新區(qū)域主義范式下對我國區(qū)域合作治理的分析與思考

楊凌霄

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南 昆明650091)

一、新區(qū)域主義理論闡釋

(一)理論淵源

20 世紀(jì)30 年代末，伴隨西方資本主義國家大中型城市工業(yè)水平的迅速發(fā)展和城市區(qū)域問題的日益突出，政府主導(dǎo)下的區(qū)域主義(Regionalism)應(yīng)運(yùn)而生，以其強(qiáng)大的組織推動力度為城市區(qū)域規(guī)劃和協(xié)調(diào)運(yùn)作提供了廣泛的物質(zhì)基礎(chǔ)和政策支撐。在這種前所未有的區(qū)域協(xié)調(diào)模式的帶動下，不同于之前的單一分散的城市架構(gòu)，西方發(fā)達(dá)國家?guī)状蟪鞘械膮^(qū)域發(fā)展趨勢有了一定程度的科學(xué)化分工，城市規(guī)劃趨于完善。此后到20 世紀(jì)80 年代，伴隨著迅速增進(jìn)的經(jīng)濟(jì)全球化趨勢和西方國家經(jīng)濟(jì)政治的重大轉(zhuǎn)變，新的勞動地域分工在世界范圍內(nèi)廣泛延伸，后工業(yè)社會的合作形態(tài)和生產(chǎn)經(jīng)營模式漸漸催動著區(qū)域合理化發(fā)展的態(tài)勢。城鎮(zhèn)區(qū)域化、區(qū)域一體化日益成為全球發(fā)展的趨勢，“新區(qū)域地理學(xué)”隨之興起，改變了相關(guān)學(xué)者對區(qū)域的復(fù)雜性和整合性以及如何配置科學(xué)的地域空間資源，通過區(qū)域融合機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)及生態(tài)環(huán)境的合理優(yōu)化和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展等方面的認(rèn)識與實(shí)踐，為新的區(qū)域規(guī)劃相關(guān)理論的出現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。［1］

伴隨歐美國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生性增長研究力度的不斷提升，區(qū)域研究在經(jīng)濟(jì)地理學(xué)領(lǐng)域逐漸占據(jù)一席之地。在此趨勢的催生下，新區(qū)域主義(New Regionalism，NR)逐漸形成并迅速成為西方學(xué)者研究、分析當(dāng)前區(qū)域規(guī)劃問題的重要理論框架。新區(qū)域主義為政策實(shí)施者和經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提供了廣泛而多元的理論實(shí)踐視角，從區(qū)域分工和區(qū)域協(xié)作性的角度出發(fā)，提出了綜合區(qū)域產(chǎn)業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集群、匯聚型區(qū)域、創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、區(qū)域創(chuàng)新體系等概念。城市規(guī)劃舉措逐漸向空間結(jié)構(gòu)、地緣協(xié)調(diào)、資源整合、社會動力機(jī)制、區(qū)域治理模式、社會凝聚力等更多元領(lǐng)域延伸。

(二)基本內(nèi)涵

與舊區(qū)域主義理論內(nèi)涵相比，新區(qū)域主義理論在肯定區(qū)域主體間的相互配合和協(xié)同模式下的發(fā)展思路下，進(jìn)一步批判和發(fā)展了區(qū)域主義，使新區(qū)域主義更多地賦予“復(fù)合、集約、創(chuàng)新、合作”的理念而被區(qū)域資源整合相關(guān)政策實(shí)踐加以廣泛運(yùn)用。基于協(xié)作治理的新區(qū)域主義主要體現(xiàn)了以下的理論內(nèi)涵和特征:

一是“多元性”。相比舊區(qū)域主義理論指導(dǎo)下單一的自上而下直線型政府驅(qū)動模式，新區(qū)域主義理論引入了各層級政府、非政府及其他社會組織、團(tuán)體等多元治理主體，在既定的范式規(guī)范下形成相互作用、相互依賴的合作關(guān)系，以“協(xié)同、整合、創(chuàng)新、開放”的理念共同實(shí)現(xiàn)區(qū)域綜合治理與完善，避免了舊模式時期科層制管理方式下冗雜固著的政策運(yùn)行形式和規(guī)劃結(jié)構(gòu)。

二是“綜合性”。新區(qū)域主義所涉及的范疇、內(nèi)涵、形式和外部表征與傳統(tǒng)的區(qū)域理念有著一定程度的區(qū)別，以區(qū)域之間協(xié)同的領(lǐng)域綜合性為準(zhǔn)則，打破區(qū)域主體政府間的直線單向度，貫以非政府組織、社會組織、社會團(tuán)體、海外組織等多元參與主體的綜合協(xié)作。新區(qū)域主義的關(guān)注點(diǎn)從區(qū)域間過渡到區(qū)域間與區(qū)域內(nèi)的多元主體的合作，隨著公共治理范圍的不斷延伸，綜合性的發(fā)展方向日益突出，在政府和非政府組織間涌現(xiàn)出“區(qū)域綜合體”和“全球協(xié)同體”等治理形式，并在新一輪的國際區(qū)域重建和整合運(yùn)用中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。

三是“介入性”。新區(qū)域主義的政策指向具有一定的介入性特征，力求從區(qū)域內(nèi)部與外部地緣建立起穩(wěn)定、高效、持續(xù)的可協(xié)同性發(fā)展，引入更為廣泛的兼容型區(qū)域合作模式，從而在根本上解決區(qū)域之間存在的空間壁壘。新區(qū)域主義作為一種新生的制度轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，普遍存在于經(jīng)濟(jì)全球化和社會分工多樣化的公共環(huán)境中，強(qiáng)調(diào)多方合作主體的相互取鑒與介入配置，它適用于隨著社會秩序發(fā)展催發(fā)的新的地理領(lǐng)域，同時也可以作為新的政策引導(dǎo)運(yùn)用于新的社會管理秩序。

四是“合作性”。作為社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中萌生的新區(qū)域主義，其核心內(nèi)容之一就是關(guān)注治理因素之間的系統(tǒng)合作性，將各自主體在運(yùn)行過程中獲得的技術(shù)資源、管理資源、人才資源、信息資源、市場資源等相互整合，從而在多極化的社會秩序下加以吸收與利用。從舊區(qū)域主義的視角來看，一味追求單一的理性經(jīng)紀(jì)人行動的管理主體無法在新的社會發(fā)展中尋求穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)地位，更多的應(yīng)該將行動導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髋c創(chuàng)新。

二、新區(qū)域主義的理論指導(dǎo)與實(shí)踐模式

(一)理論指導(dǎo)

在信息系統(tǒng)化高度發(fā)展的城市建設(shè)過程中，新區(qū)域主義基于規(guī)范性與科學(xué)性視角為日漸延展的公共事務(wù)項(xiàng)目范圍提供了一種全新的治理范式，這種治理范式源于這樣一種假設(shè)，即區(qū)域代表了民主治理、多方民主與政策參與和可持續(xù)的城市規(guī)劃政策所固有的治理框架。根據(jù)“從管理到治理”演變的普遍公共服務(wù)改革范式，政府治理方式從重視政策制定過程轉(zhuǎn)移到關(guān)注社會部門主體、公民社會和區(qū)域利益主體，在解決政府決策過程復(fù)雜性和風(fēng)險性不斷增加的問題上提供了明確的改進(jìn)方式。新區(qū)域主義的核心概念的提出，首先在治理理念上擴(kuò)充了區(qū)域整合的主體范圍，從政策制定上提倡公權(quán)到私權(quán)的讓渡;其次，不同于舊理念時期傳統(tǒng)的國家一元化治理模式以及單一的治理主體，從源頭上提出了多級治理(Multi -level Governance System)，構(gòu)建復(fù)合型區(qū)域參與機(jī)制與互動網(wǎng)絡(luò);再次，引入公民社會和私人部門等多元治理主體，實(shí)行政府、社會組織、公民團(tuán)體、私營部門等主體的聯(lián)合治理(Joined -up Governance)，形成一種嵌入式經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展新模式，推動非政府組織及私人部門參與。

(二)實(shí)踐模式

1. 多種層次的區(qū)域功能空間

西方學(xué)者根據(jù)多極化的經(jīng)濟(jì)政治合作模式提出的區(qū)域性(Regional)概念和區(qū)域發(fā)展階段論觀點(diǎn)，將特定的地域空間從消極的客體向積極的主體轉(zhuǎn)變，并把各自的利益聯(lián)合起來，構(gòu)成功能完善的復(fù)合型整體。區(qū)域性在功能取向上劃分為五大層次，即區(qū)域空間(元區(qū)域)、區(qū)域復(fù)合體(作為社會體系的區(qū)域)、區(qū)域社會(區(qū)域公民社會)、區(qū)域共同體(一種行為主體)和區(qū)域國家(一種制度化的政治實(shí)體)。［2］

2. 網(wǎng)絡(luò)化的治理決策模型

在治理理論和系統(tǒng)理論視野下衍生的新區(qū)域主義，從政策實(shí)踐上打破了舊區(qū)域主義“自上而下的傳輸路徑”和“依靠傳統(tǒng)制度均衡維持區(qū)域秩序”等觀點(diǎn)，引出了具有連接性的網(wǎng)絡(luò)化治理路徑。“網(wǎng)絡(luò)化治理”是指基于多種層級權(quán)力組織，包括各級政府組織、非政府組織、社會團(tuán)體、公民社會、私營組織個體等多種主體參與其中，并且其主體之間突破了先前垂直的單向性“命令——服從”關(guān)系，向“平等、民主、協(xié)商”的秩序下不斷發(fā)展。

3. 多元參與的合作機(jī)制

新區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)的多元角色意識要求政府引導(dǎo)下開展多種治理主體協(xié)商合作模式，建立多邊談判制度，秉承協(xié)作治理理念和整體全局性觀念。鼓勵多元化的區(qū)域決策參與主體，將區(qū)域間集體認(rèn)同感和凝聚感充分融合到治理過程中，通過多種形式、功能、模塊的配置整合與協(xié)調(diào)機(jī)制的加以運(yùn)用，從而致力于消除區(qū)域分裂隔閡，加快區(qū)域復(fù)合型發(fā)展和一體化建設(shè)。

4. 多重價值目標(biāo)的綜合平衡

在經(jīng)濟(jì)全球化和資源配置危機(jī)情境下催生的城市化發(fā)展路徑，面臨多種價值目標(biāo)相互碰撞的違和因素，新區(qū)域主義的實(shí)踐模式在產(chǎn)業(yè)集群、全球價值鏈、區(qū)域分工、區(qū)域結(jié)社等社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域奠定了至關(guān)重要的基礎(chǔ)，即通過利益整合、資源劃分、產(chǎn)業(yè)調(diào)和等制度手段實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的互惠共贏。在經(jīng)濟(jì)效率、社會公平、環(huán)境友好、文化融合等多重價值目標(biāo)的要求下形成了更加均衡的、可持續(xù)的綜合協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展觀。［3］

三、我國區(qū)域治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的困境分析

與起步較早的西方發(fā)達(dá)國家相比，我國區(qū)域治理和區(qū)域規(guī)劃的相關(guān)理論支撐體系與實(shí)踐模式探索還處于初步階段，當(dāng)前的主要探討方面還流于“區(qū)域具體問題具體分析”的形式，主要包括區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市規(guī)劃結(jié)構(gòu)、地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施布局、空間秩序開發(fā)等探索階段，相對于新區(qū)域主義提出的價值概念即“關(guān)注社會公平、生態(tài)、和諧、可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)”還有一定的差距。

針對國外主流區(qū)域治理觀指導(dǎo)下的研究方面，如:區(qū)域治理的相關(guān)制度安排和空間探索、區(qū)域政府間“競合”關(guān)系的探索、城市集約規(guī)劃治理的實(shí)踐模式探索、區(qū)域內(nèi)部再生力量的增長探索等，對解決我國區(qū)域合作治理的現(xiàn)狀問題有很大程度的借鑒意義。但由于目前區(qū)域治理主體政策規(guī)劃提出的時間不長，研究的焦點(diǎn)大多放在如何進(jìn)行模仿操作和指標(biāo)維持等方面，對于新引入的新區(qū)域主義實(shí)施過程是否科學(xué)、是否合乎全球化影響下的區(qū)域發(fā)展潮流以及本國實(shí)際發(fā)展情況的分析有所欠缺，逐漸形成了制度設(shè)計功能薄弱、政策支持尚未到位、現(xiàn)實(shí)矛盾關(guān)注不足、實(shí)施機(jī)制亟待完善等實(shí)際問題，相關(guān)理論探索和具體實(shí)踐也就難免陷入困境。

(一)制度設(shè)計功能薄弱

目前，我國區(qū)域治理的理論基礎(chǔ)還基本停留在舊區(qū)域主義和理性官僚制模式的層面上，在指導(dǎo)源頭上未能給我國新一輪的區(qū)域合作規(guī)劃發(fā)揮高效的制度設(shè)計功能，新區(qū)域主義的治理范疇涉及到區(qū)域合作治理中的社會正義、安全民主、倫理責(zé)任、創(chuàng)新制度等方面問題，在我國目前的規(guī)劃設(shè)計中未能得以明確探討。縱觀當(dāng)前的主要導(dǎo)向，大致體現(xiàn)為:強(qiáng)調(diào)效率至上的運(yùn)行邏輯;關(guān)注區(qū)域間微觀視野下的治理方案;集中于政府單一主體為中心的治理角色;側(cè)重于具體問題單項(xiàng)研究的制度規(guī)范。由于對系統(tǒng)治理理論本質(zhì)概念理解的相對欠缺，我國的區(qū)域制度設(shè)計未能充分體現(xiàn)出區(qū)域治理中政府組織、非政府組織以及社會團(tuán)體組織的平等參與性和制度認(rèn)同感。

(二)政策支持尚未到位

法律支撐作為城市區(qū)域規(guī)劃政策的制定有著至高的主導(dǎo)作用，而我國目前相關(guān)的區(qū)域合作治理更多的偏向于建立條塊區(qū)域的協(xié)作式規(guī)范，并沒有完全上升到具有堅實(shí)的法理基礎(chǔ)的原則性規(guī)范，導(dǎo)致區(qū)域政策的實(shí)施缺乏目標(biāo)導(dǎo)向和行動導(dǎo)向，未能夠在法律制度層面構(gòu)建完善的支撐體系，加之政策邏輯在實(shí)施過程中的模糊性、封閉性、單向性，致使“尋租”行為、地方保護(hù)主義、產(chǎn)業(yè)壟斷、“競合”失效等問題逐漸凸顯。

(三)現(xiàn)實(shí)矛盾關(guān)注不足

在全球區(qū)域化浪潮的推進(jìn)以及經(jīng)濟(jì)社會區(qū)域一體化程度不斷提高的情境下，舊區(qū)域制度理念設(shè)計中存在的諸多問題開始凸顯，究其原因源于其研究關(guān)注點(diǎn)仍停留在傳統(tǒng)公共管理語境下的狹義區(qū)域制度邏輯，在理性官僚制的政策體系論據(jù)的指導(dǎo)下，以封閉性和單向性為主要特征的管制主義和契約主義理論，將現(xiàn)實(shí)存在的亟須改進(jìn)的區(qū)域問題擱置，而專注于理性經(jīng)濟(jì)效率的提升、物質(zhì)性公共領(lǐng)域建設(shè)以及政策過程的管制型監(jiān)控等方面，這對當(dāng)下社會公平、空間集約、生態(tài)環(huán)境、文化融合以及公民生活品質(zhì)的重視程度有很大程度的欠缺，區(qū)域治理主體與成員之間的相互合作也在政策引導(dǎo)下流于表面。

(四)實(shí)施機(jī)制亟待完善

從目前國內(nèi)的區(qū)域制度邏輯角度可以看出，隨著全球化和城市化背景的不斷影響，原有的制度機(jī)制帶動的區(qū)域規(guī)劃路徑較多集中于產(chǎn)業(yè)分割與合并、城市區(qū)域規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化、城市功能集聚與整合等方面，而在新的區(qū)域主義理念引導(dǎo)下有待關(guān)注的綜合區(qū)域資源配置、政府與多元治理主體良性互動機(jī)制以及空間網(wǎng)絡(luò)規(guī)范機(jī)制等尚未得到深度研究。一方面，區(qū)域問題實(shí)施機(jī)制的制度設(shè)計仍待借鑒與完善;另一方面，區(qū)域?qū)嵤C(jī)制的實(shí)地調(diào)研也有待進(jìn)一步深入開展，應(yīng)從當(dāng)前市政區(qū)域多中心治理中的政府自身建設(shè)、社會組織及多方治理主體統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展研究等方向出發(fā)，以期“促進(jìn)區(qū)域政策與產(chǎn)業(yè)政策、財政金融政策、人口政策等其他專項(xiàng)政策的相互匹配與融合。”［3］

四、新區(qū)域主義對我國區(qū)域治理的現(xiàn)實(shí)意義

在當(dāng)前區(qū)域一體化與經(jīng)濟(jì)復(fù)合化的雙軌作用下，我國新一輪的區(qū)域規(guī)劃政策亟需著重于新的政策轉(zhuǎn)型、模式轉(zhuǎn)換和體制變更，通過借鑒新區(qū)域主義的理論實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對實(shí)現(xiàn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、形成科學(xué)而合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)區(qū)域的社會包容性和地緣認(rèn)同感具有重要的啟示意義。

(一)政策轉(zhuǎn)型:樹立規(guī)范的法律框架和制度邏輯

就我國目前存在的區(qū)域法治建設(shè)問題分析得出，區(qū)域發(fā)展中面臨的現(xiàn)實(shí)困境的解決，亟需構(gòu)建一套順應(yīng)目前全球化背景與后公共管理語境的法律框架，將現(xiàn)有的垂直且單一的區(qū)域治理模式從制度設(shè)計層面盡可能地轉(zhuǎn)型到多元網(wǎng)絡(luò)化治理模式。如何構(gòu)建強(qiáng)大穩(wěn)固的區(qū)域治理政策支撐體系，關(guān)鍵措施之一是解決好區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域間多方治理主體的“競合”關(guān)系問題和利益平衡問題，從而涉及到區(qū)域產(chǎn)業(yè)、品牌、供銷、信息鏈接等方面的法制建設(shè)程度，且在一定意義上看，“利益平衡既是一個法律設(shè)計的問題也是一個政策重新架構(gòu)的問題。”［4］完善合理的法律框架能夠引導(dǎo)我國秉承科學(xué)且高效的區(qū)域發(fā)展理念，破除計劃經(jīng)濟(jì)時期和舊區(qū)域主義時期傳統(tǒng)封閉的理性物質(zhì)化區(qū)域觀念，隨著區(qū)域整體性發(fā)展過程的演變將關(guān)注點(diǎn)更多地落實(shí)到以生態(tài)建設(shè)、資源優(yōu)化設(shè)計、環(huán)境友好型、公民社區(qū)規(guī)劃等綜合發(fā)展觀上，打造集“經(jīng)濟(jì)性、平衡性、集約性”于一體的合理空間布局。

打破單一治理主體的壟斷角色，提高多元區(qū)域治理主體介入深度。政府既作為治理主體又作為利益主體，存在對其他利益主體和公眾的利益主張有所制約的可能性，利益失衡現(xiàn)象時有發(fā)生。［4］針對此類問題，在構(gòu)建規(guī)范的區(qū)域治理政策框架的過程中，亟須確立政府治理主體與其他多元社會組織構(gòu)成的區(qū)域治理主體之間的合作伙伴關(guān)系，打破單一的社會治理壟斷空間，建立健全規(guī)范合理的共商共享機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)合作機(jī)制和利益平衡機(jī)制，吸納、鼓勵、支持廣泛社會組織積極參與到區(qū)域公共政策的制定和區(qū)域治理機(jī)制實(shí)施過程中。

完善區(qū)域制度健全機(jī)制，結(jié)合特定區(qū)域?qū)嶋H情況，對區(qū)域規(guī)劃實(shí)施機(jī)制加以取鑒以明確區(qū)域治理政策行動主體目標(biāo)及其責(zé)任使命。區(qū)域規(guī)劃決策部門作為主要導(dǎo)向的區(qū)域規(guī)劃行動主體，需要在制度實(shí)施源頭上樹立科學(xué)的區(qū)域觀，在規(guī)范性的政策文件指導(dǎo)下合理下放職權(quán)于下級部門，構(gòu)建明確的授權(quán)程序，實(shí)行多元規(guī)劃管理，厘清各級實(shí)施主體的職能和權(quán)限，建立區(qū)域空間政策和部門政策的相關(guān)激勵機(jī)制和約束機(jī)制，克服舊體制下的多重職權(quán)管理和官僚主義弊端，從而推動我國在現(xiàn)階段的區(qū)域體制變革。

(二)模式轉(zhuǎn)型:架構(gòu)復(fù)合型網(wǎng)絡(luò)協(xié)作體系和區(qū)域產(chǎn)業(yè)格局

在新一輪區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型目標(biāo)實(shí)施過程中，中央政府適時干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的思路從傳統(tǒng)的“自上而下”路徑轉(zhuǎn)變到“自上而下”的規(guī)劃趨向，充分提取地方行政區(qū)劃管理主體的意見和建議，結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)特色、地域資源、承載范圍、開發(fā)條件等地區(qū)實(shí)際情況，形成由地方政府提出方案設(shè)計而中央政府審核批復(fù)的區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型實(shí)踐。這樣的政策引導(dǎo)下不僅能夠形成政府之間上下級的協(xié)調(diào)互動，調(diào)動非政府組織、社會團(tuán)體、私營部門、公民代表等多元化利益主體共同參與區(qū)域治理，還能在很大程度上發(fā)揮地方治理實(shí)體在區(qū)域規(guī)劃過程中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，促進(jìn)整體區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

地方政府在區(qū)域改革目標(biāo)的引領(lǐng)下開始探索適應(yīng)于本地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r的轉(zhuǎn)型策略。國家發(fā)改委于2010 年5 月24 日組織制定的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的實(shí)施，在明確區(qū)域合作必要性的前提下，建立起在實(shí)質(zhì)性領(lǐng)域如三角洲產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治、社區(qū)建設(shè)、財政和投資規(guī)劃等全面型區(qū)域合作模式。

圖1 長三角區(qū)域規(guī)劃“三結(jié)構(gòu)一網(wǎng)絡(luò)”范式圖

“三結(jié)構(gòu)一網(wǎng)絡(luò)”范式強(qiáng)調(diào)在重構(gòu)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的過程中促進(jìn)社會、環(huán)境、人口發(fā)展中的良性互動，摒除傳統(tǒng)區(qū)域主義下政府干預(yù)過多、市場主體的地位和作用弱化造成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象，這樣一種模式轉(zhuǎn)型策略能夠在全國地區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)較好的示范作用，指導(dǎo)各行政區(qū)劃單位主體在區(qū)域建設(shè)實(shí)施過程中根據(jù)相應(yīng)發(fā)展環(huán)境條件的變化而適時調(diào)整規(guī)劃模式，不斷推動基于制度主導(dǎo)范圍下的區(qū)域規(guī)劃能夠吸引、鼓勵更多社會利益主體積極參與，在市場機(jī)制作用的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“競合”雙贏。

(三)機(jī)制轉(zhuǎn)型:提升區(qū)域空間功能和健全良性互動機(jī)制

新區(qū)域主義中提出的區(qū)域?qū)蛹壐拍睿髾C(jī)制轉(zhuǎn)型過程中的各類區(qū)域維持在多重空間尺度的運(yùn)動范疇下，不僅僅包括了國家層面之上的各類區(qū)域，還囊括了國家層面之下的各個微觀治理層級。這一空間理論的轉(zhuǎn)型能夠?yàn)槲覈壳按嬖诘膮^(qū)域問題有關(guān)鍵的啟示作用:一方面，當(dāng)前國內(nèi)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與空間規(guī)劃機(jī)制建設(shè)中的欠缺，導(dǎo)致“區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的‘流的空間’與行政管理‘點(diǎn)的空間’有所分離。”［5］另一方面，在亟需打破我國行政區(qū)劃阻隔的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，解決特定區(qū)域的發(fā)展問題和培育區(qū)域間“次增長極”的目標(biāo)需要從各區(qū)域內(nèi)部形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)空間機(jī)制，盡快建立完善的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)評價功能、指標(biāo)控制功能和流程監(jiān)督功能，結(jié)合地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、土地和人口規(guī)模因素，發(fā)揮新一輪區(qū)域政策的空間效應(yīng)。

健全我國區(qū)域治理良性互動機(jī)制，要求建構(gòu)一個集“網(wǎng)絡(luò)機(jī)制、組織機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制”于一體的區(qū)域規(guī)劃全過程模式。

首先，區(qū)域合作的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制建立需要在形成穩(wěn)固伙伴關(guān)系的前提下，通過政府機(jī)構(gòu)及其與社會組織構(gòu)成全面的溝通合作網(wǎng)絡(luò)，在不同利益主體之間發(fā)展橫向和縱向的合作與交流平臺，從而為區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、信息交流、文化融合、政策調(diào)整以及整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會的自我提升和創(chuàng)新起到積極的促進(jìn)作用。新區(qū)域主義理論中關(guān)于“自發(fā)宏觀調(diào)控的、自下而上的協(xié)調(diào)合作過程”這一核心概念為我國新一輪區(qū)域規(guī)劃過程機(jī)制的設(shè)計奠定了重要基礎(chǔ)，同時也為區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的構(gòu)建提供了新思路。在我國現(xiàn)行的市場經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)，新概念區(qū)域規(guī)劃提出強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)不同等級政府間協(xié)調(diào)合作的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和功能，以謀求區(qū)域多方利益主體共贏為價值目標(biāo)，以區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施一體化為基礎(chǔ)，以區(qū)域市場條件下的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向?yàn)楹诵模詤f(xié)調(diào)不同行政轄區(qū)利益為紐帶，打造網(wǎng)絡(luò)化、實(shí)用化、復(fù)合化的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)。［6］

其次，區(qū)域合作組織機(jī)制的建立，前提是明確制度化的區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)責(zé)任主體。如前所述，新區(qū)域主義相關(guān)理念說明，區(qū)域規(guī)劃的制定主體可以是一定的規(guī)范體制下安排的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，也可以是非政府機(jī)構(gòu)、公民組織、社會其他團(tuán)體和非營利組織等多元的規(guī)劃主體，因此，設(shè)立有法定資格的、有計劃的和投資權(quán)利的區(qū)域性權(quán)威組織制度對于目前區(qū)域規(guī)劃建設(shè)至關(guān)重要。建立此組織機(jī)制旨在建構(gòu)區(qū)域公共管理的多元主體模式，其制度設(shè)計是:以自下而上溝通的形成和新生的區(qū)域合伙人及代理方式逐步取代原有的單向性政策發(fā)揮的模式。［7］隨著新區(qū)域主義思潮的逐漸滲透和影響，國家和地方政府在執(zhí)政實(shí)踐中應(yīng)該全面考慮到現(xiàn)代公共治理語境下產(chǎn)生的紛繁復(fù)雜的區(qū)域問題，意味著需要一個能夠合理配置資源和驅(qū)動價值取向的特定治理模式，從單獨(dú)依靠政府能力轉(zhuǎn)型到借助其他力量進(jìn)行合作，以達(dá)成共識并協(xié)同行動。

最后，區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，旨在厘清區(qū)域政策與規(guī)劃在社會治理區(qū)域中的功能范圍。區(qū)域規(guī)劃本身而言是一種區(qū)域協(xié)作機(jī)制，但從實(shí)際實(shí)施狀況來看，規(guī)劃協(xié)調(diào)的作用在很大范圍內(nèi)十分有限，由各行政區(qū)建立的區(qū)域性協(xié)作組織(如省市長聯(lián)席會)，在協(xié)調(diào)區(qū)域行動方面發(fā)揮了一定的作用，但這種組織缺乏整體的協(xié)調(diào)機(jī)制，在本質(zhì)上是一種松散架構(gòu)下的經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，對于涉及區(qū)域發(fā)展中諸如環(huán)境生態(tài)、資源集約、公民利益、文化保護(hù)等重大公共性問題上難以達(dá)到協(xié)調(diào)。［7］從我國行政管理體制的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，區(qū)域協(xié)作機(jī)制的建立需要由上級政府部門設(shè)立有權(quán)威的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)作為支撐保障，如設(shè)立“國家區(qū)域規(guī)劃委員會”，負(fù)責(zé)制定國家級區(qū)域規(guī)劃，制定區(qū)域發(fā)展政策，實(shí)施區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局謀劃，協(xié)調(diào)跨省區(qū)治理主體利益關(guān)系等，同時在下級的區(qū)域?qū)用嬖O(shè)立對應(yīng)管理委員會，負(fù)責(zé)區(qū)域具體協(xié)調(diào)事務(wù)，貫徹落實(shí)上級政府的相關(guān)區(qū)域政策，讓各個子區(qū)域、經(jīng)濟(jì)主體、企業(yè)、單位、社會組織都能夠積極活躍于全球化氛圍的市場環(huán)境之下，并通過靈活的、廣泛的合作，達(dá)到發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)輪軸和輻條的作用。

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