支持戰略性新興產業財稅政策國際經驗及借鑒

趙福軍

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

2007年國際金融危機以來，主要發達國家紛紛致力于經濟復蘇，制定中長期發展戰略規劃，將培育和發展戰略性新興產業作為重點。世界主要發達國家和地區在發展戰略性新興產業過程中，財稅政策充當了重要角色。他山之石，可以攻玉。當前新一輪國際經濟競爭，以戰略性新興產業作為戰略制高點。面對新一輪國際競爭，2009年黨中央國務院明確地提出了發展戰略性新興產業的重大戰略。當前，我國各部門、各地區正在積極推進戰略性新興產業發展。為充分發揮財稅政策在支持戰略性新興產業發展中的作用，對目前世界主要國家和地區支持戰略性新興產業發展的財稅政策實踐開展研究，具有重要的意義。目前，國內研究世界各國財稅政策在促進戰略性新興產業發展的成果還不是很多，主要有代表性有張少春（2010）、鄭勝利（2010）、王宏、駱旭華（2010）、曹文平、周留彬（2012）等。這些研究成果為我國發展戰略性新興產業提供了財稅政策經驗借鑒。但是，這些研究成果基本上是對個別幾個國家進行研究，對世界范圍內的主要國家和地區進行系統的研究還不多。本文運用統計分析方法，歸納總結世界主要國家和地區財稅政策在戰略性新興產業發展中的作用，從中找出一般的特征與規律，為我國發展戰略性新興產業提供政策參考。

一、主要國家和地區財稅政策支持戰略性新興產業發展的樣本描述

（一）財稅政策在發展戰略性新興產業過程中充當重要角色

市場在發展戰略性新興產業中的缺陷，主要表現為市場本身不存在或協調失靈，具體表現為：一是在市場需求方面，面臨市場需求不足或不存在、不確定等問題；二是在產品供應商方面，面臨巨大的不確定性投入、技術及生產能力不穩定、原輔料及相關產業不配套、與傳統產業競爭等問題；三是在中間制造商方面，面臨缺乏最終需求引導的投入、要素成本過高、缺乏風險分配市場、路徑鎖定等問題；四是在科研要素市場方面，面臨基礎研究投入不足等問題；五是在人力資本方面，面臨“干中學”環境不具備、大學缺乏相應的專業或生源不足等問題；六是在金融保險服務方面，面臨缺乏風險投資支持等問題；七是在行業協同與成熟度方面，面臨與產品相關聯配套的產品不存在、因缺乏足夠的規模而導致成本無法分攤等問題；八是在公共政策與服務方面，面臨缺乏相應公共政策、政策不配套等問題。

正因為市場在培育戰略性新興產業中存在明顯的缺陷，需要財稅政策糾正市場缺陷。當前，主要國家和地區戰略性新興產業發展過程中，財稅政策充當重要的角色。即使是一慣遵循自由市場的國家在發展戰略性新興產業中，財稅政策都充當了決定性角色。日本、芬蘭等國家在發展戰略性新興產業中，政府都起到很重要的作用。日本政府利用財稅政策推進新能源汽車發展、印度財稅政策推動醫藥產業崛起、芬蘭成功實現從傳統產業向戰略性新興產業轉型等，都體現了政府財稅政策在發展戰略性新興產業中的重要作用。

（二）與戰略性新興產業發展相關的財稅政策變量與產業績效變量描述

戰略性新興產業鏈由消費群（包括整個產業鏈的最終消費者）、最終生產和服務廠商、中間品及要素市場、關聯服務業四類主體組成。政府以各種政策工具和資源的配置來影響產業選擇，因此，需要收集與戰略性新興產業鏈所涉及到的可能關聯經濟利益主體相關的財稅政策等。我們主要收集的變量包括：產業差別政策、政府承諾與保障、財政支出、政支出的持續性、稅收政策、政府債務政策、公共資源政策、與其他公共部門的配合、產業發展績效評價。各變量的分類及特征見表1所示。

（三）樣本案例、資料來源及其研究方法

1.樣本案例與資料來源

本研究以34個國家和地區（9個發展中國家或地區、25個發達國家）93個戰略性新興產業案例（涉及到新能源、信息技術、新材料等9個行業）為樣本，總結分析當前各國支持戰略性新興產業發展的財稅政策特征與規律。9個發展中國家或地區分別是阿根廷、巴西、俄羅斯、哥倫比亞、泰國、土耳其、印度、智利、中國臺灣地區；25個發達國家分別是奧地利、澳大利亞、冰島、丹麥、德國、法國、芬蘭、韓國、荷蘭、加拿大、盧森堡、美國、挪威、葡萄牙、日本、瑞典、瑞士、西班牙、希臘、新加坡、新西蘭、匈牙利、以色列、意大利、英國。資料主要來源：（1）門戶網站；（2）政府門戶網站；（3）專業性研究網站；（4）圖書館數據庫；（5）專業研究雜志與內部資料。

2.研究方法與模型

本文研究主要是采用描述性統計和計量經濟學方法，分析世界主要國家和地區在支持戰略性新興產業發展中的作用。在比較各種財稅政策對戰略性新興產業發展的效力大小時，構建多對數回歸分析模型。以財政支出政策、稅收政策、債務政策和公共資源政策作為因變量，以戰略性新興產業發展的產業績效為自變量，進行多對數回歸分析。

二、主要國家和地區支持戰略性新興產業發展的財稅政策的一般特征

根據收集的案例信息，運用描述性統計方法總結出世界各國支持戰略性新興產業發展的財稅政策的一般特征：

（一）大多數國家普遍對戰略性新興產業發展實施產業差別、系統的財政支出、稅收優惠、政府擔保借款、公共資源優惠等政策

表2統計結果顯示，87.1%以上的戰略性新興產業都受到產業公開差別性待遇，實施稅收優惠政策支持戰略性新興產業的比例為67.7%，政府利用自己的信譽為產業進行直接或間接債務融資的比例為49.5%，實施公共資源優惠的政策比例達到近48.4%，政府對戰略性新興產業實施系統的財政支出政策的比例高達89.2%。

（二）短期內財政支出作用方式以直接作用與間接作用并重，中長期內財政支出作用方式以間接作用為主

表3顯示，在短期內，財政支出的直接作用方式與間接作用方式在案例中各占74.2%，這說明財政支出的直接作用方式與間接作用方式并重。在戰略性新興產業發展初期，可能因新興產業產品市場不存在或需求不足，需要政府采購。在中期內，財政支出以間接作用方式在案例中占66.7%，財政支出以直接作用方式在案例中占25.8%。在長期內，財政支出以間接作用方式在案例中占80.6%，財政支出以直接作用方式在案例中占33.3%。這充分說明在中長期，財政支出以間接作用方式為主。在中長期，政府對科研創新、產品更新等領域支持，創造外部機會和市場比財政支出的直接作用方式要重要的多。

表1 支持戰略性新興產業發展的政策特征統計變量與政策的特征描述

表2 各項財稅政策使用頻率統計

表3 政策作用期限與作用方式的側重點

（三）在實施財稅政策時，與其他部門、其他公共政策配合

從表4可以看出，政府使用得最廣泛的政策組合是多部門配合、有力的稅收優惠和財政支出、產業差別支持性政策。在93個案例中，這類政策組合的樣本共53個，占案例總數比例接近60%。

從表5可以看出，多部門配合、系統的財政支出和強有力的公共資源優惠政策支持也是所有案例中的常見組合現象。在93個案例中，這類政策組合的樣本共37個，占案例總數比例的39.8%。

三、財稅政策促進戰略性新興產業發展的作用規律

通過描述性統計與計量模型分析得出以下三個結論：

表4 政策組合配套 單位：個數

表5 政策配套組合 單位：個數

（一）財稅政策工具都具有促進戰略性新興產業發展的作用，支持力度越大，績效越好

產業差別政策、政府承諾與保障政策、財政支出政策、稅收政策、政府債務政策、公共資源政策、部門配合政策等各項政策，不管是何種支持強度、何種類型的政策，都能促進戰略性新興產業發展。即使是財政支出象征性的支持、公共資源一般性的支持、財政政策獨立地使用等政策，對戰略性新興產業發展也有一定的促進作用。

各項財稅政策工具支持的力度越大，戰略性新興產業發展的產業績效越好。從產業差別政策發揮的政策效力來看，存在公開性差別政策比產業政策的其他類型的產業績效好，存在公開性差別政策的成功案例占總案例比例的69.9%。從政府承諾與保障政策來看，政府完全承諾與保障政策比該政策的其他類型的產業績效好，政府完全承諾與保障政策的成功案例占總案例比例的66.7%。從財政支出政策發揮的政策效力來看，系統性的財政支出政策比零星的項目支持政策、象征性的支持政策的產業績效好，系統性的財政支出政策的成功案例占總案例比例的74.2%。從稅收優惠政策發揮的政策效力來看，系統性的稅收優惠政策比一般性的稅收優惠政策的產業績效好，系統性的稅收優惠政策的成功案例占總案例比例的58.1%。從政府債務政策發揮的政策效力來看，政府擔保政策比有政策但不擔保的債務政策的產業績效好，政府擔保政策的成功案例占總案例比例的41.9%。從公共資源政策發揮的政策效力來看，有力的公共資源優惠政策比一般性公共資源優惠政策的產業績效好，有力的公共資源優惠政策的成功案例占總案例比例的38.7%。從政府各部門配合的政策效力來看，多部門配合的成功案例高于無配合或單一部門配合的案例，多部門的聯合效應對新興產業發展有顯著績效。

（二）財政支出政策最有效果，短期內財政支出的直接作用方式更有效，中長期內財政支出間接作用方式更有效

以財政支出政策、稅收政策、債務政策和公共資源政策作為因變量，以戰略性新興產業發展的產業績效為自變量，進行多對數回歸分析。其結果如表7所示。

表6 各項財稅政策的績效

從財政支出政策、稅收優惠政策、政府債務政策、公共資源政策發揮的政策效力來看，財政支出政策最有效。從表7中可以看出，財政支出政策、公共資源政策、稅收優惠政策等顯示出了統計顯著性。其中，系統性的財政支出政策的政策效力最為明顯。系統性的財政支出政策使戰略性新興產業發展的成功概率提高了近42倍,而零星的財政支出政策雖然有效力,但所產生的產業績效（成功概率）僅增加24.5%。

如表6所顯示，財政支出短期直接作用方式的成功案例占總案例比例的61.3%，財政支出短期間接作用方式的成功案例占總案例比例的37.6%，這說明短期內財政支出的直接作用方式比間接作用方式更有效。

相比較而言，財政支出中長期間接作用方式比直接作用方式更有效。財政支出中期直接作用方式的成功案例占總案例比例的19.4%，財政支出中期間接作用方式的成功案例占總案例比例的52.7%；財政支出長期直接作用方式的成功案例占總案例比例的29%，財政支出中期間接作用方式的成功案例占總案例比例的64.5%。

（三）稅收政策短期內的作用不明顯，市場發育成熟條件下更能發揮作用

由表7統計分析顯示，與財政支出政策對戰略性新興產業發展的效力相比，稅收優惠政策的作用不存在顯著性，稅收政策短期內的作用不明顯。稅收政策對戰略性新興產業發展在短期內的作用不明顯的原因，目前還不太清楚，需要進一步研究。但可以做出以下推測：戰略性新興產業具有戰略性與前瞻性，往往很難被消費者所認知、認同、偏好，與現行的消費模式不相適應，因而，消費者對戰略性新興產業的產品需求不足或沒有需求。培育與戰略性新興產業發展相適應的消費群需要足夠長的時間。在戰略性新興產業的產品沒有消費需求或消費需求不足、消費群成長滯后的情況下，單純依靠稅收優惠政策并不能解決產品消費需求問題，只能依靠財政支出、政府采購來啟動并維持戰略性新興產業產品市場的存在。政府采購戰略性新興產業產品，從根本上說是解決需求問題。因此，稅收優惠政策可能在短期內無法發揮作用或不存在短期績效。等到戰略性新興產業產品有市場需求了，產業能自我循環發展了，稅收優惠政策再作用于需求、成本等，降低企業成本、刺激消費，更能發揮作用。

四、基本結論與經驗借鑒

本文采用描述性統計和計量經濟學方法，分析了主要國家和地區在支持戰略性新興產業發展中的作用，得出以下三個重要結論：一是財政支出、稅收等財稅政策工具都具有促進戰略性新興產業發展的效果，支持力度越大，績效越好。二是財政支出政策最有效，短期內財政支出的直接作用方式更有效，中長期內財政支出的間接作用方式更有效。三是稅收政策在短期內的作用不明顯，在市場發育較成熟的條件下更能發揮作用。

表7 財政支出、稅收、公共資源等政策的政策效應

世界主要國家和地區運用財稅政策發展戰略性新興產業，對我國發展戰略性新興產業而言，可提供以下幾點經驗借鑒：一是是注重多種財稅政策工具的配套使用。世界大多數國家注重財稅政策工具的組合運用，針對戰略性新興產業鏈上的某一個主體使用多種政策配合，或者針對產業鏈上的不同主體使用多種政策，最大限度地發揮財稅政策的效應。大多數國家都綜合運用財政支出、公共資源、政府債務等財政政策，并沿著“政策-產業-績效”的作用路徑，激活目標主體，發揮各種政策工具的直接與間接效果、內部與外部效果，引導戰略性新興產業發展。二是注重與其它公共政策的協調配合。戰略性新興產業鏈鑲嵌在社會整體的產業、社會人文和制度環境中，在短期內難以與其發展相關的生態環境同步協調發展。從世界各國發展戰略性新興產業的經驗來看，注重協調配套財稅政策與其它公共政策，形成政策合力，營造與戰略性新興產業成

長相適應的生態環境。三是注重選擇合適的財稅政策工具。由于戰略性新興產業各發展階段所處的環境不一樣，需要實施相應的財稅政策。對沒有消費市場或消費市場規模較小的戰略性新興產業，實施政府采購政策，啟動消費市場。對有消費市場，但要素市場、配套市場發育不成熟的戰略性新興產業，財政政策主要作用于加強要素市場、配套市場建設。一旦戰略性新興產業的消費市場發育成熟，應以稅收政策為主引導其發展。

〔1〕張少春.中國戰略性新興產業發展與財政政策.經濟科學出版社，2010.

〔2〕鄭勝利.主要經濟體經濟發展戰略取向及其對我國戰略性新興產業發展的啟示.中國發展觀察，2010（10）.

〔3〕王宏，駱旭華.美國政府技術政府促進戰略性新興產業發展分析.商業研究，2010（11）.

〔4〕曹文平，周留彬.歐盟產業結構對我國發展戰略性新興產業的啟示.中國商貿，2012（2）.