新環保法視角下環保NGO公益訴訟分析

◎ 楊偉偉 謝 菊

環保NGO（Non-governmental-organization）是指致力于環境保護，為社會提供環境公益服務的非營利性、非政府性的社會組織[1]。2015年1月1日開始實施的新修訂的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱“新環保法”）規定：“依法在設區以上的市級人民政府民政部門登記；專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”的社會組織可以對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。新環保法賦予了環保NGO公益訴訟的主體資格，結束了環保NGO長期公益訴訟無法可依的局面，標志著我國環境公益訴訟困局的破冰。為了更好地推進新環保法的施行，本文結合新環保法相關內容，在對近年來環保NGO參與環境公益訴訟面臨問題及原因進行分析的基礎上，提出了相應對策，以期促進新環保法的有效施行。

一、環保NGO參與公益訴訟普遍存在的問題

參與環境公益訴訟的數量不多，參與環境公益訴訟的主觀意愿不強，公益訴訟的實際效果欠佳是環保NGO公益訴訟普遍存在的問題。

（一）參與數量不多

環保NGO參與公益訴訟的數量并不多，主要體現在以下兩方面：

一是提起公益訴訟的環保NGO的數量不多。自1996年以來，我國環境群體性事件一直保持年均29%的增速,而在十一五期間，我國環境信訪30多萬件，行政復議2614件。相比之下，公益訴訟案件僅1010件[2]，且大多由行政機關和地方檢察院提起，由環保NGO提起的環境公益訴訟極少。據最高法出臺的關于環境公益訴訟的司法解釋，截止到2015年1月，全國共計700余家環保NGO有資格依法向人民法院提起公益訴訟。但自今年1月1日至3月31日，僅有中華環保聯合會、自然之友和福建綠家園三家環保NGO提起公益訴訟，僅占可提起公益訴訟主體的0.43%。與不斷出現的環境群體性事件相比，提起公益訴訟的案件少。也就是說，新環保法的施行并沒有導致環保NGO井噴式地提起公益訴訟。

二是公益訴訟的立案數量不多。據統計，自今年1月1日新環保法實施至3月31日，環保NGO提起的公益訴訟僅立案四起，一起是由自然之友和福建綠家園環保組織共同提起的，其余三起則是由中華環保聯合會提起的[3]。今年2月貴州省最高法院統計結果顯示，該省近年來環境糾紛數量大幅度增長，但真正通過公益訴訟渠道解決的不足1%[4]。

（二）主觀意愿不強

據自然之友的調查結果，截至今年2月2日，全國僅有十幾家民間環保NGO“有意愿”開展環境公益訴訟嘗試，“多家民間環保NGO坦言無意參與公益訴訟[5]。”

據民政部門2015年的統計顯示，根據新環保法全國有資格提起環境公益訴訟的700余家NGO中，絕大多數是具有官方背景的行業協會[6]。這些環保NGO主要開展環保知識的宣傳和教育，對環保領域的維權行為極少涉及。據中華環保聯合會2015年的一項調查顯示，只有30%的官辦環保NGO表示會將環境公益訴訟作為首要維權手段[7]，官辦環保NGO提起環境公益訴訟的主觀意愿普遍不強。筆者認為，這與官辦環保NGO礙于地方政府的行政壓力不無關系。

（三）環境公益訴訟判決執行欠佳

環境公益訴訟判決后的執行結果難以達到預期目標，也是環保NGO公益訴訟普遍存在的問題。判決結果難以達到預期目標主要體現在以下兩方面：

一是索賠金額后續使用的問題。新環保法實施之后，環保NGO提起訴訟立案的四起環境案件均向法院申請，要求污染企業賠償款項。如2015年3月19日中華環保聯合會訴山東德州晶華集團空氣污染一案，要求索賠2820萬元環境修復費[8]。然而，在判決生效后的執行階段，如何確保索賠款項真正用于環境修復卻很棘手。目前不少省份將法院判發的賠償款項轉入各省專設的生態修復基金或財政專戶，用以修復被破壞的生態環境。但環保NGO無法對該資金的分配和使用行使有效監督。

二是判決中的有關環境修復的具體措施無法得到認真落實。環境公益訴訟案件審理結束之后，由于企業與地方政府之間利益相連，地方政府出于維護自身利益的目的，不執法或者是執法不嚴現象普遍存在，故而缺少對污染企業后續環境修復的監管，造成生效的判決措施不能得到有效的執行，環境污染問題反復發生。

二、造成環保NGO公益訴訟困境的原因分析

筆者認為，新環保法公益訴訟條款存在欠缺、公益訴訟原告訴求保障不足和環保NGO自身能力薄弱是造成上述困境的主要原因。

（一）環境公益訴訟條款規定存在欠缺

新環保法公益訴訟條款對環保NGO公益訴訟主體范圍的限制過多，以及缺少對環境公益行政訴訟的具體規定，直接影響環保NGO參與公益訴訟。

其一，新環保法第五十八條規定，只有符合“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”條件的環保NGO，才能依法向人民法院提起訴訟。此條款對環保NGO的合法性、專業性、連續性、公信力和公益性作出了嚴格規定。根據此條款，全國僅300余家環保NGO有提起公益訴訟的資格。截至2014年底，我國共有生態環境類NGO將近7000個，有資格提起公益訴訟的僅占4.3%。雖然最高法出臺的司法解釋將訴訟主體擴大至700余家，但具備資格的環保NGO仍僅占10%。而在美國，其公民訴訟條款規定：任何人（包括任何環保NGO）均有權代表自己對任何人（包括美國政府及其政府機構）提起一項民事訴訟[9]。與美國相比，新環保法對我國環境公益訴訟主體范圍的界定則過于狹窄。嚴格的限定條件，將諸多民間環保NGO排除在外。

其二，新環保法對環保NGO能否提起環境行政公益訴訟并沒有清晰的界定。新環保法第五十八條規定，“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”，可以向人民法院提起訴訟。這條條款屬總括式的規定，沒有明確環保NGO能否就行政機關監管失職行為提起公益訴訟。而且，在新修訂的行政訴訟法中，也沒有確認環境行政公益訴訟制度。但在現實生活中，因行政機關疏于履行環境管理、監督職責導致環境污染的事件屢屢發生。由于行政機關不作為或者濫作為造成的環境損害，較之被告企業的污染行為更為嚴重。而新環保法和新修訂的行政訴訟法均未對環境公益訴訟做出相關規定，從而導致環保NGO無法提起環境行政公益訴訟。縱觀國外，無論美國還是印度，均將環境行政公益訴訟納入環保NGO公益訴訟之范圍。

（二）公益訴訟原告訴求保障不足

環境公益訴訟原告訴求保障不足是制約環保NGO提起環境公益訴訟的重要因素。環保NGO公益訴求保障不足主要體現在立案難、取證難和訴訟費用高三方面。

其一，立案難。因環境公益訴訟涉及多方利益主體，而在現有司法體制的制約下，各級人民法院的人事、財政大權往往掌握在同級政府手中[10]。因此出于自身利益的考慮，地方法院不愿受理環境公益訴訟。2013年，中華環保聯合會一共提起8起環保公益訴訟，但無一案件被法院受理。縱觀2000年至2013年環境公益訴訟的整體實踐，在已受理的環境公益訴訟案件中，由環保NGO提起立案的僅占13%[11]。

其二，取證難。環境公益訴訟在證據搜集方面也存在較多困難。在環境污染信息不對稱的情況下，環保NGO很難獲取相關的證據。加之地方保護主義，一些地方政府拒絕提供有關環境污染的數據。而環保NGO如果要請求賠償，又必須提供專業鑒定單位評估的損失額。但目前我國還沒有一家經官方授權的專門從事環境污染損害程度的鑒定機構，導致環保NGO鑒定無門，無法獲取相關的證據資料。

其三，訴訟費用高。中華環保聯合會副秘書長表示，一般說來，一個典型的環保公益訴訟案件需要費用20萬至30萬，主要用于取證、調查，支付調研費、鑒定費和評估費等費用[11]。據北京大學2014年的一項調查顯示，只有4%的環保NGO認為環境公益訴訟費用不是問題，96%的環保NGO認為公益訴訟費用超過了組織自身的可承受范圍[12]。

（三）環保NGO自身能力薄弱

據中國社科院2014年底的一項調查顯示，全國符合提起公益訴訟資格且有能力提起的，不到30家[13]，僅占可提起公益訴訟環保NGO總數的4.3%。專業性不足、資金短缺和訴訟能力弱是影響環保NGO參與公益訴訟的主要因素。

其一，專業性不足。環境公益訴訟涉及復雜且專業的環境問題，訴訟前期的調研取證更需要專業人士和專家隊伍的支持。而目前我國環保NGO多數處于初創階段，缺乏專職的環境工程師，一些環保NGO僅有幾位專職工作人員和實習生，工作多集中于環境教育和宣傳，搜集環境污染證據的能力明顯不足。

其二，資金短缺。據中華環保聯合會2014年對我國民間環保NGO的調查，沒有固定經費來源的占76.1%，基本沒有資金來源的占22.5%，資金在5萬元以下的占81.5%[14]。另外，我國大部分環保NGO均是依靠開展環保項目的經費來維持組織機構的自身運轉，而受資助的環保項目則有年限限制，一般以一年為期。而在公益訴訟過程中，從立案到判決再到執行均需要環保NGO大量的財力投入，大部分的環保NGO因資金短缺難以承受，因此環保NGO參與公益訴訟的主觀意愿并不強烈。

其三，訴訟能力弱。目前我國環保NGO提起公益訴訟主要是求助于志愿性或者是公益性的律師。大多數的環保NGO缺少專門的法律工作人員，缺乏訴訟經驗，欠缺環保法律知識。由于資金的匱乏，又沒有能力聘請專門的訴訟律師代理訴訟。

三、新環保法視角下環保NGO走出公益訴訟困境的對策

筆者認為，只有完善環境公益訴訟條款，對環保NGO采取多元激勵措施，加強環保 NGO的自身能力建設，才可能真正使環保NGO走出公益訴訟的困境。

（一）完善環境公益訴訟相關條款

其一，明確界定環保NGO參與環境公益訴訟的類型。環境公益訴訟包括環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟，兩者相輔相成且地位相等，均為環境公益訴訟不可缺少的一部分。而新環保法和新修訂的行政訴訟法卻對環境行政公益訴訟沒有清晰的界定，從而導致環境行政公益訴訟無法施展。與此同時，最高法也僅就環境民事公益訴訟出臺了司法解釋，而對環境行政公益訴訟沒有涉及，新修訂的行政訴訟法亦是如此。因此，相關部門應加快完善環境行政公益訴訟方面的法律法規，對行政機關在環境保護方面的不作為和濫作為是否符合“污染環境、破壞生態、損害社會公眾利益行為”作出司法解釋，從而為環保NGO提起環境行政公益訴訟奠定良好的制度基礎。

其二，逐步降低環保NGO參與環境公益訴訟的門檻。新環保法對參與公益訴訟的環保NGO的條件作出了嚴格的限定，從而導致諸多草根類環保NGO無法獲得提起公益訴訟的主體資格。筆者認為，相關部門不應因擔憂環境公益濫訴行為的發生，而對參與環境公益訴訟的主體資格設置過于嚴格。新環保法應逐步放開對環保NGO的專業性和公益性的限制，從而使環保NGO充分發揮環境監督和生態保護的作用。另外，由于新環保法的規定仍比較原則化和抽象化，在公益訴訟的程序、公益訴訟的實操等方面缺乏完整全面的實體規范。因此，應制定和健全環境公益訴訟規則，從環保NGO提起公益訴訟開始，至立案審理再到判決生效整個訴訟過程，均應有完整的規則加以規范約束，從而使得環保NGO公益訴訟有法可依，減少地方保護主義對環境公益訴訟的不當干預。

其三，給予環保NGO參與環境公益訴訟一定的費用支持。目前我國環境公益訴訟的費用一般由原告自行支付，其中包括鑒定費、律師費、調研費等等，高昂的訴訟費用是制約環保NGO提起公益訴訟的重要因素。建議借鑒相關做法，如美國《有毒物質控制法》和《瀕臨物種法》等16項環境保護法律均授權法院在“認為適當時”判發律師費用用于當事人；除了律師費用外，法院還可以酌定專家鑒定費，用于環境公益訴訟技術支援和支付參與評估的花費[15]，應完善我國環境公益訴訟條款，在政策層面對環保NGO環境公益訴訟費用給予一定的支持。

（二）采取多元化的激勵措施

其一，精神激勵。一是要提高環保NGO工作人員的社會地位和政治待遇。各級黨代會、人代會和政協會議要將在環境治理方面作出突出貢獻的環保NGO工作人員吸納整合，發揮其參政議政和建言獻策的作用，從政治上體現對環保NGO的重視。二是要發動電視、廣播、雜志、報紙等多種媒體，加大對環境公益訴訟方面卓有成效的環保NGO的宣傳，提高環保NGO公益訴訟的意愿，堅定其熱愛環境、保護環境的信念。三是要大力宣傳公益訴訟的法律精神，建立正確的輿論導向。四是要鼓勵環保NGO參與到判決執行過程之中，監督賠償款的后續分配使用，既實現了賠償款全額用于環境修復和生態保護的目的，又在一定程度上激勵了環保NGO參與的積極性。

其二，給予環保NGO訴訟費用減免的激勵。通過多種形式給予環保NGO費用的減免激勵，解決其公益訴訟費用難題。一是允許環保NGO通過環境公益訴訟獲取一定的收入，用以支付環境公益訴訟相關的訴訟費用。環境公益訴訟案件勝訴之后從賠償款中給予環保NGO一定的金額，用以支付各種公益訴訟費用。二是為環保NGO減免相關的訴訟費用。將訴訟費用由敗訴的被告承擔，讓被告企業支付原告的訴訟費用，從而免除原告高昂的訴訟費用。三是政府應加大環境公益訴訟專項資金支持力度，各地方政府應設立環境公益訴訟專項基金，便于環保類NGO在提起環境公益訴訟時提出申請資助，從而盡可能的解決環保NGO訴訟費用的擔憂。

其三，降低環保NGO的登記門檻和制定優惠的稅收減免激勵。通過降低環保NGO的登記門檻和制定稅收減免政策，促進環保NGO的良性發展，從而大力激發環保NGO參與公益訴訟的積極性。雖然十八屆三中全會決定指出公益慈善類的社會組織直接登記，這類社會組織是否包括環保NGO并沒有明確說明。目前我國對環保NGO仍實行雙重管理制度，一些民間環保NGO因找不到業務主管單位仍處于登記難的狀態。因此，為大力促進環保NGO的良性發展，促使其發揮在環境治理方面的積極作用，政府部門應降低環保NGO的登記門檻，讓環保NGO直接登記，免除注冊費用，為環保NGO的成立和成長搭建平臺，拓展空間[16]。而在環保NGO的稅收優惠政策方面，因我國目前仍沒有系統的NGO稅收優惠法，故環保NGO的稅收優惠地位也沒有得到真正的確認，從而導致僅有2%的環保NGO能夠享受稅收減免政策[17]。因此，我國應完善相關稅收優惠政策，擴大環保NGO享受稅收優惠的稅種，拓寬其稅收減免范圍，促進其健康發展。

（三）強化環保NGO的能力建設

其一，加強環保專業知識的學習與培訓。環境污染案件專業性和復雜性極高，對環保NGO專業化的要求極高，需要環保NGO對環境問題極為熟悉，且要掌握全面的環境專業知識和環保技能。環保NGO要鼓勵環保NGO與高校、民間法律援助中心和國內外環保組織之間的交流合作，提高其環境公益訴訟能力。

其二，拓寬環保NGO籌資渠道。我國環保類NGO通常采取運營收費主導型、政府主導型和外國援助主導型三種籌資模式。如果既要保證環保NGO的獨立性又要解決資金困境，唯有采取多元化籌資才是唯一正確的選擇。環保NGO要通過向公眾募捐、與企業合作、爭取政府部門財政補助、申請基金會資金支持等多種渠道募集資源。

[1][16]謝菊,劉磊.環境治理中社會組織參與的現狀與對策[J],環境保護,2013:(12):21-23.

[2][11]劉旭堯.環境糾紛訴訟難亟待改變生態司法改革進入窗口期[N],經濟參考報,2014-10-08.

[3]郄建榮.環境公益訴訟支出超20萬經費不足致較好難叫座[N],法制日報 ,2015-03-31.

[4][5]金昱.公益訴訟破局環保組織“有心無力”[N],新京報,2015-02-02.

[6][7]蔣躍新.環境公益訴訟前路坎坷[N],經濟日報,2015-03-31.

[8]邢婷.新環保法迎首例大氣污染公益訴訟索賠2820萬[N],中國青年報,2015-03-27.

[9]李勁.環保NGO環境公益訴訟主體資格探究[J],探索與爭鳴,2014,(3):65-69.

[10]王燦發,程多威.新《環境保護法》規范下環境公益訴訟制度的構建[J],環境保護,2014,（10）:35-39.

[12][14]王社坤,民間環保組織在環境公益訴訟中的角色及作用[J],中國環境法治,2014,(2)：157-173.

[13]謝玉娟.新《環保法》即將實施環境公益訴訟立案難等是否能得到緩解？[N],中國時政,2014-12-30.

[15]李靜云,美國的環境公益訴訟[N],中國環境保護報，2013-07-04.

[17]郗岳.環保NGO生存多艱[N],新金融觀察報,2015-03-16.