珠三角地區鎮街一級教育管理問題及政策建議

羅 曼

羅曼/廣東培正學院會計學系助教，碩士(廣東廣州510830)。

2002年開始，我國農村實行“以縣為主，鄉為基礎，三級辦學，兩級管理”的教育管理體制，其中三級辦學指的是，縣辦高中、鄉(鎮)辦初中、村辦小學;兩級管理指的是，縣、鄉兩級政府統一管理。投入主體為縣，管理主體為縣、鄉兩級，“以縣為主”，即指財政投入上“以縣為主”。珠三角地區經濟較為發達，但教育管理行政業務比較紛繁復雜，為此，該地區保留了原來的鄉鎮教育辦公室，有的改名為“科教文體宣傳辦”，有的直接“升格”為“街道教育局”。

一、街道教育局管理面臨的問題

1.街道教育局法律地位、人員定性定編不明。法律中的權利和義務是對等的，因此，在撤銷鎮教辦的同時，收回了鄉鎮一級教育管理部門的權利和義務。然而，實際是“街道教育局”受上級委托仍在履行鄉鎮一級的教育管理義務，但在法律上卻缺乏對其管理權能的認可。權利和義務不對等，法律地位尷尬。

街道教育局法律地位不明，導致街道教育局人員定性、定編不明。這些人員是屬于公務員編制還是教師編制，還是可以參照公務員管理的事業編制，沒有一個政策文件做參考。

2.教育主管人員和學校領導難以適應新的財政制度。實行“以縣為主”的教育管理體制后，九年義務教育的財政撥款全部源于政府。縣級教育局依據財政撥款制定財務管理制度，規定辦公經費、師資培訓、設備引進維修、圖書資料等各大比例開支項目，教師的工資也由縣級教育局統一撥發。每筆開支的使用都要詳細注明，對超過規定數額的開支，需要填寫項目經費申請書和相關材料證明。整個經費的使用都嚴格按照一定的程序。教育主管人員和學校校長難以適應這種制度，認為要將過多的時間和精力投入申請報告的撰寫上，勢必耽誤業務的辦理。

3.外來工子女就近入學存在困難。珠三角地區經濟較發達，外來工子弟占整個學校在讀比例的大部分。以順德勒流街道某校為例，二千多學生中只有三百多是本地戶口。區域內存在著大量的家庭作坊式的工廠，一個家庭作坊就可以養活10—20個人，家庭作坊聚集了大量的外來工子女，導致的直接后果就是區域內的學位不夠，很難滿足每個外來工子女都能就近入學的需求。只能按照政策，優先本地戶口、駐軍家屬、五保戶等子女就近入學。

4.“校安工程”重建不重修。教學樓的設計需要符合一定的抗地震、抗臺風風險系數，不同年代的樓房，其抗地震和抗臺風風險系數也有所不同。建設部在2010年下發的樓房抗風險標準是，90年代以前的樓房要達到抗地震能力8級;90年代以后的樓房要達到抗地震能力7級，抗臺風能力8級。依據這一標準，各學校對教學樓進行檢驗。由于年代已久的建筑其抗震抗臺風能力都不如新建的建筑，修補要花錢，新建也要花錢，不如新建，在這種思路的引導下，勢必會造成資源的浪費。

5.公辦學校服務意識不足。公辦學校雖然有政府的大力投入，但如果不能提供優質的教育服務，為學生成長創造好的服務環境，很快就會被民辦學校所取代。民辦學校為了自身的長遠發展，會盡最大可能滿足家長和孩子的需要，保證教學質量，提升學校聲譽。加之珠三角地區正處在產業轉移時期，隨著產業調整，外來工人數減少，學生就學人數會大大降低，公辦學校如果不提高自身的服務意識，則很快就會被私立學校所取代。

6.大量補習班、輔導機構無人管、無人問。珠三角地區很多學校附近存在著大量的補習班和輔導機構，這是基于外來子女由于家長無暇照顧而產生的，然而，這些輔導機構的主管部門卻不清晰。工商局不管，教育局認為是執法局管，大家都推卸責任。其后果是存在安全隱患，打架斗毆是小事，出現失火、劫持就是大事。

7.教育行政主管部門和政府對政策理解不一致。教育行政主管部門站在教育的角度去理解國家的方針政策，而政府基于各方面的考慮，對同一政策理解存在偏差。而教育行政部門受制于政府，故而對國家的一些政策也很難有效落實。

二、解決街道教育局面臨問題的政策建議

街道教育局面臨的諸多問題是教育管理體制改革過程中必然出現的。解決了“財”的問題，“人”“事”“物”的問題自然就凸顯出來。外來工子女就近入學問題，若通過區域內布局調整不能得到有效解決，可以換個思路，通過在學校設立午休校舍和飯堂來解決，而午休飯堂和校舍的設立又可以借助制度、政策的完善來解決。這涉及自身觀念的轉變，如公辦學校的服務意識、教育行政主管人員和學校領導適應新的財政制度。教育行政主管部門和政府對政策理解的不一致，則可通過有效的溝通來解決。

1.完善鎮街一級教育管理行政部門法制化建設。一是健全教育行政組織的法律機制，在法律允許的范圍內，將“街道教育局”的法人地位和人員定性問題以法律機制和法律授權的方式使之合法化。二是明確教育行政機關的法律地位，我國《教育法》確定的是“指導和監督”的關系，上下級教育行政機關都是獨立的行政法人，上下級教育行政機關之間是執法監督關系。而在實際工作中，由于缺乏對自身法律地位的認識及相互之間關系的把握，有的教育行政機關疏于履行自己應盡的職責，有的則超越自己的法定權限，非法為下級教育行政機關或政府設定義務，出現了該管的事沒有管，無權管的事又越權去管的現象，嚴重擾亂了教育行政管理秩序。因此，要進一步增強對教育行政機關法律地位的認識，采取措施規范教育行政機關之間的關系，以維護穩定的教育行政管理秩序。“街道教育局”具體的管理職能，如，教育事業規劃、區域內人財物資源配置、教學業務管理、教學質量督導評價、教師學校教學活動后勤保障服務方面的定位和作用，應該以法律的形式規范化。三是規范教育行政機關的授權與委托。行政授權是指有權機關依法授予有關組織某種特定的、可以由該組織自己行使的行政權力的活動和制度。行政委托是指行政機關依法將自己負責管理的某一項或者某一方面的行政事務委托給其他行政機關、社會組織或者個人辦理的法律行為。

2.教育行政主管部門要具有服務意識。樹立服務型行政管理部門意識，強化與學校、教師的溝通與聯系，為教師的專業發展、職稱評定、業績評價與評比活動打造平臺。地方教育行政管理領導，要樹立自身學術權威，提升自身素養，為老百姓提供教育咨詢和服務，為鎮街一級搭建教育信息化服務平臺，為一線的教育管理者、教學實施者聚集優質教育資源，提供互動、交流等功能，形成網上長效的學習型社區，提供專項服務如網絡教研、網絡培訓。

3.全面定位區域教育發展思路。鎮街一級教育管理部門應該基于鄉鎮區域范圍內的地理環境、經濟、社會、資源、文化、人口等社會的諸多要素，在系統分析區域教育外部環境、區域教育現狀及其區域教育發展趨勢的基礎上，把握區域教育發展的動力因素和制約條件，確定本區域的區位優勢，提出符合實際的、具有超前性和可行性的發展路徑和政策建議。

一是明確自身教育發展定位，對本區域教育現狀、發展目標展望、發展要素確定、設置保障系統等進行全方位分析。二是明確本區域教育發展優勢，明確鄉鎮教育在地理位置、學校分布、校長隊伍建設、師資隊伍建設、課程建設、公共關系、教學質量、生源以及硬、軟件等方面的優勢或長處，并充分利用和發揮這些優勢，以推動區域教育的良性運行和協調發展。三是針對具體教育管理問題，重點突破，推動整體教育發展。在分析自身存在問題的基礎上，應對本鄉鎮重點突出的問題加以解決。突出牽動全局的重點工作，如，勒流“街道教育局”面臨的區域布局調整問題、農民工就近入學問題、教師素質提高問題，應該重點突破，并把問題解決辦法復制到其他地區，因為很多問題具有共性，具有參考作用。以重點問題的解決帶動整體發展。

［1］張作功.以縣為主的農村義務教育管理體制運行中的突出問題及對策［J］.中國農村教育，2004(1).

［2］楚江亭.“十二五”區域教育發展規劃新思路［J］.人民教育，2009(24).

［3］中央教育科學研究所教育綜合改革實驗區.區域推進教育發展的若干問題［J］.大學(學術版)，2010，11.