云南生態移民工作存在的問題與對策研究*

羅維有

(楚雄師范學院，云南 楚雄 675000)

習近平總書記考察云南時指出:“希望云南主動服務和融入國家發展戰略，闖出一條跨越式發展的路子來，努力成為民族團結進步示范區、生態文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心，譜寫好中國夢的云南篇章。”這是沉甸的重托，殷切的期望，又指明了云南跨越發展的方向。黨的十八屆三中全會提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。劃定生態保護紅線，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。這又給予云南生態保護區和生態脆弱地區轉型發展有力支撐。加快實施生態移民工程建設，是一條實現云南跨越式全面發展，“譜寫好中國夢的云南篇章”的必由之路。

一、云南生態移民工作的現狀

生態移民 (eco－migration)，指為保護生態或讓生態得到修復，而將原居住在自然保護區、生態環境嚴重破壞地區、生態脆弱區的人口遷移出原居住地的移民;也指將自然環境條件惡劣、基本不具備人類生存條件或不具備就地扶貧條件地區的人口搬離原來的居住地，在另外的地方重建家園定居的移民。生態移民包括兩個層面的外延:既指生態移民這一行為，又指作為遷徙主體的移民。通過移民的方式，使他們集中定居，形成新的村寨，使生態脆弱地區實現人口、資源、環境和經濟社會的協調發展，切實保護恢復生態環境。這里探討的生態移民既指使生態系統得以恢復和重建為重心的移民，也內在地包含著當前局部實施的扶貧移民、自然災害移民和水利工程建設移民。因為這些移民的遷出，停止了對原居住地生態環境的破壞，使生態環境得到了修復和保護。

云南是我國西南邊疆少數民族聚居連片特困地區，也是國家劃定生態保護紅線的主要生態功能區，是我國西南生態安全的屏障。目前，在全國14個連片特困地區中，云南省涉及滇西邊境片區、烏蒙山云南片區、迪慶藏區和滇桂黔石漠化等4個片區91個縣，數量居全國第一位。這些連片貧困地區不僅面積大，而且生態環境脆弱，貧困人口多，貧困度極深。按照國家人均純收入2300元的扶貧標準，截至2013年底全云南省還有600多萬貧困人口，并且大部分生活在生態功能區和生態脆弱、自然條件惡劣地區。貧困破壞該地區生態環境，而生態環境遭受破壞惡化又導致貧困不斷加深。擺脫云南生態環境與民族群眾貧困惡性循環怪圈，破解生態保護區、生態脆弱地區自然和人口的雙重壓力困境，實現生態環境得以保護修復、民族貧困人口得以徹底脫貧致富、民族團結社會穩定邊疆鞏固的多贏跨越發展，有效途徑就是實施云南生態移民工程建設。

當前云南實施生態移民工程建設正面臨前所未有的機遇。在國家建設總體布局的生態文明建設中，云南是我國西南生態安全的主要屏障、主要生態功能區，是生態文明建設的排頭兵。在國家戰略層面，云南是新一輪西部大開發重要因子和廣大西部地區走出國門的先行區，是“一帶一路”面向南亞、東南亞輻射的中心，是面向西南開放的重要“橋頭堡”，是“天保工程”的主體區，是國家特困連片主要區域、扶貧攻堅的主戰場，還是我國西南民族邊疆穩定的示范區。這一切都為云南實施生態移民提供了難得的機遇條件。

云南實施生態移民工程建設實踐，初步積累了成功的經驗。在易地搬遷扶貧試點基礎上，1999年，云南省人民政府頒布《關于實施易地開發扶貧的決定》，全面啟動易地開發扶貧工作，易地搬遷扶貧采取“政府引導、群眾自愿、量力而行、自力更生”以及縣內就地、就近、小規模集中和插花安置為主的方式進行。2009年開始進一步探索移民就路、移民就市、移民就水的新路子，采取小規模集中、插花安置方式就近就地安置一部分，與工業化、城鎮化、經濟結構調整、生態環境保護建設相結合，在城鎮安置一部分。扶持資金渠道也得到了進一步拓寬，包含財政扶貧資金、國債易地搬遷資金、地方政府債券資金等。易地搬遷人均補助標準達到6000元。

云南省已有16個州 (市)的110多個縣(市、區)實施了易地扶貧開發項目，共轉移安置貧困農民100多萬人。絕大多數農民搬遷到安置區以后都已基本解決了溫飽問題，部分農民實現了小康。通過大力扶持安置區建設，貧困人口的生產生活條件明顯改善，安置區基本實現了通水、通電、通路，廣播電視電話覆蓋率在80%以上，基本解決了上學、就醫的難題。這為云南推進實施生態移民工程建設提供了范例，增強了生態移民的吸附力。

生存在生態環境保護區、脆弱區、自然災害區、邊境地區的民族貧困群眾具有搬遷的積極性。從對這些地區的民族群眾問卷調查結果顯示，有近75%的村民都表示愿意搬離現居住地，特別是生態脆弱區、自然災害區的村民100%愿意搬離現居住地。其中占84%的村民對遷入城市的生活表示擔憂，贊同遷入新農村;占16%表示贊同選擇城鎮作為遷入地，對遷入城市的生活表示有信心。

二、云南生態移民工作面臨的問題

云南從上個世紀末啟動生態移民工程建設，主要集中于受自然災害威脅的移民、易地搬遷扶貧移民和水利水電工程建設移民。針對保護生態環境而進行的移民，至今還沒有專項資金保障和政策支持。云南近20年的生態移民實踐探索，取得了成效經驗，但也正面臨著較多問題亟待解決。

1．對生態移民的認識不到位，搬遷補助標準偏低，移民安置點基礎設施建設滯后，群眾后續產業發展難度大。首先，當前云南生態移民工程建設普遍缺乏科學的理論指導，大部分干部群眾對生態移民的復雜性、系統性和艱巨性認識不足，生態移民缺乏移民的積極主動參與，組織實施搬遷安置難度較大。其次，生態移民在實施移民搬遷、遷入區基礎設施建設、移民后續發展上都需要大量的資金投入，但國家沒有針對生態環境保護的生態移民專項資金投入，自然災害移民和扶貧移民的移民專項資金投入也因搬遷移民試點增多而長期得不到提高，加上財政的轉移支付要求資金配套，而生態移民地區本身就貧困缺乏資金配套，使資金無法到位。移民搬遷的財政資金投入不足，補助標準偏低與移民發展開發投入需求的矛盾進一步加劇。如易地扶貧搬遷政策性資金補助標準較低 (人均6000元)，補助資金全部用于補助搬遷住房建設都還有較大的缺口，移民無能力承擔。農村建房，即使群眾大量投工投勞，建房的最低單位造價也在800元/平方米左右 (主要是建筑材料)，按戶 (3人戶)均建房面積70平方米計算，至少需要建房資金5.6萬元/戶，資金缺口近4萬元/戶。若是移民集中安置點，每人6000元補助資金中還要用部分于遷入地的路、水、土、電等必要的生產生活設施建設，搬遷以后的生產生活發展還得依靠移民群眾自己解決。這對于生存條件惡劣、貧困程度深的群眾，只能是“望而卻步”。第三，在生態移民中，移民搬遷集中安置點的配套基礎設施建設不同于工程移民能獲得相應的補償，移民基本生產、生活條件設施需要各相關部門合力解決，但各級各部門的資金很難協調落實，移民點基礎配套設施建設滯后現象越來越明顯。絕大多數搬遷民族群眾家底薄，自身素質差，缺乏實用技術和市場風險能力，致使特色產業發展極為緩慢。搬遷戶在安置地耕種，一般還只能采取簡單、傳統的耕作方式，難于發展特色優質種植業;搬遷戶受學歷、觀念、商品市場意識、資金、技能、經驗等多方因素的影響，科技致富的能力較弱，后續產業發展比較困難。搬遷戶主要靠務工收入維持生活，重建家園和發展生產改善生活僅靠移民自身難以解決。

2．制度供給不足，搬遷用地協調困難。生態移民是一項復雜的社會重建的系統工程，需要有完善的制度保障，但是，現存制度供給不足的問題突出。一是生態移民的政策不配套和一些措施較短視或粗糙。移民生計恢復和扶持發展政策支持不夠，較大部分移民家庭生計陷入困難，致富無門道，遷出周折一圈又返遷而加劇貧困的個案時有發生。二是生態移民涉及很多社會法律問題，但國家尚未有專門的生態移民法規，涉及生態移民安置補償的規定只散見在有關法律法規中，寥寥無幾，并且多為空洞的原則性規定，致使生態移民工作只能依據國家和各地方制定的臨時性政策來實施。三是生態移民在政策執行中出現諸多問題，如:生態移民經濟補償政策沒有統一明確，造成移民資金多渠道籌措中困難重重;搬遷安置資金嚴重不足，影響生態移民建設工程的有效實施;搬遷用地協調更加困難。云南96%是山區，土地資源非常貧乏，人地矛盾十分突出，部分有土安置的扶貧移民，人均0.5畝耕地都不到，缺乏生存的土地保障;移民搬遷的土地稅費等有關減免政策存在不落實現象，給有土安置增加壓力;絕大多數移民地區自然條件惡劣，山峭地陡，如怒江、昭通、文山等州內可供安置移民的片區面積小，移民安置接收地壓力很大。

3．移民面臨社會適應難題。生態移民不僅是移民居住點的改變，它涉及到土地、房屋、戶籍，以及生活習慣、民俗文化、宗教信仰，就業、社保、公共福利等諸多財產制度變更、文化適應融合和社會管理問題。云南生態移民主要人群是少數民族群眾，其在其特定的區域內形成了傳統習俗文化和信仰。他們遷入到新的居住地后，在經濟社會上的心理承受力都很脆弱，大部分移民很難找到社會認同感和歸屬感，他們在鄰里和鄰村關系、耕作方式、飲食習慣、風俗民情、宗教信仰、語言等方面都較難適應。這使得移民難以安心地進行生產生活，重返原居住地案例頻發，對新家的生產建設和故地的生態恢復極為不利。

4．生態移民機構建設有待加強。近年來云南各地扶貧移民、工程移民、自然災害移民項目不斷增加，如保護生態環境的移民項目再啟動，生態移民建設的工程量就更大。生態移民涉及安置區規劃設計、土地調整與分配、住宅用地安排、配套基礎設施建設、社會組織重組、社會整合等大量工作協調管理。移民搬遷還需要走村入戶調查摸底、宣傳建檔、審核審批、監督檢查等一系列嚴密的工作環節。但云南還沒有綜合領導實施生態移民的機構，扶貧移民由扶貧辦組織實施，工程移民和自然災害移民由移民局組織實施，難以相互協調。人員編制、辦公車輛、辦公經費明顯不足，使生態移民工程建設難以做到全面統籌規劃協調，移民搬遷工作難以做細做實，在很大程度上影響生態移民“搬得出、留得住、能致富”。

三、進一步推進云南生態移民工程建設的對策建議

1．結合云南生態、貧困、民族和邊疆省情實際，把當前實施的扶貧移民、自然災害移民、工程移民和保護生態環境的移民全部納入生態移民，在云南“十三五”期間全面啟動生態移民工程建設，以生態移民來助力生態文明建設，助力扶貧攻堅，實現云南生態環保、扶貧攻堅、民族團結和邊疆穩定等多贏成效。把握我國西南生態安全屏障建設、國家主體功能區建設、國家“天保工程”建設、西南“橋頭堡”戰略建設、“一帶一路”戰略建設、西南邊疆安全示范區建設和云南連片特困地區扶貧工程建設等戰略機遇，積極努力爭取把云南生態移民工程建設提升為國家“十三五”規劃的建設目標，取得國家財政專項資金支持。

2．加大投入和多渠道整合資金，奠定云南生態移民經濟基礎。一是在爭取國家財政專項資金支持的同時，設立省級生態移民專項基金。建立政府、企業、社會多元化投融資機制，鼓勵社會捐助和企業對口幫扶，努力拓寬云南生態移民資金渠道。特別是通過企業反哺社會、定點扶貧的效果評價來激勵企業支持生態移民工程建設，例如，怒江州可把生態移民與怒江水電開發和旅游開發等有較好投資回報的項目結合起來，積極爭取各類投資對生態移民的支持。二是加大各有關部門資金的整合力度，將各種相關資金捆綁使用，集中支持移民搬遷。如把財政扶貧資金與以工代賑資金相結合，主要用于移民安置區基礎設施建設。三是積極爭取農業綜合開發資金、農田水利建設資金等專項資金向移民安置區重點傾斜，重點用于移民安置區的土地培肥、農田水利建設和配套基礎設施建設，幫助移民群眾增效增收。

3．創新生態移民安置方式，提高云南生態移民安置補貼標準。一是把企業引入生態移民安置中來，采取政府組織、企業參與移民相結合的方式，政府主要負責制定政策、編制規劃，企業在國家征用的土地上開發生產基地安置移民。企業享受相關稅收減免緩等優惠，又獲得移民的廉價勞動力開發移民安置基地，移民則解決在安置地的生活、就業問題。再將各地興建的一批農產品種植和畜牧養殖項目，調劑用于生態移民移民的安置。二是加大易地遷移力度，解決移民安置土地緊缺矛盾，如昭通、怒江等地跨地州移民至思茅、德宏、版納等地。三是加大生態環境保護區、生態脆弱區、自然災害頻發區和人地矛盾突出、勞動力過剩的極貧困地區農村勞動力轉移輸出力度。政府以生態移民開發為契機，加強引導、培訓，提高移民的勞動力素質，采用適當補貼的辦法引導移民向境外、省外、州外就業轉移。四是提高補貼激勵農戶向城鎮就業地自由移民搬遷。五是提高生態移民安置人均補貼標準，對極端貧困的生態移民群眾，除農戶自身投工投勞外，采取全額補助的辦法特殊處理，不搞生態移民補償一刀切。建議將怒江州、昭通市等生態環境較為惡劣的地區列為全國、全省特殊典型地區從資金、政策上給予生態移民安置扶持和特殊照顧。

4．強化生態移民遷入地基礎設施建設和后續產業發展。遷入地的交通道路、醫院、學校、供水、供電、通訊、沼氣池等良好的基礎設施建設和文化、教育、科技、衛生和社會保障等服務設施建設，將會給移民巨大的誘導力。在移民安置地的基礎設施建設先行的同時，完善對基礎設施的管理，使各基礎性設施的效益得到長久有效地發揮。移民安置地的后續產業發展，關系到生態移民的成敗。生態移民初期的后續產業結構都比較單一，產業化、集約化程度低，產業的支撐不足，影響移民生產發展生活改善。需要加大生態移民的后續產業發展扶持力度，提高移民綜合素質，增加對移民子孫后代的人力資源投入，解決移民生計問題。

5．保護少數民族文化，增強移民的社會適應性。少數民族地區經濟社會的發展都有一定的民族文化作為背景，而移民安置區的少數民族文化、民族關系都有其復雜多樣性，因此應在搬遷安置中加強少數民族文化保護，尊重移民的各種文化傳統和風俗習慣。同時，做好民族團結工作，促使移民與本地居民之間、移民之間相互幫助、和睦相處，縮短少數民族群眾異地搬遷后文化心理上的適應期，盡快安居樂業。

6．建立健全生態移民社會保障體系。生態移民搬遷到新的安置地點后，處于弱勢群體的地位，面臨多種風險。需要盡快完善社會保障制度，保障移民基本生活不受影響。建議對生態移民設置專項養老保險;對遭受嚴重自然災害或陷于貧困的移民以及鰓寡孤獨廢疾的移民予以救助、優撫;對移民的低保補助資金缺口，由中央財政在專項轉移支付中統籌考慮。

7．建立生態公平補償機制。征收生態環境稅和制定生態移民轉移支付制度，來補充生態移民資金投入的不足，補償因恢復和保護生態環境而不得不搬遷轉移的農民所付出的代價。借鑒國外的成功經驗，彌補現有稅制的缺陷，設置危害環境稅。采取橫向轉移支付制度，由東部發達省份向西部貧困省份轉移支付。建議建立貧困地區“資源有償使用機制”、“生態環境補償機制”等，對提供資源的貧困地區給予生存發展、恢復生態、治理水土流失、保護環境等專項補償金，促進可持續發展。

8．加快生態補償立法工作。首先，盡快頒布《生態補償條例》或《生態補償法》，對生態補償的基本原則、補償的對象和范圍、補償的形式和標準、資金的管理和使用、保障措施和法律責任等作出明確規定，促使生態移民工作走上科學化、規范化、法治化的軌道。其次，修訂《環境保護法》，增加生態補償方面的內容，與《生態補償法》形成完備的生態補償法律制度。再次，制定《生態移民條例》，以行政法規的形式維護移民的合法權益，保障生態移民戰略順利實施，促進生態移民地區人口、資源和環境協調發展，構建國家生態安全屏障。

9．建立健全生態移民組織管理機構，負責全過程的組織管理，確保生態移民“遷得出，留得住、能致富”。