新《預(yù)算法》實(shí)施與人大預(yù)算監(jiān)督強(qiáng)化

張謙煜

（遼寧省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，沈陽 110842）

黨的十八屆四中全會(huì)指出，法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。新《預(yù)算法》作為財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的根本大法，于2015年1月1日起正式施行，這是財(cái)政制度建設(shè)具有里程碑意義的一件大事，也是國家民主法治建設(shè)的一項(xiàng)重要成果。新《預(yù)算法》將在新形勢(shì)下推進(jìn)預(yù)算管理的法治化、規(guī)范化，會(huì)更加有效地發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和支柱作用，在全面深化財(cái)稅體制改革中發(fā)揮保駕護(hù)航、引領(lǐng)方向的作用。新《預(yù)算法》完成了從“管理法”向“控權(quán)法”的轉(zhuǎn)變，政府既是管理監(jiān)督主體，同時(shí)也成為被管理、被監(jiān)督的對(duì)象。各級(jí)人大應(yīng)該以學(xué)習(xí)貫徹新《預(yù)算法》為契機(jī)，增強(qiáng)預(yù)算法治意識(shí)，自覺把新法的各項(xiàng)規(guī)定作為監(jiān)督預(yù)算活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，嚴(yán)格依法監(jiān)督，務(wù)求取得實(shí)效。

一、全面認(rèn)識(shí)新《預(yù)算法》的背景、意義和重大創(chuàng)新

1.《預(yù)算法》修改的背景和任務(wù)。原預(yù)算法自1995年施行以來，對(duì)于規(guī)范預(yù)算管理，推進(jìn)依法理財(cái)，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制的逐步建立，原預(yù)算法已不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，主要是對(duì)預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性和預(yù)算活動(dòng)的公開性等重大問題缺乏明確而嚴(yán)格的規(guī)定。此外，近年來在推進(jìn)部門預(yù)算、國庫集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預(yù)算公開等改革方面積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，也需要用法律的形式確定下來。黨的十八屆三中全會(huì)確立了全面深化改革的總體目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，提出要完善立法、建立現(xiàn)代財(cái)政制度。預(yù)算是財(cái)政的核心，現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，是國家治理體系的重要內(nèi)容。因此，修改預(yù)算法，是規(guī)范預(yù)算行為，推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預(yù)算制度改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求，是依法治國、提高國家治理能力的重要保障。

2.新《預(yù)算法》出臺(tái)的重大意義。修改后的《預(yù)算法》，體現(xiàn)了全面深化改革的精神，總結(jié)多年來實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，具有十分重要的意義①引自全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江在2014年8月常委會(huì)閉幕會(huì)上的講話。。新《預(yù)算法》重構(gòu)了現(xiàn)代法治理念、預(yù)算理念、改革理念、透明理念、公開理念、績(jī)效理念和問責(zé)理念，創(chuàng)新了全口徑預(yù)算體系、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、地方政府性債務(wù)管理、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等新的制度，進(jìn)一步明確了預(yù)算審核重點(diǎn)、預(yù)算編制和初步審查聽取代表意見、決算草案編成后要審計(jì)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，構(gòu)建了從嚴(yán)從緊的新預(yù)算制度平臺(tái)，從此翻開了中國預(yù)算法制化的新篇章。

3.新《預(yù)算法》的進(jìn)步和創(chuàng)新。新《預(yù)算法》修改的幅度和力度非常大。從整個(gè)法律來看，原法是79條，現(xiàn)在變成101條，凈增了22條，修改多達(dá)82處。從篇幅上來看，原法7000多字，現(xiàn)在全文是14000多字，篇幅增了近一倍。新《預(yù)算法》圍繞政府的預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督及管理和人大預(yù)算決算審查及預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督兩大方面內(nèi)容展開；突出強(qiáng)化預(yù)算約束，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度這條主線；新《預(yù)算法》內(nèi)容多、創(chuàng)新多、亮點(diǎn)多，新法突出以下重點(diǎn)內(nèi)容：一是確立重要預(yù)算原則；二是加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督；三是細(xì)化預(yù)算編制、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督；四是建立嚴(yán)格、規(guī)范的地方政府性債務(wù)監(jiān)管制度；五是健全完善全面規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；六是從嚴(yán)界定報(bào)人大審批預(yù)算調(diào)整內(nèi)容；七是確立了跨年度預(yù)算平衡制度，地方政府債務(wù)監(jiān)管制度，超收收入報(bào)批機(jī)制，中期財(cái)政規(guī)劃，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等新制度、新機(jī)制；八是提高新《預(yù)算法》的執(zhí)行性、有效性和權(quán)威性，對(duì)八方面的時(shí)間節(jié)點(diǎn)作出明確界定，并建立了違反預(yù)算法律責(zé)任問責(zé)機(jī)制。

二、貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督

（一）加強(qiáng)全口徑預(yù)算監(jiān)督

按照現(xiàn)代政府治理理念，所有財(cái)政收支均應(yīng)全部納入預(yù)算，新《預(yù)算法》確立“四部預(yù)算”全口徑預(yù)算框架，各級(jí)人大要依法將政府的收入和支出全部納入預(yù)決算審查監(jiān)督。

1.推動(dòng)政府加快全口徑預(yù)算體系建設(shè)。從遼寧省預(yù)算編制情況看，省本級(jí)已實(shí)現(xiàn)了四本預(yù)算全部上報(bào)省人代會(huì)。從遼寧各地情況看，14個(gè)市及所屬縣區(qū)已全部實(shí)現(xiàn)將公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算上報(bào)同級(jí)人代會(huì)審批；沈陽等4個(gè)市已將國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算報(bào)同級(jí)人代會(huì)審批，朝陽市將國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算報(bào)同級(jí)人大財(cái)經(jīng)委備案；大連、鞍山、營(yíng)口3市將社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算報(bào)同級(jí)人代會(huì)或人大常委會(huì)審批，沈陽等11市報(bào)同級(jí)人大財(cái)經(jīng)委備案。總的看，各地全口徑預(yù)算編制都有所進(jìn)展，但程度不一，還不全面，需加快推進(jìn)。在編制2015年的四本預(yù)算時(shí)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)省本級(jí)“四本預(yù)算”完整、規(guī)范地提交人代會(huì)審批。各市也要以“十八大”要求和新《預(yù)算法》實(shí)施為契機(jī)，用一到兩年時(shí)間推動(dòng)本級(jí)政府將全口徑預(yù)算體系建立起來。

2.逐步解決全口徑預(yù)算管理中存在問題。目前公共預(yù)算還不完整，一些部門資金、轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、補(bǔ)貼收入沒有全部納入預(yù)算。政府性基金預(yù)算不規(guī)范，政府基金預(yù)算僅有總額而沒有具體細(xì)目，一些政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)、專項(xiàng)收費(fèi)亟待清理、整合和規(guī)范。國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不全面，收入范圍僅僅涵蓋企業(yè)國有資本，不包括金融企業(yè)國有資本，更不包括其他資產(chǎn)、礦產(chǎn)資源以及特許權(quán)經(jīng)營(yíng)收入。企業(yè)稅后利潤(rùn)提取比例也比較小，國有資本收益主要在國有企業(yè)內(nèi)部循環(huán)，用于公共財(cái)政和社會(huì)保障的很少。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算不完善，基金結(jié)余的保值增值管理能力亟待提高。

（二）加大預(yù)算公開透明監(jiān)督

公開透明是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征，提高預(yù)算透明度是現(xiàn)代國家不斷努力的方向。回顧這幾年，遼寧省的預(yù)算公開已經(jīng)取得一定進(jìn)展。2014年已經(jīng)有近90%的本級(jí)部門的預(yù)算、決算向社會(huì)公開，部門預(yù)算向社會(huì)公開的內(nèi)容細(xì)化到了項(xiàng)級(jí)科目。但新《預(yù)算法》的要求更近一步，公開的時(shí)間大幅提前，公開的內(nèi)容繼續(xù)拓展，公開的科目更加詳細(xì)，對(duì)照來看，遼寧預(yù)決算公開仍有差距，需大力推進(jìn)。

1.完善細(xì)化預(yù)決算公開內(nèi)容。預(yù)決算信息包括管理體制、分配政策、編制程序，以及收支安排、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算等。除涉密信息外，政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開到功能分類的項(xiàng)級(jí)科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算按項(xiàng)目、按地區(qū)公開。擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍，除涉密信息外，中央和地方所有使用財(cái)政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算。細(xì)化部門預(yù)決算公開內(nèi)容，逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項(xiàng)目支出。按經(jīng)濟(jì)分類公開政府預(yù)決算和部門預(yù)決算。

2.推動(dòng)全過程公開。依法督促預(yù)算公開，從預(yù)算編制到執(zhí)行、調(diào)整、決算以及最后的審計(jì)，所有的內(nèi)容全部公開。不僅推進(jìn)預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算等情況公開，也要推進(jìn)部門預(yù)算、決算、報(bào)表公開。

3.做好公布后整改監(jiān)督工作。預(yù)決算公開不是技術(shù)問題，而是敢不敢公開、愿不愿意接受人民監(jiān)督的問題。對(duì)存在問題和疑問，各級(jí)人大要定期組織人大代表和公民的詢問，刨根問底，釋疑解惑。對(duì)典型案件，還可通過新聞媒體曝光，形成輿論壓力。要按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分層次、分步驟原則，推動(dòng)依法有序公開，做好公布后整改工作，健全長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)預(yù)決算公開常態(tài)化、規(guī)范化和法治化。

4.要加強(qiáng)解釋溝通。財(cái)政涉及面非常廣、專業(yè)性非常強(qiáng)，要在短時(shí)間內(nèi)看懂預(yù)算、監(jiān)督政府收支確實(shí)不易。比如面向人大和社會(huì)公眾的財(cái)政報(bào)告，既要加大信息量，披露受關(guān)注度高的重點(diǎn)項(xiàng)目支出；又要豐富細(xì)化圖表，讓財(cái)政數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)之間的勾稽關(guān)系一目了然，讓人大代表、社會(huì)公眾能夠看清楚、看明白預(yù)算，有效監(jiān)督政府收支。

（三）突出績(jī)效預(yù)算管理監(jiān)督

新《預(yù)算法》第十二條規(guī)定“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則?！毙隆额A(yù)算法》也多處強(qiáng)調(diào)了“績(jī)效管理”，要求從項(xiàng)目編制、到執(zhí)行、再到結(jié)果檢驗(yàn)，都要引入績(jī)效管理。推進(jìn)績(jī)效管理就是在財(cái)政資金分配中更多地引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，減少政府部門的自由裁量權(quán)，同時(shí)要引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府花錢進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)“幫助政府管錢袋子”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)范政府錢袋子”。在這方面，人大監(jiān)督的重點(diǎn)就是督促政府部門要加快推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革工作，建立健全績(jī)效預(yù)算管理體系，強(qiáng)化績(jī)效預(yù)算管理。

1.加快預(yù)算績(jī)效管理改革。各級(jí)人大要全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，把績(jī)效管理的理念和方法貫穿于財(cái)政資金監(jiān)管的全過程，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，逐步將績(jī)效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，將績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。

2.推進(jìn)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)。各級(jí)人大要不斷完善績(jī)效管理和考核辦法，擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋面，注重績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用。要不斷完善績(jī)效管理和考核辦法，監(jiān)督政府及其有關(guān)部門認(rèn)真落實(shí)預(yù)算安排、預(yù)算調(diào)整確定的各項(xiàng)重點(diǎn)支出，對(duì)評(píng)審中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時(shí)提出改進(jìn)意見和措施，追蹤問效，提高財(cái)政資金的使用效益。

3.推動(dòng)財(cái)政資金優(yōu)化配置。各級(jí)人大要進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用效率。要充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌社會(huì)資金和財(cái)政資金的使用，引導(dǎo)社會(huì)資金參與公共事業(yè)、公益事業(yè)，使政府花盡量少的錢、辦盡量多的實(shí)事，向公眾提供更多更好的公共服務(wù)。

（四）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和決算監(jiān)督

硬化對(duì)政府支出的約束是現(xiàn)代預(yù)算管理的靈魂。目前，支出預(yù)算約束力不強(qiáng)是一個(gè)從中央到地方普遍存在的問題。人大要善于運(yùn)用新《預(yù)算法》規(guī)定的各種形式加強(qiáng)監(jiān)督，

1.要求政府編實(shí)編細(xì)年初支出預(yù)算。一般公共預(yù)算支出，按功能分類要編列到項(xiàng)，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類要編列到款。

2.強(qiáng)化年初預(yù)算約束力。所有支出必須以經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。

3.嚴(yán)格限定預(yù)算調(diào)整。在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府一般不得出臺(tái)新的增支、減收政策。必須作出的，要在向人大報(bào)送的預(yù)算調(diào)整方案中作出安排，并說明預(yù)算調(diào)整的理由、項(xiàng)目和數(shù)額。

4.完善決算審查監(jiān)督。人大常委會(huì)作為決算監(jiān)督的主體，必須參與到?jīng)Q算的全過程，代表人民對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，要求政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)決算報(bào)告先行審計(jì)，提供審計(jì)意見，作為人大審查批準(zhǔn)的重要依據(jù)，提高人大決算監(jiān)督質(zhì)量。

（五）把關(guān)地方債務(wù)預(yù)算監(jiān)督

建立陽光式的地方政府債務(wù)管理監(jiān)督機(jī)制。這是這次法律里邊的一個(gè)重要內(nèi)容，人大對(duì)地方債務(wù)監(jiān)管責(zé)任重大。

1.監(jiān)督舉債是否合法，合法后要細(xì)化到“怎么借”、“怎么管”、“怎么還”。

2.要明確舉債主體、方式和規(guī)模，舉債的用途，舉債的償還及風(fēng)險(xiǎn)防控。舉債主體，法律里邊明確了，省級(jí)以下政府沒有發(fā)債權(quán)。省以下市縣需要舉債的時(shí)候，要向省里申請(qǐng)，由省里代為舉借。省以下各級(jí)人大要嚴(yán)格按照要求，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)政府及部門的監(jiān)督，堅(jiān)決防止以任何方式舉債，或以任何方式為任何單位和個(gè)人債務(wù)提供擔(dān)保等問題的發(fā)生。同時(shí)，舉債用途用于公益性的基礎(chǔ)支出，不能用于經(jīng)常性支出。

3.人大建立規(guī)范審查制度。舉債是預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，人大常委會(huì)進(jìn)行審查的時(shí)候，其中一個(gè)審查的重點(diǎn)內(nèi)容就是舉債。各級(jí)政府要按年度編制，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案。對(duì)違反債務(wù)規(guī)定的要問責(zé)。

（六）做實(shí)違法問責(zé)監(jiān)督

對(duì)法律責(zé)任做出很細(xì)化的規(guī)定，是這次《預(yù)算法》修改的一個(gè)亮點(diǎn)。原來的法律，對(duì)法律責(zé)任規(guī)定的很粗、很抽象，只對(duì)三種預(yù)算行為做了法律責(zé)任的規(guī)定，這次在修法的過程當(dāng)中，前面涉及到的權(quán)利和義務(wù)，都做了法律責(zé)任的規(guī)定。共用1個(gè)章節(jié)，對(duì)4個(gè)方面、18種情況負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任和給予處分做出了法律規(guī)定。這部法律的可執(zhí)行性、約束性和可塑性就出來了。為此，各級(jí)人大要切實(shí)履行好職責(zé)，加大問責(zé)和責(zé)任追究方面的監(jiān)督力度，確保新《預(yù)算法》的貫徹實(shí)施。