵機制，堅持養老金全國性的精算平衡原則。在社會保障非正式制度方面，十八屆三中全會要求加快發展企業年金、職業年金和商業保險，構建多層次社會保障體系作為對正式社會保障制度的補充。

公平與效率是社會保障制度的核心，選擇公平還是效率取決社會經濟狀況。1978 年開始的改革開放使我國從計劃經濟過渡到社會主義市場經濟、從低收入國家發展到中等收入國家，社會結構也從城鄉二元社會結構發展到城鄉社會逐步融合、城鄉差距逐步縮小，黨的社會保障理念也隨社會經濟基礎的變化而改變，從強調效率優先到強調公平優先，再到公平性與持續性并重的新的社會保障理念，黨的社會保障理念為今后我國社會保障體系繼續發展提供了新的指導思想。

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