新《預算法》出臺背景下國庫現金管理及風險防范

楊國清 張 偉 姜兆平

（中國人民銀行連云港市中心支行，江蘇 222000）

《預算法》修訂過程中，關于國庫管理的具體方式，圍繞人民銀行在國庫上的職責定位，出現了有意思的“經代之爭”。究其實質，關鍵不在于“經理”還是“代理”，只要國庫管理制度在保證財政資金安全的前提下，讓財政資金效率最大化，就是我們所應該選擇的制度。新《預算法》把國庫現金管理正式寫入該法中，國庫現金管理的法理基礎已經建立。因此，未來國庫現金管理特別是地方國庫現金管理必將開閘，以提升財政資金的使用效率。但是，由于國庫庫存資金具有公共屬性，安全性和保證支付是其基本要求，如何在保證安全和流動性的前提下實現保值增值是國庫現金管理的首要原則。自2006年開始，我國率先對中央國庫庫存進行現金管理操作，有效提升了中央國庫庫存資金的保值增值能力，雖然地方國庫現金管理制度尚未出臺，但是已有很多地方或明或暗地進行了地方國庫現金管理操作。本文以當前國庫現金管理為研究對象，從現行政策依據、操作方式、操作對象等出發，探討目前國庫現金管理存在的風險節點，并結合風險節點探討防范風險方案設計。

一、我國國庫現金管理開展基本情況

2006年，財政部和人民銀行聯合出臺《中央國庫現金管理暫行辦法》，標志著我國中央國庫現金管理正式開展。在中央國庫現金管理初期，主要實施商業銀行定期存款和買回國債兩種操作方式。2006年-2014年8月，中央國庫現金管理共操作76期，累計操作金額達30726.30億元。其中國庫定期存款操作74期，累計實現（預期）收益565.28億元（見表1），有效提升了中央國庫庫存資金的保值增值能力。受多種因素影響，地方國庫現金管理目前尚未出臺統一的規范性管理辦法，但是很多地方財政已經通過多種方式開展實質上的國庫現金管理。

二、國庫現金管理風險因素分析

（一）政策風險

中央國庫現金管理已開展多年，有較成熟的制度體系和操作規程，政策風險主要集中于地方國庫現金管理中。隨著經濟的發展特別是2001年財政部實施國庫集中支付改革以來，使大量原滯留在預算單位的資金流量逐步集中到人民銀行國庫賬戶中，國庫現金余額明顯增加。2013年，地方政府國庫庫存達23000億元，約是中央國庫庫存的4.1倍，地方政府要求進行地方國庫現金管理的呼聲越來越高，部分地區已采取公開或隱蔽的方式開展國庫現金管理操作。但是關于地方國庫現金管理國家層面尚未出臺相關政策，導致地方國庫部門開展國庫現金管理沒有制度可依，操作程序上沒有規范的業務流程可循，蘊含較大政策風險。如雖然有部分地方政府對國庫現金管理實行了招投標，但是國家沒有出臺對地方政府國庫現金管理的利率政策，地方政府只能通過其他的標的進行招投標，而不是價格這一國庫現金管理的最重要因素。如果通過利率之外變相加價等情況，則會出現違法利率政策的風險。

表1 2006年-2014年上半年中央國庫現金管理操作情況統計

（二）國庫資金流動性風險

目前來看，中央國庫現金管理操作額度實行財政部和人民銀行部門會商制，每期操作額度控制在500億元左右，僅占中央國庫庫存的10%，因此中央國庫因國庫現金管理操作出現流動性不足的情形概率很低。但是地方國庫現金管理操作絕大多數是以政府財政部門為主，缺少其他部門參與，部門制約機制未形成。特別是地方財政部門尚未正式實施現金流預測工作制度，缺乏對未來財政資金收支存的有效預測，只能依靠經驗判斷，缺乏有效的制度和技術支撐。部分地方政府為追求財政庫款高額利息收入，可能會把大部分庫存資金投入到國庫現金管理操作中去，從而出現延遲支付情況，使財政資金政策效應得不到有效發揮。以某地為例，2012年本級庫存月均值為160億元，而月均現金管理操作190億元，現金管理金額占撥付前庫存余額的比例大都在40%以上，操作前后庫存變動最高值達90%以上，操作后的本級庫存最低余額僅為5.5億元，國庫支付風險隱患巨大。

（三）質押風險

中央國庫現金管理規定，接受存款的商業銀行必須以可流通國債現券存款金額的120%質押，同時財政部和人民銀行可根據債券市場的變化情況調整質押比例。因此在當前情況下，中央國庫現金管理質押風險較低。但是在地方國庫現金管理中，主要是以本轄內商業銀行為招投標對象，除地方法人總行機構外，其他多屬于商業銀行分支機構，很難持有可流通交易資產。因此，地方國庫現金管理保障資金安全保障主要是采用保函、存款擔保書等信用保證形式，資金安全保障程度較低。如某地為保障資金安全，要求存放國庫定期存款的商業銀行必須向財政部門出具《保函》或《存款擔保書》，保證資金按期、足額返還國庫。不管是《保函》還是《存款擔保書》，都是由存款商業銀行（或上級行、總行）開具，并不存在第三方責任主體，且是信用保證并無實物質押，保障措施沒有實際意義。

（四）銀行資金流動性的風險

目前，無論是中央國庫現金管理還是地方國庫現金管理，操作工具基本上都是以商業銀行定期存款為主。當前我國金融市場多次出現流動性偏緊情況，特別是季末年末，金融市場流動性偏緊幾乎常態。一旦中標銀行的資金支付出現問題，國庫資金到期不能償付的風險就會顯現。雖然中央國庫現金管理有足額質押國債代償，但資金償付的及時性會受影響，特別是在實際操作中，中標銀行常以中小型銀行居多，相比大型國有銀行，中小銀行的資產結構往往單一，與負債期限錯配現象較為普遍，變現能力較低，因此，中小銀行遭遇流動性風險的可能性更大，若面臨系統性危機時，存放在這些中小型銀行的國庫資金很可能得不到及時償付。

（五）管理和操作風險

管理和操作風險分為內部管理風險和外部管理風險。內部管理風險是指在國庫現金管理過程中由于規章制度不健全、內部管理機制不完善或者內部人員風險意識薄弱等原因，而形成的資金損失隱患和可能發生的其他潛在危險。內部管理風險屬于共性風險，此類風險并非國庫現金管理操作所特有。外部管理風險是指由于不遵守制度規定而形成的風險。中央國庫現金管理由于制度和系統建設較為規范，內部管理風險發生概率較小，但外部管理風險發生的概率仍較大，如中標存款銀行不按規定設立“國庫定期存款”一級會計科目等。而地方國庫現金管理由于制度和系統建設不建全，存在較大的內外部管理風險。內部管理方面，如由于當前尚未明確地方國庫現金管理收支科目使用，地方政府財政部門在進行國庫現金管理時科目使用各異，易存在收支虛增現象。外部管理上，由于地方國庫現金管理多數以財政部門為主，各地財政部門大多從自身利益出發，依據自有評價系統確定，系統評價指標主要含有商業銀行對中小企業貸款量、對本地重大項目貸款支持力度、對本地民生項目貸款支持力度等，按照得分高低確定每家銀行額度大小。這種政策會存在較大風險，一是會忽視對商業銀行經營質量的要求，易造成資金安全風險；二是招投標結果由資金輸出方決定，在缺乏利率這一核心標的合法前提下，中標銀行的選擇面臨諸多不可控因素，易造成權力尋租，引發道德風險。

（六）對貨幣政策影響風險

目前，由于中央國庫現金管理每期操作資金量相對較少，對貨幣政策影響尚不明顯，但是若地方國庫現金管理集中開展且無序投放銀行間市場，勢必會對貨幣政策產生較大影響。一是會對貨幣政策產生“對沖”效應。地方國庫資金通過現金管理運作會使國庫資金從中央銀行向商業銀行產生凈流出，使國庫資金發揮了基礎貨幣的作用流入市場，再加上商業銀行信貸投放產生的貨幣乘數效應，會進一步增加貨幣市場流動性，在遇到緊縮貨幣政策時會產生“投放貨幣”的作用，同時存款到期資金回流國庫，則會產生“回收貨幣”的作用。二是會影響社會融資規模。開展地方國庫現金管理可以使商業銀行主動獲取定期存款，為商業銀行提供新的融資渠道，其所融通的資金額度總量較大，期限也相對穩定，對整個社會融資規模會產生較大影響；三是會影響國家信貸政策實施。地方國庫現金管理操作銀行選擇和存放額度主要由地方政府財政部門確定或制定規則，商業銀行為追求優質穩定的財政存款，會被迫按照地方政府的意圖進行信貸投放，一定程度上會影響國家產業政策調整及信貸政策實施。

表2 國庫現金管理風險一覽表

三、國庫現金管理風險防范方案設計

（一）政策性風險防范方案

國庫現金管理涉及宏觀經濟、財政政策等多方面的經濟管理活動，財政資金在金融市場運作的安全性和收益性都需要法律法規來規范，目前地方國庫現金管理工作尚處于“游擊”階段。因此，一方面應遵循中央統一制度框架指導的原則，國家盡快出臺有關地方國庫現金的法律法規或指導性意見，明確地方國庫現金管理的合規性，確定地方國庫現金管理的目標、主體和運作方式；另一方面，地方政府應結合當地實際情況，補充實施細則，進一步明確地方國庫現金管理中財政部門、人民銀行與商業銀行的職責和權限，為地方國庫現金管理的操作規程、操作規模、操作方式等具體操作提供依據，明確商業銀行的準入條件，兼顧資金安全性的同時使國庫現金管理制度化。

（二）國庫資金流動性風險防范方案

一是前期先行對省級庫存增量進行試點。省級財政由于資金量大、管理規范且銀行機構較市縣要多，可先行在省級層面進行地方國庫現金管理試點。為防止政府部門現金管理沖動，可先行規定在地方現金管理初期只能對庫存增量資金實施現金管理操作，防止出現為追求高額利息而出現支付困難的局面。二是地方全面開展國庫現金管理后，可強制要求地方留存一定的資金存在國庫，留存金額由國庫負責監管。如以2014年末為參考留存資金量，如果國庫庫存超過參考留存資金，超出的部分可以進行現金管理操作，或庫存低于或操作后低于參考資金，國庫有權拒絕撥付。

（三）質押風險防范方案

鑒于地方性分支機構或地方法人機構持有的可質押國債為零或者很少，可以靈活進行質押。一是經過各自總行允許的情況。地方國庫向總行國庫局申請在已在中央債券登記結算公司開立乙類賬戶的國庫局賬戶下設立子賬戶。同時，要求中標商業銀行根據中標額度向其總行申請提供一定比例的可流通國債質押于所開立的賬戶下。質押完成后，地方國庫再將國庫現金轉存至中標商業銀行。存款到期收回國庫現金本息后，地方國庫告知總行國庫局或直接通過中央債券登記結算公司將質押國債給予解付。二是地方國庫現金管理專設央票質押。利用人民銀行央票管理系統在央行成立質押中心（以下簡稱中心），中心按地方國庫現金管理主體開設質押賬戶。當其進行操作時，中標銀行把一定比例央票按種類在中心凍結，中心登記各主體賬戶。登記結束后，國庫資金存入中標銀行。等到期后，中標銀行把國庫資金本息返還國庫后，中心對其質押央票解凍。

（四）銀行資金流動性不足風險防范方案

若以上指標同時滿足最低流動性數據要求，如流動性比例≥25%、核心負債依存度≥60%、流動性缺口率≥-10%、人民幣超額備付金率≥3%、存貸款比例≤75%，則反映該中標銀行流動性風險為放心類；若有1-2個指標不滿足最低流動性數據要求，則反映該中標銀行流動性風險為關注性；超過3個（含3個）指標不滿足最低流動性數據要求，則反映該中標銀行流動性風險為可疑類。對予流動性關注類中標銀行國庫應及時發出提醒告知書，而對予可疑類中標銀行應予以暫停參與中央國庫現金管理招投標資格，直至滿足流動性指標滿足數據要求。

（五）管理風險防范方案

針對內部管理風險可制定《國庫現金管理內部業務處理手續》，明確內部賬戶設置、預算科目使用、具體業務操作流程、風險監測等事項。國庫應該專門設立《存放商業銀行定期存款登記簿》、《存放商業銀行定期存款利息收入登記簿》《存放商業銀行定期存款明細表》等國庫現金管理臺賬，用于詳細記錄每筆省本級現金管理商業銀行存款及利息的收支情況，并及時做好與財政部門的對賬工作。針對外部管理風險可設為一般管理風險和嚴重管理風險。一般管理風險主要是指不遵守國庫現金管理相關制度規定、利息計算錯誤、擾亂招投標秩序等不影響國庫資金安全的行為，國庫可給予警告；而嚴重管理風險主要是指不按規定時間歸還國庫本金利息、質押國債不足并不能及時補足的等影響國庫資金安全的行為，國庫可給予罰款并暫停國庫現金管理參與資格，嚴重者可直接取消國庫現金管理資格。

（六）貨幣政策風險防范方案

地方國庫現金管理宜疏不宜堵，不能因對貨幣政策操作產生影響而因噎廢食。在進行地方國庫現金管理操作時，為盡量弱化現金管理操作對貨幣政策操作影響，在地方現金管理初期實行人民銀行控制總額制。如設為1年地方國庫現金管理操作金額為5000億，由各地以省為單位向人民銀行進行額度申請，在額度控制內，地方可以自由進行操作，而如果年度操作金額超過5000億，人民銀行可以根據貨幣政策調整情況適當增加或者不予增加管理額度。后期可以實行額度放開，但是各地操作前應及時向人民銀行分支機構備案，使人民銀行及時掌握地方國庫現金管理資金輸出情況，及時進行對沖操作，保證貨幣政策平穩運行。

〔1〕中國人民銀行國庫局.2010、2011、2012、2013年中央國庫現金管理運行分析報告.

〔2〕姜兆平，莊衛明.我國國庫現金管理與貨幣政策協調問題及建議——基于國庫現金管理商業銀行定期存款操作分析[J].金融縱橫，2011（1）.

〔3〕王春燕.國庫現金管理定期存款模式對中小商業銀行的影響及風險識別途徑[J].金融縱橫，2013（2）.

〔4〕中國人民銀行網站：www.pbc.gov.cn.