積極貫徹落實新《預算法》全面推進遼寧現代財政制度建設

陳廣君

（遼寧省財政廳，沈陽 110002）

在當前國家治理體系建設的大戰略、大思路中，財政被賦予了前所未有的重要地位，成為國家治理的基礎和重要支柱?，F代財政制度，也成為新一輪財稅體制改革的基本目標。作為推進這一制度建設的重要支撐，新《預算法》修訂案在2014年8月得以通過，并于2015年1月1日正式施行。這不僅是財政經濟領域一項具有里程碑意義的重大事件，對社會、政治、文化等各領域改革的全面深化也必將產生深遠的影響。

一、新《預算法》：現代財政制度建設的基石

現代財政制度建設，顧名思義，就是財政制度的現代化，其以科學化、民主化、法治化為基本目標，以規范的預算管理制度、科學的稅收制度和合理的政府間財政體制安排為具體內容。與公共財政建設相比，現代財政制度目標的提出，既有內在的一致性和邏輯遞進關系，也是新的改革形勢下對財政提出的更高要求。按照中央基本明確的改革路線圖和時間表，要有序推進預算管理制度、稅收制度和事權支出責任相適應的制度改革，到2020年基本建立現代財政制度。從改革次序來看，作為現代財政制度核心內容之一的預算管理改革既是當前最緊迫的任務，也是實現其他改革任務的基礎。

預算管理制度改革的有效推進，需要法治財政建設的有力支撐。20年實踐證明，原《預算法》在規范預算管理、加強宏觀調控和促進經濟發展方面發揮了重要作用，但隨著改革形勢和任務的不斷變化，也越來越表現出它的不完善、不適應。伴隨著1998年提出的公共財政體系建設的不斷深入，以及市場機制的日益健全，這種不完善、不適應越發明顯，特別是在預算的完整性、規范性、科學性、嚴肅性和公開性等一系列重大問題上的模糊規定受到越來越多的質疑。因此，在經過10年修訂，4次審改之后，新《預算法》的出臺已成為眾望之所歸。十八屆三中全會提出建立現代財政制度，2014年6月中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，2014年8月全國人大審議通過并發布新《預算法》修訂案，從時機上也可以看出新法出臺的這種必然性、緊迫性以及同財稅改革頂層設計之間的緊密銜接。

總體來看，新《預算法》更好地適應了現代財政制度建設的客觀需要。一方面，新《預算法》在立法宗旨上更好地體現了人本主義思想和憲政思維。例如與原法相比，新《預算法》開宗明義取消了“加強國家宏觀調控”的表述，而代之以“規范政府收支行為”，“建立健全全面規范、公開透明的預算制度”。其背后所彰顯出的是對“國家治權”、“經濟主義”的弱化，和對“公民治權”、“全面發展”的強化，使《預算法》從治民之法變為治權之法，回到了憲政的本源上來。另一方面，新《預算法》在具體條文中體現出強烈的改革創新精神。比如在完善政府全口徑預算體系、促進財政公開透明、改進預算控制方式、規范和放寬地方政府舉債、健全轉移支付制度、硬化預算支出約束、明確超收短收處理、強調預算績效管理、強化違法責任追究等諸多方面，與原法相比都取得了實質性的進步，更好地體現了財政的科學化、民主化、法治化方向。這一系列的重大創新和突破，既成為此次修法的亮點，也使新《預算法》成為未來改革進程中構建現代財政制度的穩固基石。

二、依法理財：遼寧財政改革實踐及成效

十八屆四中全會提出依法治國理念，對財政而言，依法理財自然是題中應有之意。依法理財是對地方政府理財行為的基本規范和要求，同時也是地方財政改革得以深入的條件和保障，對改革全局起到重要的支撐作用。近年來，遼寧在法治財政建設上積極實踐，圍繞《預算法》及相關財政法律法規，不斷加強制度建設，規范權力運行，強化權力監督，從源頭上構建了依法理財運行和監督機制，使財政權力得到有效約束，風險防控機制不斷加強。

1.著力加強財政法制化建設。近年來，遼寧圍繞預算編制、執行與監督出臺了《加強省級部門預算編制管理實施辦法》、《遼寧省強化財政預算執行管理實施辦法》、《健全政府預算體系實施辦法》等一系列管理規章，使預算管理更好地實現了有法可依，有規可循。目前，遼寧省財政廳制定的外部管理性文件622件，內部管理制度215件，形成了科學完整、明確具體的財政制度體系。為防止制度建立與執行“兩張皮”，專門制定了《遼寧省財政廳理財過錯責任追究辦法》。與此同時，積極構建“大監督”格局，建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制，充分發揮財政制度威懾作用，使財政制度不再是“稻草人”，有效解決了制度失靈問題。

2.著力提升財政科學化管理水平。按照財權和事權相統一原則，遼寧不斷健全財政管理體制，完善財政轉移支付制度，調動各級政府理財積極性，努力提高縣級財政保障能力。在進一步完善政府預算體系的同時，部門預算、國庫集中支付、非稅收入收繳、政府采購、公務卡等制度改革不斷深化。制定了《關于加強預算績效管理的指導意見》和《預算績效管理工作考核辦法》，建立科學合理的預算績效考核機制，提高財政資金使用效益。積極開展財政專戶清理整改工作，2013年全省財政專戶1098個，比上年壓縮18.5%。認真開展公務用車專項治理，建立省級公物倉，規范國有資產管理。進一步加強政府債務管理，積極構建政府債務風險預警機制，較好地防范和化解了債務風險。同時，加大基層財政建設力度，支持鄉鎮政府建設便民服務中心，實現“一條龍”服務、“一站式”辦結，顯著提高了鄉鎮財政監管水平和服務能力。

3.著力培育財政民主化氛圍。近年來，先后制定了《遼寧省財政廳黨組決策重大問題議事規則（試行）》和《遼寧省財政廳財政決策論證聽證暫行辦法》，對涉及群眾利益的重大事項，不搞“一言堂”，而是按照規范程序，采取論證、聽證和專家咨詢等多種方式聽取各方面意見，再報省政府審批，防止重大決策的隨意性和盲目性。在財政專項資金管理方面，積極引入財務專家評審制度。在不斷健全財政內控管理機制的同時，清理簡化行政審批，行政審批項目已由2000年的53項減少到2013年的8項，取消調整84%。保留的審批項目也基本實現進入行政審批大廳統一受理,網上辦理，限時辦結。

4.著力提高財政透明度。自覺接受人大、審計監督，健全公開評議和社會監督機制，通過公開、便捷的網絡媒介，拓寬政府信息公開和信訪舉報的渠道，切實維護社會各界對財政工作的知情權和監督權，全面推進“陽光財政”建設。省本級公共財政預算情況及時通過門戶網站向社會公開，同時督促各部門加大預算公開力度。截至2014年，113個省直部門公開了部門預算，111個省直部門公開了“三公經費”預算。此外，省財政還公布了2013年《全省及省本級非稅收入項目目錄》，以增強政策透明度，防止亂收費；與此同時，將226項權力項目的辦事流程圖，印制成冊并在網上公開，成為群眾辦事的向導圖、執法人員行使權力的標準作業圖和監察部門查辦案件的責任定位圖。

三、深化改革：以貫徹新《預算法》為契機全面推進遼寧現代財政制度建設

新《預算法》發布后，在不到1個月的時間內，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）相繼出臺。這些重大舉措彰顯出中央推進現代財政制度建設的決心和戰略構想。在可預見的未來，政府預算的法定性、完整性、規范性、透明性、科學性、績效性和問責性等必將穩步提升，并成為財政的一種“新常態”。以此為契機，遼寧也進一步明確了未來加快現代財政制度建設的基本思路，努力開創財政工作新局面。

1.深刻學習領會新《預算法》精神，建立健全配套制度建設?！额A算法》修訂歷經兩屆人大、四次審改、多方博弈，修法費時之長，社會關注之切，各法無出其右。從修訂過程的曲折波瀾，實際就可以看出新《預算法》的這種復雜性和現實性。因此，在貫徹落實新《預算法》的過程中，一是深入學習和準確把握新《預算法》的立法精神、立法原則和相應條款，真正地把新法內容融會貫通到財政實踐工作中去。同時，有效組織開展普法宣傳工作，提升財政系統干部法律意識和依法理財水平。二是對照新《預算法》，系統梳理遼寧省內現有財政規章、制度和辦法，對照新法進行調整完善，進一步加強配套財政制度建設，使新《預算法》更接地氣，使遼寧法治財政工作更有可操作性。同時，《預算法》素有“經濟憲法”和準“憲法”之稱，在制定遼寧財稅改革方案和相關政策時，也要把新《預算法》作為一項根本性的依據來遵循，確保財稅改革在正確方向上有效推進。

2.加快推進預算管理制度改革，落實新《預算法》基本要求。一是深入推進政府和部門預決算公開。進一步完善相關政策制度，細化公開內容，政府預決算、部門預決算全部公開到支出功能分類的項級科目，加大“三公經費”預決算公開力度，細化公開內容。二是建立跨年度預算平衡機制。研究試編三年財政規劃,強化其對年度預算的約束性。改進年度預算控制方式，硬化支出預算約束。三是細化公共財政預算和政府性基金預算，擴大國有資本經營預算編制范圍，推進社會保險基金預算報送人大審查工作，選擇部分經濟基礎和條件較好的鄉鎮進行預算編制改革試點。四是建立財政結余結轉定期清理機制，激活財政存量資金。加強預算績效管理，擴大績效目標管理和績效評價覆蓋面。認真貫徹落實國家關于厲行節約、反對浪費的要求，結合遼寧實際，加強制度建設，嚴格控制“三公經費”等一般性支出，降低行政運行成本。五是推進國庫管理制度改革。全面推進鄉級國庫集中支付和非稅收入收繳兩項改革，實現國庫集中收付制度在全省各級財政部門的全覆蓋。按照財政部統一部署，在省本級全面實施國庫集中支付電子化管理，并逐步向市級財政推廣。

3.全面深化財稅體制改革，加快現代財政制度建設步伐。一是完善財政轉移支付制度。提高一般性轉移支付比重，優化轉移支付結構。清理、整合、規范專項轉移支付項目。完善縣級基本財力保障機制，推進基本公共服務均等化。二是全面清理規范財稅優惠政策。認真落實中央關于集中清理在市場經濟活動中實行地區封鎖規定的有關要求，對現有財稅優惠政策進行梳理，不符合法律和行政法規規定的政策一律停止執行，今后原則上不再出臺新的區域性稅收優惠政策。三是推進政府購買服務改革。認真研究完善政府采購、預算管理、會計處理等具體政策，做好政策銜接，并結合事業單位分類改革，推進政府購買服務工作。四是建立權責發生制政府綜合財務報告制度。按照財政部部署，進一步擴大政府綜合財務報告試編工作范圍，市本級及省直管縣全部開展試編工作，各市先選擇一半的縣開展試編工作，此后有序推進。五是建立規范的地方政府舉債融資機制，合理確定舉債期限，規范舉債方式，積極鼓勵和推進政府與社會資本合作。在對地方政府債務實行分類管理的同時，進一步加強債務風險監控和預警，完善債務管理考核問責機制，防范化解財政風險。