美國地方政府債務(wù)危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)及啟示

毛 暉 陳志勇 雷 瑩

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，武漢 430073）

在一百多年的市政債券發(fā)行歷史中，美國地方政府經(jīng)歷了數(shù)次債務(wù)危機(jī)，積累了較為豐富的危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)。近年來，中國在快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，地方政府性債務(wù)規(guī)模顯著上升。2013年6月末，全口徑地方政府性債務(wù)合計(jì)178，909.19億元①審計(jì)署.2013年第32號公告：全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3432077.html.，較2010年末增長66.92%。未來幾年，我國的地方債將進(jìn)入償債高峰期，債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)突出。因此，學(xué)習(xí)和借鑒美國的債務(wù)危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)，對于中國防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，無疑是大有裨益的。

一、美國地方政府債務(wù)危機(jī)的成因

債務(wù)危機(jī)（debt crisis），是指大量負(fù)債，超過了借款者自身的清償能力，造成無力還債或必須延期還債的現(xiàn)象。在美國歷史上，地方政府曾出現(xiàn)過幾次較大的債務(wù)危機(jī)，危機(jī)的成因主要包括財(cái)政管理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和突發(fā)性事件等四個(gè)方面。

（一）財(cái)政管理不善

地方政府當(dāng)局投資不當(dāng)、官員貪腐等一系列財(cái)政管理不善的舉動(dòng)，直接導(dǎo)致了美國某些地方政府的債務(wù)危機(jī)。典型城市有桔縣、杰弗遜縣等。

加利福尼亞州桔縣（Orange）位于美國西海岸加州南部，曾是美國最富裕的縣之一，也是幾任共和黨總統(tǒng)的政治根據(jù)地，但它于1994年12月6日宣布破產(chǎn)。桔縣破產(chǎn)的直接原因是該縣財(cái)政主管羅伯特·西春（Robert·Citron）貸款 140億美元用于對利率波動(dòng)極為敏感的衍生商品投機(jī)。他認(rèn)為，美國當(dāng)時(shí)利率呈下降趨勢，投資必定會帶來巨額收益。然而，11月下旬美國利率急劇上升，該縣需支付的債務(wù)利息猛增，其投資活動(dòng)因判斷失誤而損失慘重，導(dǎo)致該縣損失15億美元②劉衛(wèi).美國一個(gè)富裕縣的政府財(cái)政破產(chǎn)始末[J].改革，1995，（2）.，這一損失超出了政府的承受能力，直接引發(fā)債務(wù)支付危機(jī)。此外，加利福利亞州的《第13號提案》制約了該縣財(cái)政收入的增加，加之轉(zhuǎn)移支付的減少，桔縣政府只好宣布破產(chǎn)①Baldassare，M.（1998）.When government fails：The Orange County bankruptcy[M].Los Angeles：University of California Press：16-32.。

阿拉巴馬州的杰斐遜縣（Jefferson）人口數(shù)量超過65.8萬。該縣由于不當(dāng)?shù)脑偃谫Y操作，加之政府官員對下水道管網(wǎng)改造無度投資，使其陷入債務(wù)危機(jī)。由于飲用水衛(wèi)生狀況差，1995年，杰斐遜縣開始進(jìn)行大規(guī)模的下水道管網(wǎng)改建，總計(jì)支出32億美元②華林.美國杰弗遜縣政府破產(chǎn)的啟示[J].金秋，2008，（12）.。2002年，以緩解下水道管網(wǎng)改建貸款的利息支出壓力為目的，該縣政府簽署了一系列利率掉期合約，以對沖利率上漲所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。但是，信貸危機(jī)的出現(xiàn)，使得縣政府的利息支出大幅度增加，發(fā)行的利率掉期合約又無人接盤，導(dǎo)致該縣財(cái)政狀況迅速惡化。

與此同時(shí)，該縣官員在改建下水道管網(wǎng)的項(xiàng)目中貪污受賄，幾任縣長和一些縣政府委員會委員因此入獄。他們向居民收取污水處理費(fèi)，但很多費(fèi)用并未用到實(shí)處。從法庭出具的庭審記錄來看，該縣與下水道管網(wǎng)改建項(xiàng)目有關(guān)的4名委員、6名公職人員和2名當(dāng)?shù)厝谫Y銀行家被認(rèn)定收受賄賂。財(cái)政投資不當(dāng)、地方官員貪污腐敗，共同導(dǎo)致杰斐遜縣陷入債務(wù)危機(jī)③張振，梁美蘭.美現(xiàn)最大金額地方政府破產(chǎn)案 不會影響政府職能[EB/OL].http：//news.sohu.com/20111111/n325251012.shtml，2011-11-11.。2011年11月，杰斐遜縣向法院正式申請政府破產(chǎn)。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

如果城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，一旦主體產(chǎn)業(yè)衰落，將導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)下滑，失業(yè)人數(shù)增加。為提供相關(guān)社會保障以及預(yù)防犯罪發(fā)生，財(cái)政支出會增加。居民為了生存撤離該地，房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步蕭條，稅收收入隨之減少，最終導(dǎo)致政府債臺高筑。

美國著名的“汽車之城”底特律（Detroit），是密歇根州最大的城市，汽車制造業(yè)為該市工業(yè)的核心部門。在20世紀(jì)50年代，底特律是美國的第五大城市，全市約有90%的公民以汽車產(chǎn)業(yè)為生④畢夫.底特律破產(chǎn)的追蹤與反思[J].對外經(jīng)貿(mào)實(shí)務(wù)，2013，（9）.。然而，20世紀(jì)70年代，隨著日本、韓國和歐洲汽車行業(yè)嶄露頭角，美國汽車市場的份額不斷被瓜分。此外，美國三大汽車巨頭將工廠遷往底特律外圍地區(qū)、美國其他城市以及制造成本更低的新興市場國家，底特律經(jīng)濟(jì)逐步衰退。

2007年的次貸危機(jī)爆發(fā)后，克萊斯勒和通用相繼宣布破產(chǎn)，福特為度過危機(jī)大幅裁員。汽車產(chǎn)業(yè)持續(xù)蕭條，作為底特律市主要稅收來源的汽車產(chǎn)業(yè)所得稅大幅減少，極大削弱了地方政府提供公共服務(wù)的能力。2012年，底特律在醫(yī)療、教育、環(huán)境保護(hù)和文化建設(shè)等民生項(xiàng)目的支出上大幅萎縮50%⑤張銳.底特律破產(chǎn)的臺前幕后[J].金融經(jīng)濟(jì)，2013，（17）.。政府不能維持足夠的財(cái)政支出來保證社會穩(wěn)定，這使得底特律市犯罪率進(jìn)一步提高。結(jié)果造成中產(chǎn)階級大量撤離，人口加劇減少，稅收進(jìn)一步流失。底特律財(cái)政陷入惡性循環(huán)，負(fù)債金額高達(dá)180億美元。2013年7月18日，底特律正式申請破產(chǎn)保護(hù)，成為美國歷史上最大的破產(chǎn)城市。

（三）經(jīng)濟(jì)危機(jī)

經(jīng)濟(jì)危機(jī)往往會導(dǎo)致地方失業(yè)人數(shù)增加、政府財(cái)政赤字上升、人口外遷，引發(fā)債務(wù)危機(jī)。

加利福尼亞州瓦列霍市（Vallejo）位于舊金山灣區(qū)，大約有12萬人口，一度曾是美國海軍重鎮(zhèn)。但該市在2008年5月，申請了破產(chǎn)保護(hù)。原因是當(dāng)時(shí)美國經(jīng)濟(jì)陷入衰退，經(jīng)濟(jì)不景氣造成財(cái)產(chǎn)稅收入銳減，而工會否決了該市提出的削減工人工資的計(jì)劃，導(dǎo)致健康保險(xiǎn)、退休金等財(cái)政支出劇增。

同樣，加州的斯托克頓市（Stockton）也由于宏觀經(jīng)濟(jì)不景氣，陷入了債務(wù)危機(jī)。斯托克頓市毗鄰舊金山高科技公司聚集的灣區(qū)，離灣區(qū)車程約一個(gè)多小時(shí)。許多人選擇到這里購置相對便宜的房屋，然后每天開車去灣區(qū)上班。1999年至2005年，斯托克頓市的平均房價(jià)漲了兩倍，在2005年達(dá)到頂峰的4.04萬美元/平方米⑥成鵬.斯托克頓市從痛苦走向破產(chǎn)[EB/OL].http：//money.163.com/12/0703/16/85GK59GF00253B0H.html，2012-07-03.。2007年次貸危機(jī)爆發(fā)，房價(jià)泡沫破裂致使斯托克頓市的稅收收入減少。從當(dāng)年7月開始的新財(cái)年，該市預(yù)算缺口達(dá)到2600萬美元。而收入減少，導(dǎo)致該市無法彌補(bǔ)預(yù)算資金缺口，斯托克頓市不得不申請破產(chǎn)。

（四）突發(fā)性事件

突發(fā)性事件是指突然發(fā)生的，造成或可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施來處理的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等。為應(yīng)對突發(fā)性事件，地方政府往往要在短時(shí)間內(nèi)大量增加公共財(cái)政支出，導(dǎo)致政府資金周轉(zhuǎn)困境，極有可能引發(fā)地方政府債務(wù)危機(jī)。

2006年，颶風(fēng)襲擊了路易斯安那州，一次性摧毀了該州2萬間民房以及許多核心基礎(chǔ)設(shè)施，四十多萬居民被迫移居，這是美國歷史上規(guī)模巨大的損失。颶風(fēng)過后，許多市政稅收急劇減少，新奧爾良市等市欠下了大量債務(wù)，出現(xiàn)了短期的財(cái)政危機(jī)。

二、美國地方政府債務(wù)危機(jī)管理體系

美國地方政府發(fā)行市政債券歷史較長，已經(jīng)形成了較為完備的債務(wù)危機(jī)防范和應(yīng)對體系，主要包括事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)的管理制度。

（一）事前：完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范體系

1.建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，指對現(xiàn)存的所有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級進(jìn)行判別，進(jìn)行一定程序的分析后，匯總分析結(jié)果，將其交至風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，再依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，對風(fēng)險(xiǎn)超標(biāo)的政府做出警示。美國俄亥俄州的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式較為典型。該模式由州審計(jì)局負(fù)責(zé)執(zhí)行。首先，通過對地方政府進(jìn)行財(cái)政審核以及檢查，來明確地方政府的財(cái)政狀況是否已接近緊急情況，如果接近，州審計(jì)局會將其列入“預(yù)警名單”。如果財(cái)政狀況有所好轉(zhuǎn)，則將其從“預(yù)警名單”中取消。直到從“預(yù)警名單”中取消，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控程序始終有效。但是，如果該地方政府財(cái)政狀況持續(xù)惡化，州審計(jì)局會將該地方政府從“預(yù)警名單”中移至“危機(jī)名單”。根據(jù)《財(cái)政緊急狀態(tài)法》規(guī)定，各州只要有一個(gè)地方政府被宣布進(jìn)入財(cái)政危機(jī)，該州就應(yīng)成立一個(gè)“財(cái)政計(jì)劃和監(jiān)督委員會”來監(jiān)督和控制該地方政府的財(cái)政管理。在委員會舉行第一次會議后的120天之內(nèi)，地方政府的首席執(zhí)行官必須向委員會提交一份詳細(xì)的財(cái)政改革計(jì)劃以及時(shí)采取有效措施來化解危機(jī)。此外，美國地方政府還對債務(wù)規(guī)模進(jìn)行量化的指標(biāo)管理。如北卡羅來那州的法律規(guī)定，該州及州以下地方政府的資產(chǎn)負(fù)債率（當(dāng)年政府負(fù)債總額與資產(chǎn)總額之比）要小于8%①李萍.地方政府債務(wù)管理：國際比較與借鑒[M].北京市：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009：P89.。

2.建立完善的信用評級制度。美國具有完善的信用評級機(jī)構(gòu)。為了能以較低的成本發(fā)行債券，籌集資金，各級政府都十分重視本級政府的信用建設(shè)。因此，他們都自覺對本級政府的債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)測和管理，同時(shí)接受穆迪投資服務(wù)公司、標(biāo)準(zhǔn)普爾公司和惠譽(yù)投資者服務(wù)公司三家評級公司的評級，并且在網(wǎng)上公示政府信用評級結(jié)果。

3.地方債務(wù)管理高度透明。美國州與地方政府必須遵循政府會計(jì)準(zhǔn)則委員會在《政府會計(jì)、審計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告》（1983）中建立的政府債務(wù)報(bào)告基本準(zhǔn)則來記錄和報(bào)告政府債務(wù)。根據(jù)準(zhǔn)則規(guī)定，在市政債券存續(xù)期內(nèi)，政府財(cái)政狀況以及經(jīng)濟(jì)法律發(fā)生的重大變動(dòng)，都必須由市政當(dāng)局及時(shí)全面披露相關(guān)的最新信息。加利福尼亞州、得克薩斯州和路易斯安那州已經(jīng)規(guī)定，所有地方政府必須報(bào)告所有債務(wù)活動(dòng)。政府債務(wù)規(guī)模以及收支情況，都可以在網(wǎng)上公開查詢。截至2009年，已有14個(gè)州報(bào)告了州債務(wù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。高度透明的債務(wù)管理體系，有利于控制債務(wù)支出方向，提高資金使用效率，也能有效防止債務(wù)過度膨脹。

（二）事中：嚴(yán)格債務(wù)危機(jī)管理程序

美國政府通過嚴(yán)格規(guī)范的破產(chǎn)程序及法律制度來應(yīng)對地方政府債務(wù)危機(jī)。

1.地方政府自行承擔(dān)債務(wù)危機(jī)后果。根據(jù)美國統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截止2012年8月30日，美國地方政府達(dá)到了889，004個(gè)②陳鵬.美國與法國地方財(cái)政體制對比及對我國的啟示[J].沈陽大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2010，（2）.。在聯(lián)邦制下，美國聯(lián)邦政府對州和地方政府的借債行為沒有直接控制。各州發(fā)行債券不要求聯(lián)邦政府批準(zhǔn)，地方政府發(fā)行債券也不要求所在州政府的批準(zhǔn)，而是采用市場機(jī)制，以及憲法、其他法律和政府規(guī)章相結(jié)合的控制方式。此外，美國的《證券法》也明確規(guī)定，發(fā)行債券不需要報(bào)告和登記，因此，各地方政府可以自行決定是否發(fā)行債券。同時(shí)，政府間通過立法形式，硬化地方政府的預(yù)算約束，從而防止地方政府將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級轉(zhuǎn)嫁。所以，一旦地方政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，危機(jī)引發(fā)的后果由地方政府自行承擔(dān)。

2.地方政府破產(chǎn)程序嚴(yán)格規(guī)范。首先，需要準(zhǔn)備符合破產(chǎn)申請人的能力證明。地方政府必須滿足破產(chǎn)的能力條件，包括：必須是市政體，即州的政治分支或公共機(jī)構(gòu)；必須經(jīng)過州的特別授權(quán)，這種特別授權(quán)必須是州法律賦予申請破產(chǎn)保護(hù)的地方政府特定的書面授權(quán)；地方政府必須無力償債，才能提交破產(chǎn)申請，無力償債是指地方政府不能償付其到期的債務(wù)，除非這些債務(wù)存在爭議，或者預(yù)期不能支付其到期的債務(wù)；必須以債權(quán)人“最佳利益標(biāo)準(zhǔn)”制定債務(wù)調(diào)整方案，且債務(wù)調(diào)整方案由作為債務(wù)人的地方政府制定，充分保護(hù)了地方自治；必須是與債權(quán)人進(jìn)行過協(xié)商，可以保證地方政府盡力找到其他的方法來避免破產(chǎn)。其次，地方政府要自愿提交申請。最后，法院審核債務(wù)調(diào)整方案，決定該地方政府是否能夠破產(chǎn)。破產(chǎn)法要求，債務(wù)調(diào)整方案必須使債權(quán)人獲得最佳利益，并且必須被每類債權(quán)中至少三分之二或超過半數(shù)的債權(quán)人以書面方式接受。選擇三分之二或者簡單多數(shù)原則，是由清單上的債權(quán)人投票決定的。如果地方政府滿足上述條件，法院會受理地方政府破產(chǎn)申請，進(jìn)入破產(chǎn)程序。

3.地方政府破產(chǎn)法律制度健全。美國憲法賦予了國會專屬權(quán)力，即在美國各地制定統(tǒng)一的破產(chǎn)法。美國破產(chǎn)法中，第九章是專門為地方政府破產(chǎn)量身定做的法律安排。它對地方政府的含義、界定、程序等都做出了詳細(xì)的規(guī)定。破產(chǎn)法充分考慮了對地方政府的救濟(jì)，以及破產(chǎn)過程中為債權(quán)人、債務(wù)人提供有效的參與方式。破產(chǎn)法要求保全債權(quán)人利益，并且使地方政府在減輕債務(wù)的同時(shí)，也能達(dá)到維持運(yùn)營的目的。

（三）事后：采取恢復(fù)措施走出債務(wù)危機(jī)

債務(wù)危機(jī)發(fā)生后，地方政府會采取一系列恢復(fù)措施以走出危機(jī)。

1.制定破產(chǎn)恢復(fù)計(jì)劃。恢復(fù)計(jì)劃涉及到人力資源、法律賠償、發(fā)行債券和稅收等各個(gè)方面，每一步都必須經(jīng)過嚴(yán)格的法律程序以及與債權(quán)人的反復(fù)協(xié)商才能執(zhí)行。嚴(yán)格的恢復(fù)計(jì)劃，能夠保障恢復(fù)工作有序進(jìn)行。

2.進(jìn)行財(cái)政調(diào)整。財(cái)政調(diào)整，是化解債務(wù)危機(jī)和恢復(fù)財(cái)政可持續(xù)性的前提，主要是減少支出和增加收入。在減少支出方面，采取解聘雇員，撤銷空缺位置等手段來削減人事費(fèi)用，盡量保全核心的社會服務(wù)。而在增加收入方面，則通過變賣政府資產(chǎn)，如裁員后一些閑置的辦公樓、公共圖書館或公園等，或者增加上級政府的轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)助金，也可以通過增加稅種，調(diào)高稅率等手段來實(shí)現(xiàn)收入增加。在進(jìn)行財(cái)政調(diào)整時(shí)，應(yīng)該注意財(cái)政支出必須保證基礎(chǔ)的公共服務(wù)，可以詳細(xì)制定一張基本服務(wù)列表，列示出政府最基本的公共支出項(xiàng)目。

3.進(jìn)行合理有序的債務(wù)重組。債務(wù)重組程序的核心內(nèi)容，是地方政府與債權(quán)人之間通過談判，達(dá)成債務(wù)重組協(xié)議。通常地方政府陷入嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)，表明該地方政府憑借自身的力量不能消除赤字，一般由上級協(xié)助債務(wù)重組。其途徑是，在地方政府需要進(jìn)行財(cái)政改革的前提下，上級政府將其債務(wù)重組為更長期的債權(quán)工具。如在紐約市的案例中①1975年，美國紐約市由于受到石油危機(jī)的影響，造成經(jīng)濟(jì)衰退。制造業(yè)和零售業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，使得其中心城市經(jīng)濟(jì)地位下降。一方面，中產(chǎn)階級居民大量外遷，稅基弱化；另一方面，貧困人口滯留中心城市，加劇政府福利支出。與此同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)拒絕為其發(fā)放貸款。巨大的財(cái)政虧空引發(fā)財(cái)政危機(jī)。，財(cái)政危機(jī)襲來，市政府已無計(jì)可施，唯有州或聯(lián)邦政府出面協(xié)助實(shí)施債務(wù)重組。重組方案是，建立市政援助公司（Municipal Assistance Corporation，MAC），MAC發(fā)放以州政府做信譽(yù)擔(dān)保的長期證券來贖買紐約市短期債務(wù)和支付該市運(yùn)行的開銷②王旭.1975 年紐約市財(cái)政危機(jī)[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（4）.。

三、美國地方政府債務(wù)危機(jī)管理的啟示

（一）構(gòu)建地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

這方面，可借鑒俄亥俄州的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式，對地方政府進(jìn)行財(cái)政審核及檢查，具體量化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警限額，實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的事前防范。我國可以參考國際通行標(biāo)準(zhǔn)，采用債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)率、償債率等指標(biāo)，設(shè)立具體化的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)警戒指標(biāo)和判斷標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立起政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。

（二）規(guī)范地方債務(wù)管理制度

一方面，規(guī)范舉債程序。美國具有健全的發(fā)債審批流程。我國可借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合《預(yù)算法》修訂，加快落實(shí)我國地方政府的“一級債權(quán)”，逐步放開地方政府發(fā)債。為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)健全信用評級機(jī)制，幫助債權(quán)人了解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)級別，實(shí)現(xiàn)對債務(wù)的有效監(jiān)督，以約束地方政府的舉債行為。

另一方面，公開債務(wù)信息。美國地方債務(wù)管理高度透明，政府債務(wù)規(guī)模以及收支情況可以在網(wǎng)上公開查詢。而我國地方債務(wù)信息的透明度相對較低。今后，應(yīng)對地方政府性債務(wù)實(shí)行限額控制，分類納入預(yù)算管理，同時(shí)推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，準(zhǔn)確披露有關(guān)債務(wù)信息。

（三）地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)適時(shí)調(diào)整升級

在我國，也存在過度依賴單一產(chǎn)業(yè)，需進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)整的城市。例如，“十五”以來，內(nèi)蒙古的鄂爾多斯市確立了以煤炭、煤化工和電力為城市發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2011年，該市煤炭產(chǎn)業(yè)占GDP的比例達(dá)到75%①明鵬.非煤產(chǎn)業(yè)占比達(dá)到75%，鄂爾多斯能源大逆轉(zhuǎn)[EB/OL].http：//finance.jrj.com.cn/industry/2011/09/22145311116627.shtml，2011-09-22.，經(jīng)濟(jì)增長高度依賴煤炭業(yè)。然而，由于煤炭價(jià)格持續(xù)走低，2014年，鄂爾多斯市310座生產(chǎn)技改煤礦中，已停產(chǎn)66座，停產(chǎn)率超過1/5②吳潔.鄂爾多斯煤炭業(yè)陷蕭條瀕危，日本核電重啟計(jì)劃更進(jìn)一步[EB/OL].http：//www.ceep.cas.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=26&id=794，2014-04-13.。煤炭業(yè)蕭條，導(dǎo)致礦區(qū)工人失業(yè)，人口外遷，進(jìn)一步造成房地產(chǎn)業(yè)、酒店業(yè)低迷，稅收收入下降，政府財(cái)政壓力增大。因此，只有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)適時(shí)轉(zhuǎn)型升級，才能使城市保持持久的競爭力。城市管理者應(yīng)做好長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)的更新?lián)Q代。打造新的增長點(diǎn)，才能保持城市經(jīng)濟(jì)的活力，從而避免陷入地方債務(wù)危機(jī)。

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