論程序性環(huán)境權

陳海嵩

一、環(huán)境保護的人權保障:實體性環(huán)境權的困境

自二戰(zhàn)結束以來，人權保障成為國際社會所普遍認可的價值。正如美國學者亨金所言:“我們的時代是權利的時代。人權是我們時代的觀念，是已經得到普遍接受的唯一政治與道德觀念。”〔1〕［美］亨金:《權利的時代》，信春鷹等譯，知識出版社1997年版，第1頁。人權是一種在理論上不受以游說和交易為特點的官僚決策過程影響的權利。〔2〕Michael Anderson，“Human Rights Approaches to Environmental Protection: An Overview”，in Alan Boyle ＆ Michael Anderson eds． ，Human Rights Approaches to Environmental Protection，Oxford : Clarendon Press，1996，p． 21正是基于人權的這一特性，自“環(huán)境權”概念在環(huán)境保護運動中出現并廣泛傳播后，理論界與實務界即嘗試將其上升為基本人權加以保護。

在倫理上，“環(huán)境權”的最大意義在于當環(huán)境價值和其他目標發(fā)生沖突時，增強環(huán)境價值的地位，并使人們廣泛認識到環(huán)境作為基本生活條件對于保證人類尊嚴和福利是必不可少的。〔3〕R． S． Pathak，“The Human Rights System As a Conceptual Framework for Environmental Law”，in Brown Weiss eds． ，Environmental Change and International Law: New Challenges and Dimensions，United Nations University Press，1992．但是，在規(guī)范層面上的模糊與不確定，導致環(huán)境權始終無法得到法律確認，也就無法成為一項新的獨立人權。曾有觀點認為，1972年聯(lián)合國環(huán)境大會上所通過的《人類環(huán)境宣言》原則1已經將環(huán)境權作為獨立人權加以確認。但是從該規(guī)定的原文來看，原則1所表述的重點在于“人類享有自由、平等和充足的生活條件的權利”(Man has the fundamentalrights to freedom，equality and adequate conditions of life)，有關生活環(huán)境的規(guī)定只是一個定語從句，用來修飾、界定前面對于人民基本權利的規(guī)定。換言之，原則1的表述確認了環(huán)境質量是各項基本權利的不可或缺的附屬物，但卻沒有將“環(huán)境權”認定為一種基本權利，只是將其認定為從生命權本身所衍生出來的權利，并因此僅適用于環(huán)境破壞威脅到生命的情況。〔4〕Sumudu Atapattu，“The Right to a Healthy Life or the Right to Die Polluted: The Emergence of a Human Right to a Healthy Environment Under International Law”，16 Tulane Environmental Law Journal 65 ( 2002) ．.對此，Kiss與Shelton教授明確指出，《人類環(huán)境宣言》原則1并沒有宣示一項環(huán)境權，而僅僅是將人權與環(huán)境保護聯(lián)系了起來。它將人權作為一個基本目標，而環(huán)境保護是實現人性尊嚴和福利生活的一種必要的手段。〔5〕Alexandre Kiss ＆ Dinah Shelton，International Environmental Law，2nd ed．，Transnational Publishers，1999，p． 146．

顯然，1972年《人類環(huán)境宣言》原則1僅僅明確了環(huán)境保護與人權保障的密切聯(lián)系，將環(huán)境保護(環(huán)境權)視為確保生存權實現的重要手段。此后，盡管聯(lián)合國及其下屬組織一直在推動將環(huán)境權作為一項基本人權，但缺乏明顯的效果。這方面的典型例證是1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》在環(huán)境權上的態(tài)度。1990年12月14日，聯(lián)合國第68次大會通過了第45/94號決議，決議明確指出所有人都有生活在能夠滿足其健康和福利所需要的環(huán)境下的權利，并呼吁各成員國、國際組織和非政府組織應努力確保人類有一個更好的、更加健康的環(huán)境。〔6〕The Need to Ensure a Healthy Environment for the Well － Being of Individuals，G． A． Res． 45 /94，U． N． GAOR，45th Sess．，Supp． No． 49A，at 178，U． N． Doc． A/45 /40 ( 1990) ．在這一決議的影響下，隨后的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議籌備過程中，有成員國提出將環(huán)境權納入大會法律文件之中，如加拿大就建議在序言中聲明“每個人都有權利生活在能確保其健康和福利的環(huán)境中”。然而，1992年在里約熱內盧召開的大會最終并未在環(huán)境權問題上達成一致。與1972年《人類環(huán)境宣言》相比，1992年《里約宣言》實際上回避了實體性環(huán)境權，轉而發(fā)展程序性的權利。其主要原因在于，各國在建構實體性環(huán)境權上存在許多分歧，大多數與會國并不愿意考慮和承認實體性環(huán)境權，而程序性權利更容易被接受和實施。〔7〕David Short，Assessing the Utility of a Human Ｒights Approach to International Environmental Protection，McGill University Company，1995，p． 59．

從實證法的角度看，環(huán)境權不受任何全球性人權公約的保護;對于環(huán)境權的闡釋，多存在于不具法律約束力的“軟法”性質的法律文件中。〔8〕國際人權法教程編寫組:《國際人權法教程》(第1卷)，中國政法大學出版社2002年版，第470頁。從區(qū)域國際法律文件角度看，明確規(guī)定環(huán)境權的也并非主流。如在人權保護和環(huán)境保護上較為領先的歐盟，在其區(qū)域性人權公約《歐洲人權公約》上也未規(guī)定環(huán)境權。1990年，歐盟委員會建議將環(huán)境權納入正在制定中的《歐洲聯(lián)盟條約》中，具體規(guī)定為“每個聯(lián)盟公民都有權享有一個健康的環(huán)境”，但該建議沒有被接受。在2000年《歐盟基本人權憲章》中也沒有規(guī)定獨立的環(huán)境權，但加入了環(huán)境保護的內容，規(guī)定在第4章第37條:“高水平的環(huán)境保護和環(huán)境質量的改善，應納入聯(lián)盟政策中，并依據可持續(xù)發(fā)展原則受到保障。”基于此，歐洲人權法院在審理有關環(huán)境損害案件時多依據《歐洲人權公約》第8條所規(guī)定的“家庭及生活隱私權”，這顯示了現有人權在保護環(huán)境上所具有的功效。典型案例主要有“Powll and Raner v． United Kingdom”案、“Lopez － Ostra v． Spain”案、“Guerra and Others v． Italy”案和“Fadeyevav． Russia”案等。〔9〕Cairo A． R． Robb eds． ，International Environmental Law Reports，Human Rights and Environment，Vol． 3，Cambridge University Press，2001．

對“環(huán)境權”有所規(guī)定的區(qū)域性國際法律文件，包括1981年《非洲人權和民族權憲章》和1988年《美洲人權公約薩爾瓦多議定書》。但如果從規(guī)范效力的角度加以分析，其仍存在較大的缺陷。1981年《非洲人權和民族權憲章》第24條規(guī)定:“一切民族均享有有利于其發(fā)展的普遍良好的環(huán)境。”這一規(guī)定將權利主體歸屬于“民族”，顯然同環(huán)境權的出發(fā)點——“每個人”均享有良好環(huán)境——相互背離，不能成為環(huán)境權作為獨立人權的法律依據。另外，其也未對“普遍良好的環(huán)境”(general satisfactory environment)進行定義，這使得其執(zhí)行非常困難。〔10〕Cairo A． R． Robb eds． ，International Environmental Law Reports，Human Rights and Environment，Vol． 3，Cambridge University Press，2001．實際上，從條款中“有利于該民族發(fā)展”的用語看，該規(guī)定的主要目的其實在于對集體發(fā)展狀況的保證，〔11〕Rodrinuez Rivera，“Is the Human Rights to Environment Recognized under International Law? It Depends on the Source”，12 Colorado Journal of International Environmental Law and Policy 2 ( 2001) ．更應視為非洲民族對發(fā)展權的宣示，而不是創(chuàng)設了一個自足的環(huán)境權。〔12〕Barry E． Hill，Steve Wolfson ＆ Nicholas Targ，“Human Rights and the Environment: A Synopsis and Some Predictions”，16 Georgetown International Environmental Law Review 378 ( 2004) ．1988年《美洲人權公約薩爾瓦多議定書》第11條規(guī)定:“每個人應有權在健康的環(huán)境中生活，有權享受基本的公共服務”。從條文本身看，其所規(guī)定的環(huán)境權利限定在“個人健康”的范圍內，相較于前述聯(lián)合國及國際組織對作為獨立人權的環(huán)境權的定義，該條文僅僅明確了“健康環(huán)境權”，范圍上顯有不足，其淵源于“環(huán)境權”還是作為獨立人權的“健康權”也需要解釋。研究者指出，該條文明確的是國家對于公共服務的提供，環(huán)境權規(guī)定的含義則取決于采取廣義還是狹義的解釋。〔13〕Philip Alston，“Peoples’Rights:Their Riseand Fall”，in Philip Alstoned.，Peoples’Rights，Oxford University Press，2001，p.282.可見，該議定書對(健康)環(huán)境權的規(guī)定也并不宜作為環(huán)境權在人權條約上獨立性的依據。

綜上所述，不論是現有的國際性和區(qū)域性人權公約，還是環(huán)境保護的國際法律文件，都沒有將環(huán)境權確認作為一項獨立人權。對此，國際上的一般觀點認為，是否有必要在現有的國際人權法之外，建構一種單獨的“享有在適宜的、良好的、令人滿意的環(huán)境中生活”的實體性環(huán)境權，目前并無一致的觀點。〔14〕［英］帕特莎·波尼、埃倫·波義爾:《國際法與環(huán)境》，那力等譯，高等教育出版社2007年版，第255頁。國內學者也得出了相同的結論:實體性的環(huán)境權在國際法上尚未建立。〔15〕那力、楊楠:《環(huán)境權與人權問題的國際視野》，載《法律科學》2009年第6期。

二、通過人權實現環(huán)境權:程序性環(huán)境權的興起及內涵

實體性環(huán)境權難以作為一項獨立人權，但環(huán)境保護與人權保障之間存在不可分割的聯(lián)系，必須給予充分重視。為解決這一困境，學者從確保實施的角度提出“通過人權實現環(huán)境權”的思路，即以實現環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展為標準，從現有的人權機制中選擇出若干“適合”的權利加以強調。〔16〕Dinah Shelton，“Environmental Rights”，inPhilip Alstoned.，Peoples’Rights，Oxford University Press，2001，p.187.其優(yōu)點在于，能夠使個人和非政府組織監(jiān)督國內環(huán)境法的實施，有助于一國形成良好的環(huán)境政策。〔17〕［英］帕特莎·波尼、埃倫·波義爾:《國際法與環(huán)境》，那力等譯，高等教育出版社2007年版，第254頁。這就使學者的研究視角從實體性的環(huán)境權，轉向有助于實現環(huán)境保護目標的程序性權利。有學者明確提出，由于對環(huán)境質量的認定涉及主觀的價值判斷，實體性環(huán)境權必然面臨著諸多困難。為了有效地實現環(huán)境保護，應該將精力放在程序性或者說參與性權利的建構上。〔18〕S． Douglas，“Environmental Rights in the European Union”，in Alan Boyle ＆ Michael Anderson eds． ，Human Rights Approaches to Environmental Protection，Clarendon Press，1996，p． 112．有學者更直接地提出，有效的環(huán)境權在性質上應當是程序性的，“一種實用的程序強于對原則給予一千次的宣告”。〔19〕

從實證角度看，進入20世紀90年代后，以獲得環(huán)境信息、參與環(huán)境決策、獲得司法救濟為代表的程序性環(huán)境權(Procedural Environmental Rights)在國際環(huán)境法律文件中得到普遍認可。基斯教授即指出:“90年代通過的國際環(huán)境文件一般都沒有提到環(huán)境權，然而，它們都強調公眾的知情權、參與權和獲得救濟的權利。”〔20〕［法］亞歷山大·基斯:《國際環(huán)境法》，張若思編譯，法律出版社2000年版，第23、24頁。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會則確認了程序性權利在環(huán)境保護中的重要地位。《里約宣言》原則10要求:每個人都應當獲得環(huán)境信息，并有機會參與到各項決策中;人人都應當能夠有效地運用司法和行政程序尋求救濟。在《里約宣言》的基礎上，1998年6月25日在丹麥奧胡斯簽訂的《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與和訴諸法律的公約》(簡稱《奧胡斯公約》)對程序性環(huán)境權進行了集中闡釋。該公約簽訂的初衷是為了有力地促進歐盟成員國的環(huán)境保護，但在國際社會的高度關注下，公約的擬定談判突破了歐洲的地理范圍，實現了美國、加拿大的參與，并由聯(lián)合國歐洲經濟委員會提出最終草案。該公約在2001年10月31日生效并得到國際社會高度肯定。前聯(lián)合國秘書長科菲·安南指出:“盡管《奧胡斯公約》是區(qū)域性公約，但是它的重要性卻是普遍性的。它是對《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則10最為詳盡的闡釋，是迄今為止在聯(lián)合國主持下的‘環(huán)境民主’領域最有沖擊力的一次嘗試。”〔21〕Jerry Z． Li，“Introduction to and Comments on the Aarhus Convention”，3 ( 1) Human Rights ( 2004) ．

《奧胡斯公約》第1條即明確規(guī)定，締約國應按照公約的規(guī)定，保障公民在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與和訴諸法律的權利，并對程序性環(huán)境權的具體內容進行了明確。

第一，環(huán)境知情權。主要內容可概括為:(1)知情權主體，有權獲取環(huán)境信息的“公眾”包括自然人、法人、相關協(xié)會、組織或團體;(2)公開信息的義務機關，擁有環(huán)境信息的行政機關及社會組織有信息公開的法定義務，但不包括立法機關和法院;(3)知情權客體，即環(huán)境信息的范圍(第2條);(4)免于公開事項，包括三類:公共利益豁免事項、行政特權豁免事項、私人利益豁免事項;(5)決定期限及費用。

第二，環(huán)境公眾參與權。主要內容可概括為三個方面:(1)公眾對具體環(huán)境活動決策的參與(第6條);(2)公眾對與環(huán)境有關的計劃和政策決策的參與(第7條);(3)公眾對法律制定及執(zhí)行過程的參與(第8條)。

第三，環(huán)境司法救濟權。除了在一般性環(huán)境損害問題上獲得法律救濟的權利以外，《奧胡斯公約》還對環(huán)境知情權、公眾參與權受到侵害時的救濟進行了規(guī)定。主要有兩個方面:(1)公眾的環(huán)境知情權受到有關公共機構的不當處理時，有權訴諸法院和其他獨立、公正的機構;(2)在公眾的決策參與權問題上，要保證公眾可以就任何決策的實質合法性和程序合法性提起訴訟并得到司法救濟。

從總體上看，《里約宣言》代表了國際環(huán)境立法思路的轉變，即從“宣示”實體性環(huán)境權轉向“創(chuàng)設”程序性環(huán)境權，《奧胡斯公約》則是這一趨勢的代表性法律文件，其賦予程序性環(huán)境權利以國際法地位，直接影響和指導了歐盟在環(huán)境知情權和公眾參與領域的立法。由此，該公約被認為是聯(lián)合國歐洲經濟委員會自1979年《長程越境空氣污染公約》以來的最大成就。〔22〕那力編著:《國際環(huán)境法》，科學出版社2005年版，第82頁。

三、如何向國內法轉化:程序性環(huán)境權入憲之反思

受到國際上日益強調程序性環(huán)境權的趨勢影響，國內法上也日益重視環(huán)境信息公開與公眾參與的內容。由于《人類環(huán)境宣言》、《里約宣言》屬于環(huán)境領域的國際軟法，對成員國并不提出強制性的實施要求，而《奧胡斯公約》是一個區(qū)域性公約，只對歐盟成員國和少數西方發(fā)達國家開放，對廣大發(fā)展中國家僅有參考意義，在規(guī)范層面不具有普遍效力，其規(guī)定在法律強制力上也有不足，沒有對以軟法為主的國際環(huán)境法律文件構成實質性突破。〔23〕李愛年、劉愛良:《后〈奧胡斯公約〉中環(huán)境信息公開制度及對我國的啟示》，載《湖南師范大學社會科學學報》2010年第2期。因此，程序性環(huán)境權向國內法的轉化，關鍵問題不是如何“實施權利”，而在于如何在一國法律體系中體現相應內容。

從理論上看，程序性環(huán)境權所面臨的問題集中反映在“環(huán)境權入憲”的討論中。有學者提出，憲法中不宜規(guī)定實體性環(huán)境權，而應建立以參與為本位的程序性環(huán)境權，“憲法中若應有環(huán)境權，則并非如傳統(tǒng)理論般以擁有權利為內容，而是規(guī)定民眾適度參與環(huán)境決策的程序權，作為民眾參與制度的規(guī)范基礎”。〔24〕葉俊榮:《憲法位階的環(huán)境權——從擁有環(huán)境到參與環(huán)境決策》，載《臺大法學論叢》第19卷第1期。從實證法的角度看，在一些國家的憲法中，除規(guī)定實體性環(huán)境權外，也規(guī)定環(huán)境知情權、環(huán)境司法救濟權、環(huán)境公眾參與權等程序性環(huán)境權。斯洛伐克、黑山和挪威的憲法就規(guī)定了公民環(huán)境知情權。如斯洛伐克《憲法》在第44條規(guī)定公民環(huán)境權的同時，于第45條規(guī)定:“每個人都有及時、全面獲得國家環(huán)境狀況及其產生原因信息的權利。”黑山共和國《憲法》第19條規(guī)定:“每個人應當有健康環(huán)境的權利，并有權及時、完整地獲得環(huán)境狀況信息”。1993年的俄羅斯《憲法》對環(huán)境司法救濟權進行了規(guī)定，其第42條規(guī)定:“每個人都有因生態(tài)破壞導致其健康或財產受到損害而要求賠償的權利。”2005年2月28日，法國《環(huán)境憲章》在第1條規(guī)定公民的實體性環(huán)境權，第7條規(guī)定每個人都有權參加對環(huán)境產生影響的公告決策，對環(huán)境公眾參與權在憲法上予以了確認。

程序性環(huán)境權(環(huán)境知情權、環(huán)境公眾參與權、環(huán)境司法救濟權)是否足以克服實體性環(huán)境權在實施上的困境，成為憲法基本權利而具有可獨立實施的效力?從如下分析看，其仍有諸多值得反思之處。

首先，環(huán)境決策的范圍并不明確。將憲法上的環(huán)境權定位于程序性參與，其實質意義在于國家在進行各項環(huán)境管理措施和相關公共決策時，公民作為權利主體有參與的機會。但問題在于，作為權利主體參與對象的“環(huán)境決策”范圍的確定，取決于“環(huán)境”概念的確定。換言之，在什么范圍、層次上的國家決策才是所謂的“環(huán)境決策”，其前提在于“環(huán)境”所涉范圍的明確。從內涵和外延上看，由于“環(huán)境”一詞的定義具有相當的模糊性，導致環(huán)境權在實踐中的保護范圍難以明確。〔25〕陳海嵩:《國家環(huán)境保護義務的溯源與展開》，載《法學研究》2014年第3期。同樣的，“環(huán)境”在定義上的模糊而造成實體性環(huán)境權不確定性的狀況，同樣也適用在程序性環(huán)境權中。

即使不考慮“環(huán)境”概念的模糊性，就“環(huán)境決策”自身而言，其也是一個范圍相當廣泛而難以得到明確區(qū)分的范疇。在現代社會中，環(huán)境保護絕非一個封閉的領域，而是涉及經濟發(fā)展、社會進步的方方面面。在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上，環(huán)境與發(fā)展綜合決策的思想正式被提出并得到廣泛認可，《21世紀議程》中即明確提出:“在決策中把環(huán)境與發(fā)展綜合起來。”〔26〕夏光等:《環(huán)境與發(fā)展綜合決策:理論與機制研究》，中國環(huán)境科學出版社2000年版，第1、2頁。環(huán)境與發(fā)展綜合決策在本質上是雙向的、客觀的。它不僅要求把環(huán)境的考慮納入經濟和社會發(fā)展的決策之中，也要求在環(huán)境保護的決策中充分考慮經濟和社會發(fā)展的現實需要和客觀條件。〔27〕呂忠梅:《環(huán)境與發(fā)展綜合決策的法律思考》，載《甘肅社會科學》2006年第6期。顯然，從綜合決策的要求觀之，并不存在單純的“環(huán)境決策”，所有的公共決策都應充分考慮其環(huán)境、經濟與社會因素。在某種意義上，憲法規(guī)定公民有權參與環(huán)境決策，實際上意味著公民有權參與所有的公共決策，無法明確其獨有的規(guī)范領域，也就失去了在憲法上加以專門規(guī)定的必要性。

其次，程序性的參與無法保證達成可欲的結果。從詞義上看，“參與”是指對某個事物決策過程的介入、咨詢，不是決策本身。在英語中，“參與”有involvement、participation、consultation等不同說法。在法律文件中，則通常使用participation一詞;就參與行為本身而言，它不意味著“決定”，而是屬于“涉入”或“介入”性質。〔28〕李艷芳:《公眾參與環(huán)境影響評價制度研究》，中國人民大學出版社2004年版，第15頁。可見，“參與”只是對決策施加影響而非直接做出決策。從實踐中看，公眾參與程度不盡相同，有學者將其概括為八種類型:①操縱:橡皮圖章式的委員會，②指使:有權力者教育或糾正市民，③告知:明確市民的權利和選擇，④協(xié)商:聆聽市民的意見但不加以必要的注意，⑤安慰:接收市民意見但不按其行事，⑥伙伴關系:商議協(xié)定，⑦付托權力:賦予市民對計劃某些部分或所有部分的管理權，⑧市民控制。〔29〕［加］布魯斯·米切爾:《資源與環(huán)境管理》，蔡運龍等譯，商務印書館2004年版，第291頁。

顯然，從最低的“操縱”到最高的“市民控制”，公眾對于決策的實際影響具有多個可能的等級。法律所能確保的僅僅是達到第三等級“告知”，即排除“不參與”的可能性。但在此基礎上，公眾意見能對政府決策產生何種影響，則取決于公眾和決策者之間的博弈。一般而言，公眾期望能夠參與分享某些權力，但管理者往往認為普通公眾都是無知和冷漠的，公共機構所承擔的義務不能轉移給其他集團，因此傾向于不參與或象征性參與。〔30〕［加］布魯斯·米切爾:《資源與環(huán)境管理》，蔡運龍等譯，商務印書館2004年版，第291頁。由此，樂觀地認為只要明確了公眾參與的地位就必然達成良好的結果是不可取的，其未能認識到實踐中“參與—決策”關系的復雜性。有學者更直接地指出，不能把公眾參與本身當做判斷是非的標準。公民參與能否成功，取決于公共管理者是否了解怎樣吸引公民參與，以及怎樣為公民參與的成功提供便利條件;即使在公民參與具有決定意義的情況下，規(guī)劃不善的公民參與也會和排除公民參與一樣危險。〔31〕［美］托馬斯:《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社2005年版，第145頁。

概括而言，法律對程序性參與的保障，并無法保證達成可欲的結果。更深一步講，由于短視和利益集團的存在，如果缺乏實體性標準而僅憑程序性參與，就完全可能出現同長遠利益相違背的結果。在環(huán)境保護領域，這一問題更為明顯。有學者就明確提出，程序本身不能承擔起保護環(huán)境的重任。即使程序性或參與性權利得到充分實現，一個民主政體也會傾向于短期的富裕而不是長期的環(huán)境保護，民主完全可以帶來對環(huán)境的破壞，甚至可能倒向無約束的消費。〔32〕Michael Anderson，“Human Rights Approaches to Environmental Protection: An Overview”，in Alan Boyle ＆ Michael Anderson eds． ，Human Rights Approaches to Environmental Protection，Clarendon Press，1996，p． 9．前述主張程序性環(huán)境權入憲的觀點，實際上是將公眾參與作為判斷環(huán)境保護水平的唯一標準，忽視了程序和民主參與自身的局限性，反而可能對長期的環(huán)保目標造成損害。

綜上所述，盡管程序性環(huán)境權在環(huán)境保護上具有重要作用，將其納入憲法可以彌補傳統(tǒng)民主政治忽視環(huán)境價值之不足，即通過憲法上的環(huán)境參與權強化環(huán)境保護在民主代議政治中的“代表性”(representation)，借以調和相關利益沖突，為相關管制和參與措施提供正當性基礎。〔33〕對程序性環(huán)境權入憲在強化環(huán)境價值上的功用，參見葉俊榮:《環(huán)境行政的正當法律程序》，翰廬圖書出版有限公司2001年版，第9、10 頁。但不可否認的是，僅憑程序性權利無法滿足環(huán)境保護的需要，甚至可能造成與可持續(xù)發(fā)展相背離的結果，也就不足以完全達成“實現環(huán)境權”之目標。有學者就對前述“通過人權實現環(huán)境權”思路提出批評:從人權保障的角度看，環(huán)境權與人權在指涉范圍上存在差異，并非所有的人權都和環(huán)境保護相關(例如，姓名權和婚姻權就和環(huán)境保護完全無涉)，如果僵硬地將人權作為實現環(huán)境保護的工具，必然會造成“人權”內涵的縮減。如此，就會造成對人權自身的傷害。〔34〕Dinah Shelton，“Environmental Rights”，in Philip Alston ed． ，Peoples’Rights，Oxford University Press，2001，p． 190．可見，試圖用程序性環(huán)境權“取代”實體性環(huán)境權的地位以實現環(huán)境價值的憲法確認，是過于簡單和狹隘的方法。另外，同實體性環(huán)境權在規(guī)范效力上的困難相似，憲法中的程序性環(huán)境權同樣要面臨內容模糊、保護范圍不確定等難題，并不當然具有獨立實施的效力。在很大程度上，其實現也依賴于立法進一步的加以具體化，不足以成為獨立的基本權利。〔35〕參見鞏固;《環(huán)境權熱的冷思考》，載《華東政法大學學報》2009年第4期。

綜上，程序性環(huán)境權自身缺乏獨立的規(guī)范效力，不宜作為憲法上基本權利的一種;通過“以參與為本位的環(huán)境權入憲”以實現“環(huán)境權入憲”的目標，盡管有良好的動機，但顯然是一種過于簡單的想法，在整體上不足以實現環(huán)境保護目標，更不是在憲法中確認環(huán)境價值的合適方式。

四、國內法之規(guī)范基礎:程序性環(huán)境權的憲法淵源

盡管程序性環(huán)境權不足以作為獨立的憲法基本權利，但考慮到獲得環(huán)境信息、公眾參與環(huán)境決策、環(huán)境權益司法救濟在推進環(huán)境保護中的重要作用，憲法自有必要對此加以關注，這就需要在辨析憲法確認環(huán)境價值之適當方式基礎上，明確程序性環(huán)境權在憲法上的依據所在。筆者認為，在憲法中確認環(huán)境價值最為適宜的方式，不是各種形式的“環(huán)境權入憲”，而是制定“環(huán)境基本國策”并將其效力確認為對所有國家權力產生約束的“國家目標條款”。〔36〕此問題的詳細論證，請參見陳海嵩:《國家環(huán)境保護義務的溯源與展開》，載《法學研究》2014年第3期。在此基礎上，我們才得以進一步研討程序性環(huán)境權在憲法上的規(guī)范基礎。

(一)環(huán)境知情權的憲法規(guī)范基礎

探尋環(huán)境知情權的憲法規(guī)范基礎，關鍵在于明確其上位概念——“知情權”(right to know)在憲法上的依據。在傳統(tǒng)上，學者一般將其歸入作為傳統(tǒng)基本權的“表達自由”或“言論自由”中。如在德國，傳統(tǒng)學說認為知情權在憲法上的依據是《基本法》第5條第1款有關言論自由的規(guī)定。基于此，學者歸納出“信息自由”的概念并將其作為人民的基本權，即人民有不受阻撓獲得信息的權利。〔37〕Fried helm Hufen，Staatsrecht II Grundrechte，2007，＆ 26 Rn． 4; Edward Schmit － Jortzig，Meinungs － und Informationsfreiheit，in: Josef Isensee /Paul Kirchh of ( Hrsg． ) ，Handbuch des Staatsrechts der Republik Deutschland，Bd． 6，2． Aufl，2001，＆ 141 Rn． 28．在日本，憲法學說認為知情權屬于《憲法》第21條所規(guī)定“表達自由”的一種。權威學說認為，“表達自由就是讓信息相互溝通的自由，本來就是以接受者存在為前提，含有保障知情權的內容”。在信息化的現代社會中，將表達自由從一般國民接受信息的角度進行再構成，為保證接受者的自由而將其理解為知情權就成為必要。〔38〕［日］盧部信喜:《憲法》，林來梵等譯，北京大學出版社2006年版，第153頁。在此意義上，有學者認為，知情權并非憲法基本權利的一種，而是由言論自由所引申出的一個次級權利，或者說是與言論自由緊密相關的一個組合權。〔39〕劉藝:《知情權的權利屬性探討》，載《現代法學》2004年第2期。

無疑，知情權和作為傳統(tǒng)基本權利的“言論自由”具有密切的聯(lián)系。然而，在現代社會日益成為一個“信息社會”的情況下，人民獲得信息的權利不再僅限于免于國家干涉的傳統(tǒng)自由權層面，更涉及積極向國家請求提供信息的社會權層面，即日益興起的“政府信息公開請求權”。“在近代憲法上，精神的自由只是一種要求公權力不予不當行為的消極權利，然而在現代憲法上，除了這種傳統(tǒng)的保障形態(tài)外，還同時形成了要求國家對該自由行使條件進行積極保障的現代保障形態(tài)。”〔40〕林來梵:《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版，第155頁如此，將知情權限制在傳統(tǒng)“言論自由”中已不符合信息社會的基本要求。有德國學者即明確指出，在信息社會中，國家即為最大的信息擁有者。《基本法》第5條第1款規(guī)定的“資訊自由”僅意味著人民不受國家阻撓的消極防御權，向國家積極請求信息公開的權利不在其保障范圍內，這是不合理的。〔41〕Bernhard W． Wegener，Der geheime Staat – Arkantradition und Informationfreiheitsrecht，Habil． ( Universitat Bielefeld) ，2002，S． 480．ff．在某個角度說，僵硬地將知情權限制在憲法“言論自由”中，正是德國在信息公開立法上落后于其他國家的主要原因。〔42〕在德國2006年實施《聯(lián)邦信息自由法》之前，其并不存在一般性的信息公開請求權，信息是否公開取決于政府的裁量。這大大落后于歐盟其他國家信息公開立法的進度。相關批評意見，參見dazu Friedrich Sohoch，In formationfreiheitsgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland，Die Verwaltung 35 ( 2002) ，S． 149．在日本，對于以《憲法》第21條“表現自由”為知情權憲法依據的觀點，也有越來越多的學者提出不同意見，阿部泰隆教授即指出，表現的自由原本是信息發(fā)出不受妨礙的權利，而信息公開請求權是對國家的積極公開要求，雖被認為從表現的自由中推導而來，但其性質是不同的。〔43〕劉杰:《知情權與信息公開法》，清華大學出版社2005年版，第83頁。如果簡單地將知情權視為表現自由之一種，即要求國家權力不得妨礙人民行使知情權時，就有可能忽視了知情權還對國家課以一定的義務，即積極要求國家主動地公開各種情報的權利的側面。〔44〕［日］大須賀明:《生存權論》，林浩譯，法律出版社2001年版，第28頁。因此，在現代憲法中，言論自由權不足以包含“政府信息公開請求權”，知情權應成為一項新的獨立人權和憲法基本權利。〔45〕參見程潔:《憲政精義:法治下的開放政府》，中國政法大學出版社2002年版，第152頁;Thomas I． Emerson，“Legal Foundations of the Right to Know”，Washington University Law Quarterly 14 － 16 ( 1976) 。

對，你說得對，我應該采取一些其他的辦法。扔石子兒，或者把手高高地舉起來晃動，這些辦法都行。這樣才有可能引起他們的注意。

從各國憲法的發(fā)展趨勢看，已有越來越多的國家在憲法中直接規(guī)定知情權。如1991年羅馬尼亞《憲法》第31條規(guī)定:“不得限制人們獲得公共信息的權利。”南非1996年《憲法》第32條規(guī)定:“每個人都有權利獲得(a)政府擁有的任何信息，或(b)由任何第三人擁有并為行使或保護任何權利所必需的任何信息。”挪威《憲法》第105條規(guī)定:“任何人都有接近國家與自治團體文件的權利。僅在必要時，并且基于主要的理由和清楚的法律規(guī)定，才可以限制該權利。”在憲法中直接規(guī)定知情權的國家還有:阿根廷、委內瑞拉、秘魯、阿爾巴尼亞、白俄羅斯、保加利亞、匈牙利、立陶宛、摩爾多瓦、波蘭、俄羅斯、烏克蘭等。〔46〕參見張明杰:《開放的政府——政府信息公開法律制度研究》，中國政法大學出版社2003年版，第100－102頁。

概括而言，公民有機會充分獲取對個人而言至關重要的各種信息，是個人發(fā)展自身人格以及實現自身價值的前提和基礎。對于自由的社會而言，獲取信息的權利都是最基本的。〔47〕謝鵬程:《公民的基本權利》，中國社會科學出版社1999年版，第18頁。“知情權入憲”也正在成為各國憲法的發(fā)展趨勢。無論從理論上還是實踐上，知情權都應作為一項新的憲法基本權利，以順應信息社會中人民民主的基本要求。如此，就為公民請求獲得包括環(huán)境信息在內的所有公共信息提供了憲法規(guī)范基礎。從另一個角度看，將作為基本權利的知情權和憲法中的環(huán)境保護條款相互結合，即可推導出憲法位階的環(huán)境知情權，其作為知情權下的一項“子權利”而存在，為公民獲得環(huán)境信息提供了堅實的憲法基礎，自無必要在憲法上單獨規(guī)定環(huán)境知情權。

(二)環(huán)境公眾參與權的憲法規(guī)范基礎

一般而言，公眾參與是指具有共同利益、興趣的社會群體對政府涉及公共利益事務的決策予以介入或者提出意見與建議的活動。在憲法上，為公眾參與提供法律基礎的規(guī)范性依據在于民主原則和“正當法律程序”的規(guī)定。

近代資產階級革命以降，民主原則就是憲法的基本原理之一。隨著現代社會中國家行政權力不斷擴張和利益日趨多元，傳統(tǒng)上由選舉產生的代表參與政治事務的“代議制民主”模式日益顯現出“精英主義”傾向和官僚特質，極易造成人民與政府之間的不信任，已無法滿足現代社會中人民對于國家決策與行政過程的參與訴求。

現代民主理論日益強調人民的直接參與，提倡以“參與式民主”(participatorydemocracy)彌補傳統(tǒng)代議民主的不足。參與民主理論家指出，參與是民主的固有內涵，當代參與民主理論的主要任務就是解析通過何種方式來推動積極的公眾參與，進而完善民主的平等性、合法性和有效性。〔48〕于海青:《當代西方參與民主理論評析》，載《國外社會科學》2001年第4期。有學者更直接提出，“如果公民有作為公民而積極行動的實際權利，也就是說，當公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權利的時候，民主才是名副其實的民主。”〔49〕［英］戴維·赫爾德:《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社1998年版，第398頁。憲法民主原則，或者說憲法所形塑的民主秩序不僅僅具有間接民主的內涵，也需要納入公眾直接參與的內容，為公民平等參與國家意志形成創(chuàng)造可能。

從規(guī)范效力上看，民主原則為公眾參與提供了憲法上的正當性基礎，但尚不能推導出公民可據以直接進行請求的主觀權利。賦予公眾有權參與國家權力行使過程的憲法依據，在于現代憲法上對于基本權程序保障的重視及“程序基本權”的形成。

憲法上對于正當程序的要求，源于1215年英國《自由大憲章》對國王行使權力的程序性限制，這為美國憲法接受并形成“正當法律程序”(Due Process of Law)理念，其表現在聯(lián)邦憲法第五修正案中:“非經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產”。起初，正當程序條款僅適用于司法程序，保障人民不受非法審判。隨著福利國家的出現，國家必須承擔起分配與給付的任務，就越有必要借助一定的組織與程序，來劃定人與人之間的自由界限，如此，國家就應提供保障基本權實現的組織與程序。〔50〕陳愛娥:《基本權作為客觀法規(guī)范》，載李建良等編:《憲法解釋之理論與實務》(第2輯)，中研院人文社科研究所2000年版，第247、248頁。概言之，由于行政權力日益影響到人民的基本權，其行使亦須受正當法律程序的規(guī)制。

從程序價值自身的發(fā)展看，20世紀60年代以來，程序對于正義的價值被提到與實體正義同等重要的地位上，程序本身獲得了獨立地位，這即為程序正義的要旨所在。在日益強調程序價值的時代背景下，程序保障對于基本權利實現的重要性與日俱增，這就產生了將蘊含在實體性權利中的程序要求單獨列出，進行一般化形成基本權利的必要，即“程序基本權”。〔51〕相關文獻，參見李建良:《論基本權利之程序功能與程序基本權》，載《憲政時代》第29卷第4期;吳庚:《憲法的解釋與適用》，三民書局2003年版，第285、286頁。“程序基本權”對包括行政權在內的國家公權力行使在程序上提出了公正、公開、參與的要求。一般而言，符合憲法的“正當行政程序”應包括:公正作為義務、被告知權、聽證權及說明理由義務四項內容。〔52〕參見湯德宗:《行政程序法論》(增訂二版)，元照出版有限公司2003年版，第1－29頁。這就為行政權力行使過程中的公眾參與提供了規(guī)范基礎和不可隨意縮減的核心內容。

就環(huán)境決策而言，由于環(huán)境保護天然地具有公共利益的特點，環(huán)境領域的公眾參與從一開始即為公民參與國家意志形成的重要內容。如此，民主原則和程序基本權共同構成了環(huán)境公眾參與權的憲法規(guī)范基礎，其效力足以保證程序價值在政府相關決策中得到體現。基于此，如果再在憲法上規(guī)定獨立的“環(huán)境公眾參與權”，就造成了憲法規(guī)范的“疊床架屋”，反而可能造成環(huán)境公眾參與效力強度的減弱。

(三)環(huán)境司法救濟權的憲法規(guī)范基礎

憲法除了規(guī)定各種基本權利外，還有必要規(guī)定為確保權利獲得救濟的權利。〔53〕林來梵:《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版，第229頁。在一般意義上，司法權是對民主的約束與監(jiān)督;現實的政治常常由于黨派對立和利益集團沖突而威脅到人民基本權利，為此，裁判請求權就具有重要意義。〔54〕［日］阿部照哉等:《憲法——基本人權篇》，周宗憲譯，中國政法大學出版社2006年版，第318、319頁。在名稱上，憲法上的司法救濟權利一般被稱為“權利救濟請求權”、“裁判請求權”或“訴訟權”。從國際上看，人民獲得公正訴訟的“訴訟權”已成為一項被普遍承認的人權，并獲得包括《世界人權宣言》、《聯(lián)合國關于公民權利和政治權利國際公約》等一系列國際性人權公約的確認。在某種意義上講，訴權是現代法治社會中第一制度性的人權。〔55〕莫紀宏:《論人權的司法救濟》，載《法商研究》2000年第5期。從各國憲法看，訴訟權作為基礎性人權的地位，充分的反映在二戰(zhàn)后各國憲法文本中。〔56〕左衛(wèi)民等:《訴訟權研究》，法律出版社2003年版，第38頁。例如，意大利1946年《憲法》第24條規(guī)定:“全體公民都有權自由地向法院提起訴訟。”俄羅斯1993年《憲法》第46條第1款規(guī)定:“保障每個人通過訴訟維護自己的權利與自由。”

從具體內涵上看，憲法上的訴訟權作為主觀權利，在消極層面上要求國家不得予以侵害(防御權功能)，在積極層面上還要求國家應建立一套有利于權利實現的訴訟制度(受益權功能)。訴訟權或者說權利救濟請求權既是一項基本人權，也逐步得到憲法上的確認，其為人民獲得司法救濟提供了憲法依據。從人權的普遍性出發(fā)，環(huán)境保護領域的司法救濟權自然包含在憲法所確認的“權利救濟請求權”之中。國家在保障公民訴訟權的前提與基礎上，結合憲法中的“環(huán)境基本國策”，就確立了建立相關法律制度之憲法義務，為公民環(huán)境權益的法律救濟提供了基礎。

五、總結與前瞻:程序性環(huán)境權在我國的發(fā)展

從上文論述可以看出，程序性環(huán)境權并不構成獨立的基本權利，其規(guī)范依據來源于憲法民主原則和知情權、程序基本權、訴訟權等已有人權。換言之，從法解釋的角度觀之，程序性環(huán)境權只是一個描述性概念而非規(guī)范性概念，其包含的三類權利(環(huán)境知情權、環(huán)境公眾參與權、環(huán)境司法救濟權)分別是知情權、程序基本權、訴訟權在環(huán)境保護領域的運用，是現代人權體系對環(huán)境保護需求的回應;“三類權利”具體規(guī)范含義之探求，也就必須以傳統(tǒng)基本權利為邏輯起點，而不宜以實體性環(huán)境權為其肇端。限于篇幅及本文主旨，對該問題的深入論述，擬另文進行。

從我國環(huán)境法治的發(fā)展現狀看，相較于一直爭議不休的實體性環(huán)境權，程序性環(huán)境權已經得到社會各界的普遍認可。2014年修訂后的《環(huán)境保護法》設立“信息公開與公眾參與”專章，該章節(jié)開端(第53條第1款)即明確規(guī)定:“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利”，應視為對程序性環(huán)境權的立法確認，代表了我國環(huán)境法治在保障公民環(huán)境權益上的進步。然而，從前文分析可知，程序性環(huán)境權淵源于知情權、程序基本權、訴訟權等現代基本人權，單憑一般性立法(如《環(huán)境保護法》)的原則性規(guī)定，并不足以為程序性環(huán)境權的實現提供充分的保障，也難以避免行政立法或規(guī)章對其規(guī)范內涵進行任意縮減。此時，就需要從憲法的高度進行分析，明確程序性環(huán)境權在現行憲法中的規(guī)范依據。

從我國現行1982年《憲法》的規(guī)定看，其對公民基本權利采取“列舉主義”原則，即在《憲法》中設定專門章節(jié)(第二章“公民基本權利和義務”)對基本權利進行列舉(第34條至第51條)。縱觀《憲法》條文，盡管規(guī)定了公民言論自由、批評和監(jiān)督國家機關工作人員等相關權利，但并無對知情權、程序基本權、訴訟權的直接規(guī)定，顯然存在缺失，因此亟須將知情權、程序基本權、訴訟權納入憲法保障的權利清單，既順應時代潮流對我國憲法的人權體系有所發(fā)展，也為程序性環(huán)境權提供充足的憲法依據。有必要指出的是，考慮到憲法的穩(wěn)定性和權威性、避免“權利泛濫”現象的出現，短期內并不宜直接主張“XX權入憲”，而應主要通過憲法解釋的方式，從現存條文中推導出知情權、訴訟權等“未列舉基本權利”。一般認為，2004年修憲所增加的“國家尊重和保障人權”條款(第33條第3款)，表明我國憲法開始突破基本權利“列舉主義”的束縛，為相應憲法解釋的展開提供了規(guī)范空間，為肯定未列舉權利的存在、不斷擴大基本權利的保護范圍提供了規(guī)范依據。〔57〕參見林來梵、季彥敏:《人權保障:作為原則的意義》，載《法商研究》2005年第4期;屠振宇:《未列舉權利的認定方法》，載《法學》2007年第9期。顯然，該“人權條款”正是現階段我國憲法確認知情權、程序基本權、訴訟權的規(guī)范依據。

基于上述討論，程序性環(huán)境權在我國的未來發(fā)展，應從如下兩個層面予以展開:在解釋論層面上，應以憲法“人權條款”為基礎，通過法律解釋確認知情權、程序基本權、訴訟權的基本權利屬性，為程序性環(huán)境權提供明確的憲法依據;在立法論層面上，應圍繞環(huán)境信息公開、環(huán)境決策公眾參與、環(huán)境司法等領域展開深入探討，在實施新《環(huán)境保護法》的同時不斷完善相關法律法規(guī)，健全保障環(huán)境知情權、環(huán)境公眾參與權、環(huán)境司法救濟權的制度體系。如此，就為程序性環(huán)境權在我國的進一步發(fā)展提供了理論基礎與制度保障。