實施生態移民，推進少數民族地區跨越發展——以云南省怒江傈僳族自治州為例

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實施生態移民，推進少數民族地區跨越發展——以云南省怒江傈僳族自治州為例

羅維有

(楚雄師范學院思政部，云南楚雄675000)

摘要：貧困、地質環境條件惡劣和自然災害是怒江傈僳族自治州(簡稱怒江州)發展的結癥，惡劣的地理地質生態環境和頻發的自然災害導致邊疆民族群眾貧困，貧困又加劇生態環境惡化。由此形成惡性循環圈，成為長期制約怒江州發展的瓶頸。在新常態下，實施怒江州生態移民，推進民族特色的山地小城鎮發展安置移民，轉變陡坡農墾生產方式，消除發展瓶頸，闖出一條跨越式發展的路子來，使怒江州實現云南省委省政府提出的到2020年完全解決貧困任務目標，率先建成云南“生態文明建設的排頭兵，民族團結進步示范區”。

關鍵詞：生態移民；山地城鎮化；跨越發展

怒江州地處滇西北青藏高原南延橫斷山脈縱谷地帶滇緬印結合部，國境長達449.5公里。全州轄瀘水縣、福貢縣、貢山獨龍族怒族自治縣和蘭坪白族普米族自治縣，全州4縣中有3個邊境縣，2個涉藏工作縣。總國土面積14703平方公里，共有29個鄉(鎮)，居住著傈僳、白族、怒族、普米族、獨龍族等12個少數民族，其中獨龍族、怒族屬于獨有少數民族，少數民族人口占87.65%，是全國民族族別成份、人口較少民族最多的自治州。2012年末，全州總人口53.8萬人，城鎮化率24.15%。怒江州集邊疆、民族宗教、貧困、生態和自然災害于一體，是云南省情的典型寫照。

一、怒江州資源富集，但生態環境惡劣與民族群眾深度貧困相互鉗制成為發展瓶頸

自然人文資源富集。怒江州蘊藏著世界級的礦產、水能和旅游資源，集自然地貌博物館、民族文化大觀園、生物物種基因庫和愛國主義陳列館為一體，是“三江并流”世界自然遺產的重要組成部分。

礦產資源豐富多樣。境內已發現各類金屬礦藏28種，礦床點294個，其中小型以上礦床27處，已探明鉛鋅儲量1664萬金屬噸以上。非金屬礦主要有硅礦、鹽、煤、云母、水晶、綠柱石、玉石、大理石、金剛砂、石膏石等。

水能資源極為豐富。境內江河縱橫交錯，水域面積達1.02萬公頃，水能理論蘊藏量達2000萬千瓦，可開發的裝機容量達1800萬千瓦，年發電量可達850.9億千瓦時。

生物資源種類繁多。已知的高等植物有200多個科、680余屬、3000多種，國家級保護植物有42種，全國76個藥材資源重點保護品種中州內就有51種。境內脊椎動物488種，其中鳥類284種，被列入保護的動植物物種共1500多種。

峽谷景觀奇異獨特。一江拽兩山、兩山夾一江形成怒江、瀾滄江和獨龍江大峽谷，怒江大峽谷長316公里，高低差5000多米，擁有世界級的養生資源，是科考、探險絕佳神秘地。滇西北獨有的“三江并流”是世界自然遺產，是人類自然文化寶藏。怒江大峽谷、“三江并流”是中國“香格里拉”生態旅游的核心區，是云南正在全力打造的滇西北世界級精品旅游品牌。怒江民族文化濃郁獨特，絢麗多彩，是多宗教和諧共存，多民族和諧發展的人類民族文化大觀園。

地質環境惡劣、生態環境脆弱與貧困是發展瓶頸。惡劣的自然生態環境使怒江州陷入貧窮與落后，落后與貧窮的民族群眾為生存又不斷破壞自然生態環境，加劇生態環境惡化。地質環境惡劣、生態環境脆弱——民族群眾貧困——生態環境更惡化——民族群眾更貧困，這種惡性循環圈長期作用，形成“怒江問題”，成為長期制約怒江州發展瓶頸。

環境惡劣，耕地稀缺。怒江州境內群山聳立、江河縱橫，境內除有少量較為平坦的山間槽地和江河沖積灘地外，多為高山陡坡。全州99.7%的國土面積均為高山區，可耕地面積極少，墾殖系數不足4%，有效耕地面積僅為75.29萬畝，人均耕地不足1.5畝，耕地沿山坡垂直分布，76.6%的耕地坡度均在25度以上。可耕地中高山地占28.9%，山區半山區地占63.5%，河谷地占7.6%，相當部分耕地被稱為“掛在墻壁上的大字報地”。州內相當部分農戶居住在山高、坡陡、泥石流山體滑坡地帶，自然災害頻繁，生存發展環境惡劣，民族群眾只能靠陡坡墾殖、廣種薄收滿足基本生存，10畝耕地難養活一家人。地理地質環境陡峭險峻惡劣、生態環境脆弱，耕地稀缺，限制著怒江的發展，決定了民族群眾的貧困。

怒江州至今是全國最貧困的少數民族自治州，全州4個縣都是國家級貧困縣，29個鄉鎮有21列為貧困鄉鎮，260個行政村中有181個列為扶貧開發重點村。到2014年底，按照最新的貧困標準2300元，怒江農民人均純收入低于2300元的貧困人口還有22.97萬人，其中785元以下深度貧困人口5.89萬，90%以上的怒族、89%以上的普米族群眾處于貧困狀態，近70%的農民生活在貧困線以下，貧困發生率達51.61%以上。怒江州是從原始社會直接過渡到社會主義社會的直過區，社會發展進程仍處于社會主義初級階段的最低層次。

怒江州自然生態遭受破壞的根源是貧困。惡劣的地理環境限制、富集的資源難以有效開發和民族群眾深度的貧困形成強烈的反差。民族群眾為生存而對自然生態資源的掠奪破壞，“壁耕地”、“刀耕地”、“火種地”等陡坡墾殖的落后粗放耕作方式，極大地破壞了生態環境。有統計資料顯示，怒江州水土流失面積達3933平方公里、占全州國土面積的26.8%，地質災害隱患點達883多處，受威脅人口10.8萬人。民族群眾生存需要的熱能、修建民房，甚至一定量的經濟收入都大量砍伐木材，除了2000米以上山頂生態相對完好區以外，2000米以下的半山生態脆弱區與河谷生態惡化區已經成為怒江生態環境最惡劣的地區。導致怒江峽谷的生物多樣性和以森林為主的生態系統遭到破壞，使生態環境更加脆弱惡化。

自然生態環境惡化、頻發的地質災害，加深民族群眾貧困程度的趨勢越來越嚴峻。現實警示著我們反思和尋找規避怒江地質災害、保護和修復生態環境、確保民族群眾徹底脫貧致富奔小康的方法與途徑。

二、怒江州取得較大的發展成效，但發展瓶頸一直得不到破解

在脆弱惡劣的生態環境的制約和水資源、生物資源、礦石資源開發利用受限的條件下，怒江州抓住生態文明建設、連片特困地區扶貧工程、云南生態文明建設排頭兵、西南邊疆穩定民族團結示范區等一系列戰略機遇，樹立生態文明理念，努力建設“美麗云南·生態怒江”，取得了巨大的發展成效。

扶貧移民成效顯著。多年來，怒江州通過跨地州移民安置、縣內采取小片區開發、山頭搬山腳、移民建鎮、插花安置等模式，累計移民安置8707戶37289人。十二五以來，累計實施整村推進1255個，實施整鄉推進8個，全州貧困人口從2011年的31.29萬人，減少到2013年的22.96萬人，每年的減貧速度在15%以上。

生態文明建設取得顯著成績。20世紀末，國家實施“天然林保護、退耕還林、農村能源、生物多樣性保護”生態環境建設工程以來，怒江州確立了“生態立州”發展戰略，堅持走“生態建設產業化、產業發展生態化”的科學之路。近年來，怒江根據海拔、生態區域特色和人均環境特色，確立了保護綠化措施，加大對陡坡治理和防護林建設，加快怒江、瀾滄江流域生態修復，積極構筑西南重要生態安全屏障。邊境口岸建設初具規模。怒江州瀘水縣片馬鎮是云南面向東南亞自由貿易的西北邊陲重鎮，片馬鎮集小額貿易、林礦產品開發、替代種植于一體的初級復合型沿邊口岸小城鎮基本形成，為進一步擴大對外開放的領域、層次、效益奠定了基礎。

經濟持續快速增長。全州城鎮居民人均可支配收入由2010年的10479元增加到2012年的14221元，年均增長16.49%。農村居民人均純收入由2010年的2005元增加到2012年的2773元，年均增長17.6%。2013年比1953年(建州前一年)國民生產總值增長822倍；地方財政收入增長1789倍；農民純收入增長260倍。2014年怒江州農村經濟總收入25.46億元，同比增長14.5%；農民人均純收入3855元，同比增長11.5%，貧困人口大幅度減少。

“怒江問題”依舊，發展瓶頸一直難以破解。從客觀看，行政區劃將全州人民限制在高山峽谷溝壑之中，生存發展環境惡劣，經濟社會較為落后封閉。當前怒江州承擔著遠遠超過自己財政能力的生態環境保護任務，全州50%的國土面積是生態環境保護區，保護生態環境發展經濟社會的財政資金投入嚴重不足，“就地取材”，開發利用自己擁有的富集資源，又受到種種因素限制，這從根本上決定著怒江州難以破解發展瓶頸。但從主觀說，一是民族自治制度優越性發揮不夠充分，缺少支撐跨越發展所需要的制度支持；二是缺乏融入國家發展戰略的主動性，站在國家、省層面的高度謀劃發展的建設項目不多；三是與時俱進把握發展機遇及時轉變發展方式的力度不夠；四是面向西北邊境開放的重要窗口作用還沒有完全發揮。

三、實施生態移民，建設發展山地城鎮安置移民，破解發展瓶頸，推動怒江州跨越發展

在發展瓶頸制約下，怒江州也有自己發展的后勁和優勢。在新常態下，從生態移民與山地城鎮化發展著手，主動融入國家生態文明建設、連片特困地區扶貧等戰略，闖出一條適合怒江州轉變發展方式的新路子，破解發展瓶頸，推動怒江州跨越式持續發展。正如習近平總書記指出：“保護生態環境就是保護生產力，綠水青山和金山銀山絕不是對立的。”“小康全面不全面，生態環境質量是關鍵。要創新發展思路，發揮后發優勢。”

(一)在大格局中來研判思謀怒江州可持續發展的途徑

在新常態下，面對新的形勢、新的任務、新的機遇，必須把怒江置于全國、全省的大格局中加以審視，來思謀怒江州跨越式可持續發展的路徑。第一，怒江州的邊疆、民族宗教、生態環境、多樣性生物資源、世界遺產“三江并流”、豐富的水能礦石資源、特有的旅游資源等都具有全省性、全國性，有的還具有國際意義。州內自主解決不了水、礦石、旅游資源的開發利用問題，也就沒有能力和條件徹底解決生態環境保護恢復和民族貧困問題。這就需要在國家、省層面尋找新的發展途徑，使怒江州的民族群眾不掉隊，與全省人民同步實現小康目標。第二，國家以省市、地州行政區域來劃定耕地保有量紅線守護，有不合理之處。山區、生態功能區25°以上陡峭山坡地、“壁掛地”被“守護”，導致的是水土流失、水源枯竭，破壞生態環境，引發自然災害頻發；平原、壩子肥沃高產的優質良田，被日益擴張的城市建筑、被爆發肆虐的洪水、被過度的煤炭開采等吞噬。應當在國家、省區(市)層面來劃定全國耕地保護紅線，并與全國生態功能區劃定相匹配。宜保護生態環境的區域堅守生態紅線，退耕還林還草，移民建山地城鎮；宜保護耕地良田的區域堅守耕地紅線，逼迫城鎮化向山地延伸。怒江州應以保護生態環境為主，及時轉變粗放的陡坡農耕生產方式為生態環保生態經濟發展方式，將怒江州去掉糧食生產功能，凸顯生態環保功能。建設環境友好型怒江，走可持續發展之路。第三，在生態環境和貧困以及富集資源自主開發被限制等多重壓力下，怒江州委、州政府實施“生態興州”戰略，推進扶貧移民建設，成效顯著，有目共睹。但從全州的長遠發展來看，由于受財政經費投入的限制，沒有從長遠制定發展規劃，帶有突出的短期性和不可持續性。如扶貧移民絕大部分移民都是從山頭移到山腳，在州內就近插花安置，既沒有從根源上徹底解決脆弱的生態環境因民族群眾為生存而造成生態環境持續惡化的問題，也沒有徹底解決民族群眾擺脫脆弱惡化的生態環境，走上脫貧致富新道路的問題。在地理地質條件的限制下，移民安置點的水、電、路、通訊、教育、衛生等公共設施的建設不僅投入巨大，享受的人口數少，效益很低，而且，這些公共設施，需要加倍的投入維修，還難以保證正常使用。如公路，年年修建，新挖的山體年年滑坡，年年有民族群眾的生命財產受到嚴重損失。自然災害威脅下，部分已搬遷脫貧的民族群眾面臨二次甚至多次搬遷重建。如搬遷到怒江河谷的部分移民必將在怒江水電資源開發中面臨著二次移民搬遷。在省委、省政府的協調下，向州外或城鎮安置的那一部分移民來看，雖然移民成本高協調難度大，但效果顯著不同。

怒江州應在全國、全省的大格局下，從可持續發展高度來長期規劃實施生態移民與推進山地城鎮化發展，移民才會得到較好的安置；移民才能夠有相應的財政資金保障，走上致富道路；生態環境才會得到真正的恢復保護；怒江州跨越持續發展的制約瓶頸才能破解。

(二)實施生態移民，推進山地城鎮化發展，破解怒江州發展瓶頸

怒江州實施生態移民，推進山地城鎮化發展安置移民，既有必要性，又有可能性，更有巨大的經濟生態社會效益。

必要性。只有實施生態移民，才能從根源上徹底解除貧困對生態環境的壓迫，有效保護和恢復生態環境；只有建設山地城鎮安置移民，民族貧困群眾才能徹底擺脫惡劣環境鉗制，跨越進入現代城鎮文明。同時，也為水電旅游資源的開發利用奠定堅實基礎。

可能性。第一，一系列的國家戰略和云南發展戰略提供了歷史性的機遇，千載難逢，稍縱即逝。只要抓住機遇，將“怒江州生態移民與山地城鎮化發展”提升為國家層面的項目建設，確保相應的國家財政資金支持，“怒江問題”就能從根本上解決。即使作為省級項目建設，以省財政支持為基礎，再把目前投入到怒江州的扶貧、農村水電路等公共設施建設、自然災害治理、舊房改造等資金集中整合，也能有效實施怒江州生態移民與山地城鎮建設工程，實現多重效益。第二，怒江州人口基數小，到2013年底累計貧困人口22.96萬人。規劃建設發展幾個具有民族特色的山地小城鎮，基本能接納安置生態移民。第三，組織相關技術力量，在瀘水縣片馬口岸基礎上，在六庫與保山之間開發民族經濟旅游地帶，在將來水電開發的水位線以外的河谷地勢低緩地帶以及沒有地質隱患又有發展前景的原鄉鎮府所在地等區域，通過勘測規劃論證，科學選擇、合理布局具有濃郁民族人文特色的山地小城鎮，安置整族、整鄉推進的移民，既為開發生態旅游資源增添民族特色，又能避免進一步開發怒江水電資源二次移民。第四，強化縱橫生態補償，發展一鎮一族一特色生態經濟和深加工產業，打造高端生態旅游精品，以發展西北邊境口岸貿易為支撐。科學適度開發水電資源、礦、石資源。

實施怒江州生態移民與推進山地城鎮化發展的效益巨大。怒江州的民族群眾貧困問題、生態環境保護問題、生物多樣性保護問題、世界遺產“三江并流”保護問題、西北沿邊口岸建設問題、主要江河源頭保護問題、怒江水電開發利用問題、怒江——香格里拉國家級旅游開發問題等都能夠以此而獲得最大化的收益。對云南省、全國，以至東南亞等不同層面都能夠產生極大的外溢效應，使怒江州率先建成云南生態文明建設排頭兵、邊疆穩定民族團結進步示范區，成為連片特困民族地區扶貧和涉藏區域建設的示范區域，為“譜寫好中國夢的云南新篇章”增色添彩。

(三)實施生態移民，建設發展山地城鎮安置移民，實現怒江州跨越發展的建議

借鑒鄰省扶貧移民工程建設的范例，結合當前把云南建成民族團結示范區、生態文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心的新目標定位，按習近平總書記關于云南“闖出一條跨越式發展的路子”要求，對怒江州實施生態移民，推進山地城鎮發展提出以下建議。

1.把保護生態環境移民、扶貧移民、自然災害移民、工程建設移民等全部納入生態移民范圍，將“實施生態移民推進山地城鎮化發展”作為云南省“十三·五”規劃的主要戰略任務，成立專門領導小組，制定“云南省生態移民與山地城鎮建設實施辦法”指導協調工程建設實施。積極努力把具有全國典型性的怒江州申報為國家級的“實施生態移民推進山地城鎮發展”項目建設，徹底破解發展瓶頸，確保怒江民族群眾跟全國人民一起實現全面小康目標。

2.在新常態下，充分發揮民族區域自治作用，結合怒江州情，圍繞以下內容修訂《怒江傈僳族自治州自治條例》。一是以保護和恢復自然生態環境作為怒江州長遠發展目標，大幅度調整現有耕地保有量，將25°以上山坡耕地還林還草，切實轉變發展方式，狠抓生態文明建設。二是全面實施生態移民，建設民族濃郁特色的山地小城鎮，整族整鄉推進，集中安置移民。三是片馬口岸沿邊山地城鎮建設鞏固西北邊境安全。四是樹立長遠的發展觀，著眼于怒江州長遠大發展，科學規劃道路交通等公共基礎設施建設，杜絕基礎設施建設的急功近利的政績現象。五是科學規劃資源的開發利用，依法排除怒江州經濟生態社會發展中非政府組織干擾破壞。六是清理和規范礦產資源探礦權、采礦權，解決圈占資源、圈而不開、以探代采等問題，加強對資源開發科學管理和有效治理，使怒江州的經濟生態社會建設在法治框架下依法依規開展。

同時，抓住機遇，制定“怒江州生態移民與山地城鎮建設實施辦法”，在“十三·五”期間全面實施生態移民與山地城鎮建設工程，建設“生態怒江”。

3.以瀘水縣片馬口岸建設為依托，加強西北邊境安全建設。對于具有戍守邊防功能的邊境居民，他們定居邊境，比派遣邊防部隊駐守邊境，某種意義上說，守護邊境安全的成效更高，成本更低。建議政府積極引導和幫助邊境居民轉變生產方式，適度發展養殖業，林果業替代“刀耕”墾殖業。用光伏電源、電、沼氣等替代這部分邊境居民的木柴生活生產能源。政府長期定時定量補償邊境居民，使邊境居民在戍守邊境安全、保護生態環境上發揮作用。

4.將怒江州現代交通運輸(高等級公路、機場)的重大工程建設、富集資源開發利用、旅游探險精品打造、生態移民與山地城鎮建設等都應當立足于長期發展，統籌規劃協調建設，避免時過境遷，不適應發展，重復建設，因為怒江的地質環境承受力極為有限。

5.建議用生態環境的保護與恢復成效、綠色產業產值占經濟總量的比率、民族群眾搬遷到山地小城鎮共同繁榮發展、科學合理開發水資源、旅游資源的成效等，替代經濟指標(GDP)，綜合考量怒江州的發展成效。

6.把建設民族特色山地小城鎮安置移民與少數民族文化的保護傳承有效結合。充分保護怒江少數民族文化特有的存在環境、人文環境，凸顯民族建筑特色風格，體現民族文化的完整性和傳承性。特別是涉及特有的獨龍族、怒族的移民搬遷，應盡量不遠離本民族習慣居住范圍，就民族、就信仰、就親緣與地緣關系來建設濃郁民族特色的山地小城鎮安置，打造有相同或近似傳統文化道德、家支體系和文化習俗環境，有“心理整合”功能的民族山地城鎮，以有效抵御外來文化的沖擊、保留其原有的民族文化習俗和宗教信仰，走出一條山地城鎮民族文化旅游品牌發展之路。

(責任編輯劉祖鑫)

Implementing Ecological Migration in the Areas Inhabited by Minority Ethnic Groups to Promote Leaping Development—— A Case Study of Lujiang Lisu Nationality Autonomous Prefecture, Yunnan Province

LUO Weiyou

(IdeologyandPoliticsDept.,ChuxiongNormalUniversity,Chuxiong, 675000,YunnanProvince)

Abstract：Poverty, extreme geographical conditions and natural disasters impede development and undermine national unity of Lujiang Lisu Nationality Autonomous Prefecture and these conditions interact to make things worse. Under the condition of the New Normal, it is necessary that ecological migration be adopted in the mountainous towns mainly inhabited by the minority ethnic groups and the traditional agriculture be changed to “open up a new approach for leaping development.” This way, the objectives prescribed by the CPC Yunnan Provincial Committee of eliminating poverty and constructing demonstrative ecological civilization can be accomplished.

Key words：eco-migration, urbanization of the mountainous area, leaping development

中圖分類號：D633.356

文章標識碼：A

文章編號：1671 - 7406(2015)08 - 0060 - 04

作者簡介：羅維有(1962—)，男，楚雄師范學院思政部副教授，研究方向：民族區域經濟社會發展。

收稿日期：*2015 - 06 - 25