云南實施生態移民中的財政體制創新問題探析*

王錫林

(楚雄師范學院，云南 楚雄 675000)

黨的十八屆三中全會提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。劃定生態保護紅線，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。2015年初習近平總書記視察云南時指出:“云南作為西南生態安全屏障，承擔著維護區域、國家乃至國際生態安全的戰略任務。”從國家的頂層設計到國家領導人的部署要求，都為云南通過實施生態移民來推進生態文明和扶貧工程建設指明了努力的方向。

一、云南實施生態移民是一項重要而緊迫的任務

人類社會的文明進步與生態環境演化的歷史表明，人類對生態環境的作用和影響既有正面的，也有負面的。前者是創造適宜人類生存發展的人工生態環境，后者是破壞人類生存發展的自然生態環境。貧困問題的長期存在，必然會造成對自然資源的過度開發利用，不僅難以鞏固人工生態環境的保護與建設成果，而且還會加劇自然生態環境的持續惡化，這正是云南的現實問題。

(一)生態移民是實現云南生態文明建設和扶貧工程建設的現實選擇和有效途徑

云南地處西南邊疆少數民族聚居區，是國家劃定生態保護紅線的主要生態功能區，有豐富的自然生態資源，也有大面積的生態脆弱、自然條件惡劣、災害頻發、土地瘠薄、資源匱乏和嚴重石漠化地區。目前云南貧困人口基數較大，貧困度極深，并且大部分生活在生態功能區和生態脆弱、自然條件惡劣地區，貧困是破壞這些地區生態環境的根本原因，而生態環境遭受破壞又是導致貧困不斷加深的關鍵因素。雖然“脫貧致富是民生之急”，但“生態保護有紅線”，生態保護與經濟發展之間這對錯綜復雜的矛盾，是云南省各級黨委、政府和群眾面臨的一大難題。怎樣破解難題，圍繞生態文明建設和人民生活富裕兩大目標實現云南跨越式發展，需要積極探索選擇有效途徑。

實施生態移民是破解云南生態保護區、生態脆弱地區自然和人口雙重壓力困境，實現生態環境得以保護和貧困人口得以徹底脫貧雙贏發展目標的有效途徑。以生態移民助力生態文明建設，加大自然生態系統的保護和修復力度，能使生活在生態功能區和生態脆弱、自然條件惡劣地區大量貧困人口增收致富。以生態移民助力扶貧工程建設，加快貧困人口徹底脫貧致富，也能根除生態環境遭受人為破壞的動因，有效保護和修復生態環境。

在全國14個連片特困地區中，云南省涉及滇西邊境片區、烏蒙山云南片區、迪慶藏區和滇桂黔石漠化等4個片區91個縣，數量居全國第一位。這些連片貧困地區不僅面積大，而且生態環境脆弱，貧困人口多，貧困程度深，“一方水土養活不了一方人”。按照國家人均純收入2300元的扶貧標準，截至2013年底全云南省還有600多萬貧困人口。這些貧困人口大部分生活在地處偏遠、信息閉塞、生態環境脆弱、自然災害頻繁的邊遠山區、高寒山區、邊境沿線和少數民族聚居區，生存條件極差、自然資源十分貧乏，除了貧瘠的山坡地外，幾乎一無所有，而其中一些村落的生存環境已明顯不適宜村民居住，就地扶貧已不可能達到預期效果。同時，在云南其他區域還有一些人口，居住在生態環境保護紅線區內，尤其是那些分散棲息在大山深處的貧困人口，有的幾乎與世隔絕，他們為了生存而極大地破壞生態環境，導致人口、資源、環境與社會經濟發展極不協調。面對資源約束趨緊、生態系統退化的嚴酷現實，自然資源環境與人口雙重因素相互作用，成為制約這些地區經濟、社會和生態發展的重要原因。這些地區是云南省生態文明建設和扶貧攻堅的“硬骨頭”。只有從根本上解決生態保護和生態脆弱區廣大貧困群眾的生存與發展問題，才能從根本上調動群眾保護與改善生態環境的積極性和創造性，根除破壞生態環境的人為因素，為生態文明建設提供前提條件。

因此，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，實施功在當代、利在千秋、惠及子孫的生態移民工程，把貧困人口整體搬遷到城鎮、小集鎮、河谷、交通沿線地帶生產生活，徹底改善這些地區各族群眾的基本生活條件，才能拓寬貧困群眾脫貧致富的新路子，徹底“拔掉窮根子”，與全省各族人民一道同步奔小康。

(二)生態移民是實現云南城鄉公共資源均衡配置的有效手段，能為增進云南各民族團結和諧，實現邊疆穩定創造良好條件

由于歷史和自然條件的制約，云南需要實施生態移民地區絕大部分是民族地區，經濟文化發展極為落后，生態移民的搬遷對象中，絕大多數是少數民族群眾，貧困程度極深。為了保證生態移民“搬得出、留得住、能致富”，共享改革發展成果，在移民安置過程中，政府幫助移民統一新建了住房，通達道路、水電，配套建設學校、醫院、商業網點及文化體育等公共設施，并幫助移民因地制宜拓展新興產業，積極有效拓寬了移民增收致富渠道。通過生態移民，構建一體化的城鄉發展規劃，推進城鄉公共資源均衡配置，移民基礎生產生活條件能得到極大改善，為移民群眾脫貧致富奠定物質基礎條件，增強移民發展的內生動力，保證各族群眾平等享有公共服務。在實施生態移民過程中，為了及早讓移民融入遷入地生產生活，移民安置地各級政府還開展技能培訓和“一對一”對口幫扶活動，使移民群眾深切感受到黨和政府的溫暖。在移民與遷入地經濟、社會文化的交往融合中，移民與當地群眾相互交流，在共同發展生產和勤勞致富中相互借鑒、取長補短，增進了民族感情，促進了各民族團結和諧，共同構筑各民族共有精神家園，實現各民族共同繁榮進步，維護了民族地區社會長治久安，鞏固了云南邊疆穩定。

二、創新財政體制機制，為云南實施生態移民提供堅實保障

云南省實施生態移民，不僅需要對生態移民遷入地大力建設基礎設施，還需要對移民社區各類產業發展和移民就業技能培訓進行扶持，加之各少數民族優秀傳統文化的培育與保護等，這一切都要求財政資金供給提供保障。目前生態移民的財政資金扶持主要集中在工程移民、扶貧移民、自然災害移民方面，其中工程移民有相對有力的財政資金保障，扶貧移民、自然災害移民有有限的財政資金扶持，而生態資源環境保護區、生態環境脆弱區保護的生態移民則基本沒有財政資金支持。針對這一現狀，亟需創新財政體制機制，確保云南生態移民工程建設落到實處。

(一)創建生態移民省級財政專項

以基本公共資源均衡化、公共服務均等化為目標，建立生態移民省級財政專項。由于生態移民區基本沒有財力進行水、電、路、網等基礎設施建設，導致醫療衛生、文化教育、社會保障、就業培訓、安全生產、社會治安、垃圾處理、污水凈化等公共服務嚴重失衡。因此，為了實現生態移民所確定的各項目標，就須要持續加大財政轉移支付力度，實現為移民提供的基本公共服務產品與其他城鄉居民均等。省級財政轉移支付要如扶貧工作一樣，實現精準轉移，在科學論證的基礎上，瞄準每一戶家庭的情況，分級、分層推進生態移民資金扶持。

(二)創新生態移民省級以下財政支出責任劃分機制

1．以省級財政支出為主，克服生態移民財政不平衡矛盾。生態移民中既包含扶貧移民也包含生態保護移民，而后者會出現不愿移不想移，甚至抗拒移現象，這就加大了工作難度，需要省級財政加大支出力度，解決實際問題。

2．以移民規模作為基本責任限度，克服生態移民責任交叉模糊現象。生態移民與工程移民相比，工程移民的區域清晰;與扶貧移民相比，扶貧移民的意愿積極主動;與災后重建移民相比，災后重建移民由國家統一規劃實施。這就說明生態移民難度最大，矛盾最多，必須根據生態移民規模和跨地連片的特點，劃清省級、州級、縣市級和鄉鎮級的責任，推動工作整體進行。

(三)創新生態移民的省級轉移支付機制

1．明確省級財政轉移支付的責任。第一，實現全省城鄉基本公共資源均衡化、公共服務均等化是省政府義不容辭的責任。讓全省各族群眾都享有平等且最基本的公共服務，是全面建成小康社會的基本要求。因此，為保護生態而進行生態移民，必然增加地方政府財政負擔，同時影響當地居民所享有的基本公共服務水平，客觀上會加大地區間政府基本公共服務的差距。面對這種情況，就需要省政府在中央政府轉移支付的基礎上，采取政府間轉移支付手段，調整因生態移民所造成的基本公共服務不均等現象，彌補地方財政因生態移民所造成的收支缺口。第二，生態移民體現的是生態效益和扶貧效果，由省政府提供財力支持理所應當。地方的生態移民最終會形成全省生態文明建設的效益，而地方政府付出的財力成本會讓工作力度大者吃虧，最終會導致地方政府和領導干部消極對待生態移民這塊“硬骨頭”。省政府必須采取特殊舉措，對敢啃生態移民“硬骨頭”的地方政府和領導干部給予激勵和補償。

2．建立與生態移民規模相配套的省級財政轉移項目。在設立生態移民專項的前提下，建立新的專門針對生態環境保護的轉移支付項目。第一，結合現有的“退耕還林”、 “退牧還草”轉移支付，再建立“退地還山”轉移支付。第二，結合國家主體功能區限制和禁止開發轉移支付，再建立綠色環境保護社會團體、野生動物保護志愿者組織、城鄉環境衛生監督社會組織、城鄉生活垃圾處理企業的政府補貼制度，調動全社會對生態環境保護的積極性和主動性。第三，參照民族地區轉移支付，對生態保護紅線區內的世居少數民族設立激勵移民獎勵制度。第四，結合新農村建設，建立生態修復支付項目。

3．探索橫向轉移支付機制。目前常見的轉移支付基本上是縱向轉移支付，即由上級政府向下級轉移支付，很少見到橫向轉移支付。由于生態移民所帶來的生態效益本身就是橫向的，因此，探索橫向轉移支付機制十分必要。

(四)創新生態移民財政管理運行機制

1．堅持“財力與事權相匹配”的原則，劃分各級政府間財權和事權。由于云南省各級政府的財權與財力不對稱，事權與財力不匹配的現象大量存在，這就需要省級財政加大宏觀調控能力，合理調整區域間、縣域間的財政供給差異化問題。根據國家級主體功能區規劃、云南省劃定的生態紅線、國家公園和省級公園的總體要求，結合以整村、整鄉、整族、整縣、整州為單元的區域發展和扶貧開發工程，省級財政負責規模較大，跨地州連片，涉及人數達到萬人以上的移民，連同全部事權都由省級政府負責在規定時限內推動移民。地州級財政負責規模中等，跨縣連片，涉及人數在萬人以下5千人以上的移民，連同全部事權都由地州級政府負責在規定時限內推進移民。縣級財政負責規模較小，跨鄉跨鎮，涉及人數在5千人以下1千人以上的移民，連同全部事權都由縣級政府負責在規定時限內推進移民。千人以下的由鄉鎮負責。具體人數和跨地要求可根據實際情況浮動調整。

2．以提供基本公共服務均等化為最低線，進行與財政體制配套各項改革。一要按照人均財力情況，以提供基本公共服務均等化為最低限度，落實財政轉移支付和社會保障制度。二是要加大地方人大對政府財政支出的監督力度。三是協調財政政策和產業政策、金融政策間的關系，引導市場配置資源的走向，實現生態移民工作快速推進。

3．以生態保護和移民建設為標準，建立新的績效評價體系。加大生態建設和環境保護的財力投入力度，以生態環境指標為準，測算每年財政收支的增長速度，測算財政資金的使用效益。落實生態移民目標責任制，用生態移民的量化指標進行考核，將各級領導在責任期內實現轄區生態移民政績納入考核指標。

三、探索財政新舉措，加快云南生態移民實施步伐

(一)積極向中央爭取財政支持和優惠政策

習近平總書記來云南考察時指出:“要把生態環境保護放在更加突出位置，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境，在生態環境保護上一定要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬，不能因小失大、顧此失彼、寅吃卯糧、急功近利。”因此，要爭取國家在制定“十三五”規劃時，把云南生態移民實現應移盡移作為國家目標，每年轉移支付生態移民專項資金，用于云南生態保護和國家主體功能區建設。

(二)加大生態保護區和生態脆弱區移民力度，實現生態環境的自然恢復

云南的地理氣候條件特點使生態環境自然恢復能力很強，只要消除了人為干擾和破壞，很多地方的生態就可以在50年左右得以恢復。因此，要真正實現“封山育林”的效果，只需要做好“封山”就可以達到“育林”目標。眼前加大財政投入移民，就可以在長遠上節省投入，甚至不用投入。反之，如財政投入不到位，該移的人移不出來，造成的生態問題就得年年投，年年治，無休無止，形成無底洞。

(三)在實施“退耕還林”、“退牧還草”的基礎上創設“退地還山”財政項目

云南很多山區的植被原來都很好，但是隨著人口的增加，很多山上的植被都被砍伐和燒掉，種上玉米，其經濟效益極小，而造成的生態代價卻極大。即使是種上甘蔗、洋芋、橡膠林，從長遠看也是得不償失。只有讓山地所有者從綠色植被中獲得超過玉米的收益，才能讓大地重新煥發綠色生機。

(四)仿效種糧補貼，給予林木所有者大樹和珍稀樹種補貼

云南作為生物資源大省，具有得天獨厚的自然優勢，但是，現在已經很少見直徑達到100厘米的大樹，珍稀樹種更是難覓蹤跡。為徹底改變這種現狀，應該給予林木所有者 (包括國家、集體、農戶等各類主體)大樹補貼。具體辦法可由林業主管部門制定，按照樹的直徑大小給予等級不同的補貼，樹木直徑越大，補貼金額越高，再結合樹種的珍稀程度，集中連片的面積大小，乘以補貼系數，讓有大樹和珍稀樹種的所有者得到生態保護的經濟效益，徹底改變人們急功近利破壞生態環境的現象。

(五)加大生態移民財政政策與其他各類財政政策的整合力度

要與扶貧開發、美麗鄉村、工程移民等財政政策結合起來，實現生態保護中的雙贏多贏。把生態移民納入國家主體功能區、國家公園建設之中，同時劃定云南省自己的紅線區，實現財政資金的整合，促進生態移民戰略性目標的實現。

總之，云南的生態移民是實現全面建成小康社會進程中面臨的“啃骨頭”工作。這個工作的窗口期就是“十三五”，此后很難再有大規模生態移民的機遇期。這就需要云南有大戰略、大眼光，一鼓作氣，加大財政創新力度，通過未來幾年的努力，徹底解決生態移民問題，闖出一條生態文明建設發展的路子，譜寫好中國夢的云南篇章。