封建中央集權制度下的“荒政”評價

李 宏

（大連市委黨校，遼寧 116013）

一、引言

中華民族五千年文明史也是一部與自然災害的斗爭史。在數千年封建的傳統農業社會里，廣大勞動人民和歷代統治者都在不斷地積累著與自然災害搏斗的種種智慧和經驗。但是，在漫長的封建社會時期，自然災害經常都要占據絕對的“上風”，災害所至，百姓流離失所、餓殍遍野的情形屢見不鮮。

一方面，古人由于缺乏對自然界的真正了解，通常將各種自然災害都視為“天災”，這充分體現出了人們對于自然災害的無力感和畏懼之情。另一方面，我國一直都是一個農業國，農業是民眾賴以生存的根本，也是歷朝歷代建立穩固封建統治的基石，而自然災害事件的發生除了瞬間導致的生命財產損失，最大的影響也就莫過于給農業生產帶來的損害和破壞。諸如洪澇、干旱、地震、臺風以及病蟲害等自然災害一旦發生，就會造成大面積的農作物減產或絕收，受災的百姓往往立即就陷入生存的困境——饑荒，而封建統治者往往也會因擔心民心不穩社會動蕩以及失去賦稅來源而倍加關注災荒問題的解決，是為“荒政”。清人魏禧所撰《救荒策》開篇即指出：“天災莫過于荒，天災之可以人事救之，亦莫過于荒①[清]魏禧.《救荒策》.載李文海、夏明方.中國荒政全書第2輯（第一卷）[M].北京：北京古籍出版社，2003，第9頁。。”可以說，我國古代自然災害管理的歷史，其實就是災荒史，具體地說，就是備荒史和救荒史。

從近代以來國內學者對于古代荒政思想和制度的研究看，20世紀30年代鄧云特的《中國救荒史》可謂是“開山之作”，他對古代荒政思想和措施的梳理，無疑是近代以來荒政研究重要的理論與史實依據。20世紀90年代以來，國內有關荒政思想和制度的研究并不多見，有限的研究也主要集中在明清兩代荒政的弊端分析方面，如陳關龍（1990）、葉依能（1996）和周致元（2000）等對于明代荒政措施的分析，以及谷文峰和郭文佳（1992）、劉亞中（2006）、周榮（2007）和夏明方（2010）等對于清代荒政思想的闡釋。為數不多的以整個古代荒政思想為研究對象的研究，主要也還是以史料的挖掘和史實的分析與概括為主，如李向軍（1994）、李文海和夏明方（2003），以及赫治清（2009）等就是這方面研究的典型代表。為此，出于自然災害管理與防災減災思想研究的目的，本文擬以封建中央集權制度背景下荒政思想與制度的發展為視角，試圖梳理出荒政思想與措施發展的完整脈絡，并基于其帶給我們的一些重要啟示進行總體性評價。

二、以輕徭薄賦與蠲緩發端的“荒政”思想

我國古代封建統治者在面臨較大范圍或比較嚴重的自然災害的時候，出于穩定社會的生產與生活秩序以及體恤災民的需要，很早就開展救荒活動了。但是，由官方所負責并統一組織的面向所有受災民眾的“荒政”措施，則出現得相對較晚一些，因為這至少必須是在國家出現之后①李向軍.試論中國古代荒政的產生與發展歷程[J].中國社會經濟史研究，1994（2）：7-13.。簡而言之，由古代官方所頒布和施行的救濟災荒的法令、制度和措施，才可稱之為“荒政”。“荒政”思想的發端，顯然首先與我國自古就屬于多災國家的基本國情有著密切的聯系。我國古代最早的有關自然災害的記載大約可追溯到堯舜時代，如《孟子》中有：“當堯之時，天下猶未平；洪水橫流，泛濫於天下；草木暢茂，禽獸繁殖，五谷不登；禽獸逼人，獸蹄鳥跡之道，交於中國。堯獨憂之，舉舜而敷治焉②《孟子·騰文公上》。。”而作為中華文化開端的大禹治水，無疑應當屬于最早的救荒活動之列。在數千年漫長的歷史時期里，由于各類自然災害的頻繁侵襲，歷代統治者預防和減緩自然災害影響的各類措施和辦法，經過長期的積累就形成了“荒政”思想的經驗基礎和直接來源。

與無災害時期的征收賦稅與施行徭役等相對照，在災害時期實行“輕徭薄賦”以及“蠲免”的政策，是封建統治階層所采取的最為直接和典型的做法，同時也結合了加強社會治安管理等必要措施。最早記載“荒政”思想的則非《周禮》莫屬，如《周禮·大司徒》中有記載：“以荒政十二聚萬民：一曰散財（貸種食也），二曰薄征（輕賦稅也），三曰緩刑（省刑罰也），四曰弛力（息徭役也），五曰舍禁（山澤無禁也），六曰去幾（去關防之幾，察使百貨流通），七曰眚禮（殺吉禮也），八曰殺哀（節兇利也），九曰蕃樂（謂閉藏樂器而不作），十曰多婚（多婚配則男女得以相保），十一曰索鬼神（求廢祀而修之也），十二曰除盜賊（安良民也）③[清]李儕農.《荒政摘要》載李文海、夏明方.中國荒政全書第2輯（第四卷）[M].北京古籍出版社，2003，第510頁。。”此“十二荒政”所概括的救荒措施應該說已經是相當豐富，涵蓋了經濟政策和行政措施乃至文化禮儀等多個方面，無不告誡世人應當在災荒之年實行輕徭薄賦、休養生息的政策，而如“薄征、去幾、舍禁、馳力、緩刑”等蠲緩思想更是開了后世蠲免政策的先河。事實上，這也應當是對此前2000多年（即戰國以前）寶貴歷史經驗的總結。

三、作為封建中央集權制度發展伴生物的“荒政”

自秦漢始，隨著一整套封建君主專制主義中央集權的政治制度的建立與不斷鞏固，我國歷代封建王朝為了鞏固其統治，無不把實行“荒政”視為重要的國家職能，并逐步地走向了程序化和制度化。同時，我國古代荒政思想與措施的發展，也大體上遵循了與封建的中央集權制度發展相一致的軌跡。

（一）“荒政”制度的建立與完善

大體上來說，秦漢時期至魏晉南北朝的800年間，是我國古代的“荒政”制度逐步形成，并得以初步發展的時期。這一時期，報災和勘災逐漸形成了制度，而統治者也將轉移安置和救濟錢糧等作為常規化的荒政措施固定了下來。據說早在秦朝，就已經有了報災勘災制度，這應當是我國歷史上最早的報災勘災制度，主要包括了旱、澇、風、蟲災，這與現代農業自然災害的報災項目已十分接近④孫紹騁.中國救災制度研究[M].商務印書館，2005，第58頁。。對災民進行轉移和安置也有記載，如漢高祖二年（前205）六月，“關中大饑，米斛萬錢，人相食。令民就食蜀、漢①《漢書·高帝紀》。。”又如，元帝二年（前 47），“六月，關東饑，齊地人相食。秋七月，詔曰：‘歲比災害，民有菜色，慘怛于心。已詔吏虛倉廩，開府庫振救，賜寒者衣’②《漢書·元帝紀》。。”到了隋唐和北南“兩宋”這近700年的時間段內，我國的封建中央集權制度得到了完善和進一步加強，古代“荒政”制度也逐步完善起來，這集中表現為在國家機器逐步完善的同時，實行“荒政”措施也成為國家機器的重要職能之一。例如隋唐時期“三省六部”建制中的“戶部”作為政府的主要財經部門就負有與荒政有關的職責，戶部下轄有戶部、度支、金部、倉部四司，“掌管天下土地、人民、錢谷之政、貢賦之差”。這其中還反映了“倉儲”制度的完善，“倉部郎中、員外郎各一人，掌天下軍儲，出納租稅、祿糧、倉廩之事。以木契百，合諸司出給之數，以義倉、常平倉備兇年，平谷價③《新唐書·百官一》卷五十一，志第三十六。。”這里的“義倉”為隋朝開皇五年（585年）所設立，而“常平倉”則始自漢代，唐朝初期加以恢復，后來顯慶二年（657）還設置了專門的管理機構——常平署。及至宋朝，依然設有常平倉，如“大中祥符二年（1009年），二月，分遣使臣出常平倉粟麥，于京城四方八開場，減價糶之，以平物價④《宋史·食貨志》。”。

（二）“荒政”制度發展的巔峰

從元朝開始到明清時期的七百多年間，我國的封建中央集權制度走過了一個發展、穩定、強化和走向衰落的過程，而我國古代的荒政制度和措施，由于前期的積累也經歷了一個走向巔峰的發展歷程，尤其是在元朝和明朝的初期和中期階段。

首先，在這一時期，封建統治者充分地吸取了古代荒政遺留下來的大量歷史經驗，十分重視對災荒的賑濟、蠲免以及興修水利和發展倉儲制度等等。如元世祖中統二年（1261年）七月，“甘州饑，給銀以賑之⑤《元史·世祖二》，卷第五，本紀第五。”。至元五年（1268）九月，“益都路饑，以米三十一萬八千石賑之⑥《元史·世祖三》，卷第六，本紀第六。”。其次，這一時期所采取的各種荒政措施，不但能夠依照業已形成的各項制度，并且所采取的各種措施的力度也超出了之前的各個朝代。例如，元朝的“災免之制”就比較能夠反映出古代荒政制度的發達：“世祖中統元年，以各處被災，驗實減免科差。四年，以秋旱霜災，減大名等路稅糧。至元三年，以東平等處蠶災，減其絲料。五年，以益都等路禾損，蠲其差稅。七年，南京、河南蝗旱，減差徭十分之六。二十年，以水旱相仍，免江南稅糧十分之二。二十四年，免北京饑民差稅⑦《元史·食貨四》，志第四十五。。”再次，由于制度化的同時荒政措施力度也較大，這一時期官方應對水旱等自然災害影響所取得積極效果，自然也是我國歷朝歷代中比較突出的。

元朝末年，政治腐敗、賦稅繁苛，而自然災害則在某種程度上加速了元朝的滅亡，如1344年黃河3次決口，1358年北方旱災導致饑民死亡20萬人，于是紅巾軍、方國珍、張士誠等紛紛起義⑧王昂生.中國減災與可持續發展[M].北京：科學出版社，2007，第17頁。。最終朱元璋于1368年率軍攻入大都建立明朝。因此，朱元璋是深知災荒的社會危害的，所謂“天下無收則民少食，民少食則將變焉，變則天下盜起，雖王綱不約，致使強凌弱、眾暴寡，豪杰生焉。自此或君移位，而民更生有之。朕所以切慮三時，慮恐九年之水，七年之旱，民無立命⑨《明太祖集》卷十五。。”朱元璋當年即下詔：“今水旱去處，不拘時限，從實踏勘實災，稅糧即與蠲免⑩《續文獻通考》卷四十二。。”可見災荒制度已日臻完善。明太祖二年（1369年），朱元璋又表示：“今晉、冀平矣，北平、燕南、河東、山西今年田租亦與蠲免。……，應天、太平、鎮江、宣城、廣德供億浩穰。去歲蠲租，遇旱惠不及下。其再免諸郡及無為州今年租稅11《明史·太祖本紀》卷二，本紀第二。。”明朝形成的“例行蠲免”實在是古代荒政思想的進一步發展。但明中葉之后，吏治的腐敗逐漸使得明代的荒政措施弊端叢生。

（三）“荒政”制度的延續與衰落

清朝時期的荒政制度已經可以稱得上是相當完備了，而且有了更為完整的從報災、勘災到賑濟、蠲免的一套嚴格的程序。如“清初定制，凡遇災蠲，起運存留均減。存留不足，即減起運。順治初，定被災八分至十分，免十之三；五分至七分，免二；四分免一。康熙十七年，改為六分免十之一，七分以上免二，九分以上免三。雍正六年，又改十分者免其七，九分免六，八分免四，七分免二，六分免一。然災情重者，率全行蠲免。”另一方面，這一時期荒政措施的延續，也開始深受其時官方的財政經濟狀況的影響和制約。例如，“圣祖、高宗兩朝，疊次普免天下錢糧，其因偏災而頒蠲免之詔，不能悉舉。仁宗之世，無普免而多災蠲，有一災而免數省者，有一災而免數年者。文宗以后，國用浩繁，度支不給，然遇疆臣奏報災荒，莫不立予蠲免。若災出非常，或連年饑饉，輒蠲賑兼施云①《清史稿·食貨二》卷一百二十一，志九十六。。”由此，也可見清代對于救荒的重視。同時，對備荒救荒意義重大的倉儲制度發展至清代，也更加完善了。例如：“其由省會至府、州、縣，俱建常平倉，或兼設裕備倉。鄉村設社倉，市鎮設義倉，東三省設旗倉，近邊設營倉，瀕海設鹽義倉，或以便民，或以給軍②《清史稿·食貨二》卷一百二十一，志九十六。。”

然而，盡管荒政制度日趨周密，至清代中后期，由于官方財政經濟狀況的逐步惡化，以及吏治的腐敗，使得繁瑣細致的各種制度和措施都日漸衰敗，直至最后的有名無實。正如林則徐對當時時政的喟嘆：“從前乾隆、嘉慶年間，捏災昌賑之案，無不盡法處置。而今數十年來，各省督撫未有參劾及此者，豈今之州縣勝于前人乎？③谷文峰、郭文佳.清代荒政弊端初探[J].黃海學刊（社會科學版），1992（4）：58-64.”

四、對荒政思想與荒政措施的評價

荒政思想是古人救荒活動中的理論結晶，同時又是救荒活動的理論武器，對救荒活動具有特定的指導意義④邵永忠.二十世紀以來荒政史研究綜述[J].中國史研究動態，2004（3）：2-10.。鄧云特在《中國救荒史》⑤鄧云特.中國救荒史[M].商務印書館，1993.中對我國歷史上歷代救荒思想進行了很好的總結和歸納⑥鄧云特所用的“救荒”其實包括“備荒”和“救荒”，用他自己的話說就是指“人們為防止或挽救因災害而招致社會物質生活破壞的一切防護性活動”（夏明方，2010）。，他的觀點已經得到了廣泛地認同，并被廣泛地引用。鄧云特將歷代救荒思想歸納為三類：“天命主義的禳弭論”、“消極救濟論”、“積極預防論”。所謂“天命主義的禳弭論”指的是在社會生產力不發達條件下，人們主要受自然力量的支配，自然災害的發生往往被視為“天帝”的決定，想要免除災害，就必須向上天祈求寬恕，如“巫術救荒”。“消極救濟論”和“積極預防論”其實都是“由事實的逼迫而產生”的“較切實際的各種救荒議論”。具體地，“消極救濟論”包括“遇災治標”和“災后補救”兩個方面。“遇災治標”主要指賑濟、調粟、養恤和除害等荒政思想；“災后補救”則主要包括安輯、蠲緩、放貸和節約等思想。“積極預防論”則指“改良社會條件”，如重農和倉儲思想，以及“改良自然條件”，如水利和林墾思想。將上述思想付諸實際行動，則即成為具體的我國古代荒政政策和措施，即：賑濟、調粟、養恤、除害、安輯、蠲緩、放貸、節約、重農、倉儲、水利、林墾。

綜觀我國歷代源遠流長且內容豐富的荒政思想和荒政措施，其中包含了數千年來古人防范自然災害風險和應對自然災害事件的知識與智慧，也有許多值得我們汲取的經驗與教訓：

第一，古代荒政思想與荒政措施的產生與發展，是同當時的社會生產力發展水平相適應的，并且主要是為封建統治者鞏固其封建統治服務的。這就意味著，囿于歷史和時代的局限性，在封建的君主專制主義的中央集權制度背景之下，統治者重視和實行荒政的根本目的在于維護其統治利益，而非勞動人民的切身利益。這就是說，荒政政策的制定、執行，以及施行到怎樣的程度和評判的標準，都是由統治者自己來決定的。因此，荒政措施無疑是“不能和仁慈混為一談的工作上的需要”。因為“治水國家是一個管理性質的國家，它的一些工作的確對人民是有利的。但是由于統治者依靠這些來維持他們的地位和繁榮，很難認為他們的政策是仁慈的”（魏特夫，1957）。正是由于古代荒政思想與荒政措施強調的是封建統治階級的利益，所以才會導致一旦統治者為了自身更大的利益需要，如為了領土主權以及爭奪王權而進行的戰爭，或者注意力發生了轉向，即便是百姓深陷于災荒也不會得到統治者的任何眷顧。

另外，在封建的小農經濟落后的生產力條件下，人們也很難真正地認識和了解自然災害。由于根本不懂得自然災害發生的基本原理，以及社會經濟活動與自然災害之間的互動關系，從而使得人們從預防到應對自然災害都缺乏足夠的知識和有效的力量，歷代自然災害也就非常容易導致極大的人口傷亡和財物損失，甚至是“赤地千里”、“人相食”的悲慘景象。也正因此，禳弭思想才會在古代乃至今時今日都一直存在著。

第二，古代荒政中的救災救濟措施與積極預防思想，為今人提供了自然災害防災減災智慧的源泉。無論是積極防災還是被動救災，都是不以任何歷史條件和社會環境為轉移的問題。例如賑濟、調粟、安輯等措施，就是任何時代背景之下都可以而且也應當采取的應急措施。重農思想就更值得我們任何時代的人去學習和傳承，因為農業始終都是國民經濟與社會發展的基礎性產業，“無農則不穩”。倉儲后備思想當然就更不能丟棄，正所謂：“國無九年之蓄，曰不足；無六年之蓄，曰急；無三年之蓄，曰國非其國也①《禮記·王制》。。”

就我國古代的治水工程而言，雖然很多水利工程的興修都是出于軍事上或政治上的需要，如春秋時期吳國為了在戰爭中運輸兵馬和糧草而修的溝通江淮的邗溝、東漢連綴河北諸水的五渠，以及后來隋唐時期興修的運河等等，但往往也都對水旱災害的預防起到了積極作用，在這一過程中也積累了大量的治水經驗。正如《元史》中所記載的那樣：“水為中國患，尚矣。知其所以為患，則知其所以為利，因其患之不可測而能先事而為之備，或后事而有其功，斯可謂善治水而能通其利者也。……夫潤下，水之性也，而欲為之防，以殺其怒，遏其沖，不亦甚難矣哉。惟能因其勢而導之，可蓄則儲水以備旱暵之災，可泄則瀉水以防水潦之溢，則水之患息，而于是蓋有無窮之利焉②《元史·河渠一》志第十六。。”

第三，古代荒政制度與政策的興衰也表明荒政的有效施行，必須要以設計合理的政策和有效的貫徹與執行為前提條件。以清代荒政為例，政策的繁瑣和吏治的腐敗是荒政政策走向衰敗的兩個重要原因。以清代的蠲免和賑濟政策來說，如何核定受災的程度是一個關鍵問題，因為它無疑是蠲免和賑濟的重要依據。又如“扣除災戶錢糧，應按實被災田數目驗算。應蠲應緩，于額征冊內分注扣除。其未被災田錢糧，不應統扣蠲緩，此乃理所最易明者③[清]汪志伊.荒政輯要.載李文海、夏明方.中國荒政全書第2輯（第二卷）[M].北京古籍出版社，2003，第569頁。。”但這些規定實際操作起來的難度可想而知，如果容易的話就只能說是執行者的不負責任。這也就是說，即便有了設計合理的政策和具體措施，還必須要有可靠的人來積極執行。愈是比較復雜的制度與政策設計，其各個環節的執行以及相互銜接自然就愈是重要，而一旦有某些官吏辦事草率或效率低下，必然使政策效果大打折扣。如果官吏腐敗甚至以“捏災冒賑”、挪用貪污等方式來中飽私囊，那么荒政政策也就有名無實了。實際上，以自然災害損失評估為核心，包括災害預防措施、救濟標準、救災資金的規范使用等等，仍然是現代自然災害防災減災政策的核心問題。因此，我國古代荒政制度與政策的成功和失敗兩個方面的經驗與教訓，都值得現代社會中的人們去批判吸收和引之以為戒。

〔1〕范寶俊.中國自然災害史與救災史[M].北京：當代中國出版社，1999.

〔2〕李文海，夏明方.中國荒政全書第2輯（第二卷）[M].北京古籍出版社，2003

〔3〕葉依能.明代荒政述論[J].中國農史，1996（4）：29-37.

〔4〕周榮.中國傳統荒政程序：理論與實踐[J].江漢論壇，2007（6）：95-100.

〔5〕赫治清.我國古代的荒政（上）[J].中國減災，2009（2）：52-53.

〔6〕赫治清.我國古代的荒政（下）[J].中國減災，2009（3）：52-53.

〔7〕張介明.我國古代對沖自然災害風險的“荒政”探析[J].學術研究，2009（7）：122-128.