我國政府購買公共服務中公開招標機制應用研究

黃春蕾

（山東大學，濟南 250100）

政府購買服務是政府利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業資質的社會組織、企業、事業單位購買服務的一項重要制度安排。在前期試點的基礎上，2013年9月國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發[2013]96號）（以下簡稱《意見》），明確了政府購買服務的總體方向、目標任務、基本規范和配套機制。近期，財政部出臺《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》（財庫[2014]37號），按照受益對象明確劃分了三類公共服務項目，要求按照“方式靈活、程序簡便、競爭有序、結果評價”的原則，針對服務項目的不同特點，探索與之相適應的采購方式、評審制度與合同類型，建立健全適應服務項目政府采購工作特點的新機制。公開招標是最常見的政府采購方式，也是我國現行政府采購的主要方式，公共服務項目的公開招標采購應當如何運作，目前只有上海、廣州等地的零星試點，國家尚未出臺明確的制度規范。公開招標方式適應于哪些公共服務項目？需要具備哪些條件？相應的招投標平臺如何搭建？運作流程如何設計？風險如何防范？這些都是公共服務項目政府采購實踐中的關鍵性問題。本文在此針對第三類公共服務項目（即增加國民福利、受益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務）實施公開招標采購的應用問題展開初步的討論。

一、政府購買公共服務與公開招標機制的理論辨析

（一）締造公共服務“準市場”：政府購買公共服務的基石

“服務提供或安排與生產之間的區別”是公共服務民營化的核心，它為市場理念引入公共服務領域創造了可能的空間。作為引入市場機制的一種最普遍采用的方式，政府購買公共服務遵循以下基本路線，即政府放棄對生產服務的壟斷，將自己的服務生產開放給其他生產者，引入市場競爭機制，讓傳統的公辦機構①作為政府購買公共服務的前提之一，政府對公辦公營機構的資金供給方式，由以前的按照官僚行政體系的撥款，轉向這些公辦公營機構的獨立參與市場競爭，以獲得政府購買資金。、獨立非營利機構或企業成為公共服務市場中服務生產者的平等競爭主體，而政府則扮演資金供應者的角色，在公共服務預算框架下，放棄傳統的財政資金撥款使用機制，改由競爭性程序，選擇承接機構，與之簽訂合同，購買供應商提供的公共服務，并監督服務的成效。由此可見，政府購買公共服務是以公共服務生產者與供應者分離的理念為基礎，至少通過三個途徑締造出一個公共服務準市場：一是通過將公共部門的公共服務生產職能向市場和社會分權，締造新的更多的公共服務市場的潛在競爭者；二是做好公共服務的預算資金安排，確保公共服務市場穩定持續的資金供應；三是通過改變財政資金撥款及考核方式，改變原有壟斷型公共服務生產組織的運營方式，讓各類相關的組織機構平等參與競爭。

然而，公共服務生產市場是一種準市場（quasimarkets），無論是從供給，還是需求角度看，都不同于傳統市場。從供給看，在傳統市場中，競爭存在于相互獨立的生產型企業或服務供應者之間，它們為了爭奪顧客而競爭，而準市場組織生產的是準公共服務，它們追求的最終目標不一定是利潤最大化，而是多元的，通常會包括增進社會效益和福利；從需求來看，準市場中的消費者不是傳統市場中依據支付能力進行購買的消費者，而是限于享受特定服務（政府專門預算支持的服務項目）的消費者，或集中于單一國家機構作為購買者。因此，公共服務準市場的需求是由公共部門建立和維持的，“公共部門而不是私人消費者才是服務的簽署者、規制者和購買者，經費通常只在購買者（公共部門）和供應商之間流動。”可見，公共部門作為購買者采取何種競爭性選擇程序確定供應商，成為公共服務準市場機制最核心的環節。如果缺少競爭性選擇程序，公共服務準市場將失去其作為市場的本色。而且，公共服務政府采購方式的選擇，不僅決定著采購成本和費用（既有直接采購成本，也有間接成本和交易費用②自1970年以來，以Williamson和Hart為代表的經濟學家認識到，由于某種程度的有限理性或者交易費用，使得現實中的契約是不完全的（incomplete），并發展了“不完全契約理論”（incomplete contracting theory）。契約的交易費用是由交易環境（交易次數、不確定性）和交易特征（資產專用性）決定的。正如賈西津（2013）等學者所提出的，“公共服務購買的實質是公共服務的契約化提供方式。”不完全契約理論同樣適用于公共服務政府購買合約的治理。參見：楊瑞龍聶輝華.不完全契約理論：一個綜述[J].經濟研究，2006（2）：104、108；賈西津，以契約精神發展公共服務購買[J].中國社會組織，2013（10）：24.），還決定著購買到的公共服務水平和質量。為此，如何選擇合適的采購方式，成為政府購買公共服務決策的關鍵問題。

（二）公開招標是政府購買公共服務的一類競爭性選擇程序

通常，公開招標是公共服務采購最具競爭性的方式，它是在公共服務的競爭性市場上，通過公開程序，邀請所有有興趣的供應商參加投標，政府從中挑選最優的供應商，達到采購效率最大化的目標，即以最低費用買到最好的公共服務。如Ruth Hoogland Dehoog（1990）所揭示的，公開招標機制的應用需要具備許多條件，包括競爭性（數家機構獨立參加競標）、充分的管理資源和能力（無論是政府機構還是供應商，都要安排時間、員工和專家有效地參與合同外包的全過程）和確定性（政府融資水平、顧客或服務需求和服務技術相對簡單和確定）。不僅如此，公開招標方式特別強調恰當的采購管理過程和程序，包括需要購買的公共服務標的清晰、廣泛的宣傳和征集、客觀的裁決、成本與績效的監管程序等。

然而，公開招標方式實施的條件往往在現實中難以滿足。比如，只有少數幾個服務競爭者，缺乏足夠的競爭性市場③可競爭性市場指的是只有少量的公司可以直接承接合同，但如果政府支付的價格超過合同承接方的平均成本，就會迅速出現很多公司?？筛偁幮缘某潭纫日嬲龔氖履愁惙盏墓镜臄盗恐匾枚唷Ｈ绻a者不需要付出巨大的前期成本就能夠轉產，那么此類市場也是可競爭性的?？筛偁幮杂绊懻勁泻蜋C會主義成本，一方面在合同簽訂之前，競爭性不足的潛在合同承接方的報價會高于邊際成本，這必然增加談判成本；另一方面合同執行階段，競爭性不足會導致合約承接方不能夠被迅速取代，合同違約導致的外部性風險加大。，難以開展競爭性公開招標；公共服務內容事前難以列出詳細的質量要求，服務成本在事前難以估算，服務定價機制模糊，確定公開招標合同的細節將非常艱難；對于技術復雜、知識或資產專用性①資產專用性是指該資產在產品生產中是必不可少的，在其他可替代的用途上其價值貶損嚴重，既包括專用的實物資產、場地、人力資源和資產等，也包括專用的時空。資產專用性會使合同方投入巨大的沉沒成本，而一旦它獲得了合同之后，它的成本會不斷下降（學習效應），其他潛在競爭者將很難進入。較高的公共服務合同，公開招標的談判成本和合同執行中的機會主義顯著增長；與傳統的政府采購貨物與工程類合約相比，公共服務質量具有后經驗屬性，即一項服務的質量只有在有關合約得到執行后才能被揭示出來，這使得公開招標服務合同可執行性降低；政府相應的管理資源十分有限，缺少人員、管理經驗和專家支持等，公開招標管理成本明顯上升。因此，現實中除公開招標方式之外，還需要尋找其他可替代的方式，比如競爭性談判方式和合作方式。（詳見表1）

表1 公共服務項目政府采購方式之比較

與公開招標相比，談判和合作方式的差別主要體現在：對潛在供應商的數量要求降低、對招標過程和程序的要求降低，而服務外包合同設計和調整的靈活性和彈性提高，這些恰恰可以彌補公開招標的某些缺陷。但隨之而來的是，競爭性程度和獨立監督的可能性降低?？梢?，必須根據公共服務項目的自身特點及外在環境和條件，權衡利弊，選擇最合適的公共服務項目采購方式。

二、我國政府購買公共服務中公開招標機制的初步應用：以上海和廣東為例

政府購買服務在我國起步比較晚，加之社會組織發育水平較低，因此限制了公開招標方式的運用范圍。至今，在某些政府部門或一些地方試行政府購買服務時，也大多采用定向購買方式，公開招標方式應用非常少，范圍也有限。比如，2005年中國扶貧基金會的非政府組織與政府在農村扶貧的合作伙伴關系技術援助項目是我國政府購買公共服務領域公開招標的首次嘗試，該項目受國務院扶貧辦委托，由江西省扶貧辦和亞洲開發銀行共同資助。通過公開招投標的方式，選擇了國內6家NGO獲得總金額約1100萬元的合同。2009年上海民政局從福利彩票公益金中安排專項資金，通過公益招投標和創投的方式購買社會組織的服務（涵蓋扶老、助殘、濟困、救孤四大類），并為獲選的社會組織提供能力建設。經過近五年的探索，上海已經初步建立了一套從項目資助、項目管理到項目評估的政府購買公益服務項目的招投標體系。2013年廣東省將社區社工服務、醫療衛生服務、文化體育服務、殘疾人服務等納入《政府集中采購目錄》，規定單次采購單項或批量采購金額達到80萬元（含80萬元）以上的服務項目應采用公開招標方式?！渡虾Ｊ?014年政府采購集中采購目錄和采購限額標準》將社會服務項目預算金額50萬元以上（包括收容收養、社會救濟、就業服務等）納入集中采購范圍；集中采購目錄以外，預算金額100萬元以上的各類服務，應當采用公開招標方式。鑒于典型性和代表性，本文以上海和廣東兩地的探索實踐為基礎，分析比較國內實施公共服務項目公開招標采購的主要做法和特點。

（一）上海市社區公益服務項目招投標實踐

1.整體情況

上海市社區公益項目招投標是上海市民政局的一種新嘗試，其主要目的在于克服僅靠政府舉辦的事業單位來提供而導致的服務效果低下，通過招標的形式，使得那些有公益服務能力，能提供優質服務產品的民辦公益性組織也可以得到公共資金的資助。自2009年起，上海市民政局委托上海市社區服務中心負責開展福利彩票公益金資助社區公益服務項目的招投標工作，以浦東新區、閘北區為先行試點。公益招投標堅持公開透明原則、非營利性原則、專業化原則、市區聯動原則①2014年原則上市、區兩級按1∶1配套，金山區、奉賢區、崇明縣按7∶3配套。、可持續發展原則，項目領域包括社區安老、社區濟困、社區扶幼、社區助殘和其他社區公益服務。項目特點體現公益性、社區性、專業性②從事項目服務管理的專業社工比例不低于10%。和經濟性。公益項目招投標投入金額和購買項目數快速增長。（見表2）

表2 上海市社區公益項目公開招標金額及資助項目增長情況

2.設立獨立招投標平臺

上海市民政局成立了招投標工作領導小組，由市局各主要處室參加。決策性事務由招投標工作領導小組負責，而日常工作和信息反饋則交由市社區服務中心負責。根據上海市民政局《關于建立上海社區公益服務項目招投標平臺的通知》[滬民計發〔2012〕83號]，該中心主要負責招投標工作方案、招投標流程、標書樣本等的設計，招投標工作流程和各環節的具體組織實施，投標方案的評估審議，協助有關方面對資助項目的過程監督評估和實施效果和效益評價，招投標現場接待場地和工作窗口的服務，以及社區公益項目招投標網站和電話的咨詢服務等。除招投標項目報批、網站建設、檔案資料管理、項目庫和專家庫管理、數據統計等工作必須由市社區服務中心直接負責外，其他有關招投標項目受理、項目評審、項目實施管理等事務性工作可以委托社會第三方（先后是上海浦東非營利組織發展中心和上海公益事業發展基金會）負責實施。自2013年起③2009年4月至5月，上海公益招投標和公益創投分別拉開了帷幕。此后的3年多時間，上海公益招投標工作平臺委托上海市社區服務中心負責，公益創投工作平臺先后委托上海浦東非營利組織發展中心、上海公益事業發展基金會負責。2012年7月，公益招投標工作平臺和創投工作平臺合并為上海社區公益服務項目招投標平臺。，上海社區公益服務項目招投標平臺工作經費納入市社區服務中心預算管理。即市社區服務中心按照實際從事平臺工作的人員（不含單位編制內人員）情況，編制經費預算，報市民政局審批，納入年度預算管理。市民政局將對工作經費的使用進行專項審計。

近幾年，市社區服務中心正在從社區公益項目招投標平臺向上海市公益項目招投標綜合性平臺方向發展。一方面，公益招投標的項目類型逐步拓展，從區縣項目，到市級統籌項目，再到定向項目。2009年資助的127個項目類型都是區縣項目，2011年新增了市級統籌項目，即資助的226個項目中，區縣項目199個，市級統籌項目27個。2012年又新增了定向項目，即除了預算批復區縣項目共計193個項目、市政府實事項目2個之外，還有2家社會組織提出了定向項目。另一方面，資金來源社會化。除了福彩公益金和區縣財政配套資金外，上海市慈善基金會和上海老年基金會等的公益資金也不斷納入進來。

3.招投標運作流程

根據2010年《關于進一步規范上海社區公益服務項目招投標工作的通知》，上海市公益項目招投標流程由以下六個環節構成：立項——招標——投標——評審——審批——實施。項目來源于區縣民政局、市有關基金會、市民政局有關業務處室提出、推薦的服務項目。項目招投標信息、中標組織項目的進展及完成情況等項目信息在上海公益招投標網（http：//www.gysq.org/）上向社會公開。2011年《關于社區公益服務項目目錄及基本指標等有關事項（試行）的通知》規范了政府購買的服務項目目錄、項目人員服務經費基本指導價和項目參考價。同年，出臺《關于規范上海社區公益招投標（創投）項目財務核算管理的通知》，對公益金項目經費預算的編報、公益金項目的賬務處理和日常管理給出指導性規范。2012年上海市質量技術監督局發布的上海市地方標準《社區公益服務項目績效評估導則》，已經成為社區公益服務項目資助機構、第三方評估機構對公益服務類項目進行事先、事中、事后績效評估的應用標準。

上海社區公益項目招投標在操作實踐中也暴露出一些問題，比如公眾在項目采購需求的征詢程序中參與度還有待提高；招投標中存在地域性歧視，跨行政區投標的現象較少，同時成功率不到行政區內投標的一半；招投標平臺的人力和資源配置基本滿足了發包的工作需要，但是也存在權限不清晰，缺乏相應的權威和能力的問題。

（二）廣東省公共服務項目公開招標實踐

1.整體情況

廣東省政府購買服務起步較早，2010年開始政府購買綜合服務①廣州市政府購買服務的類型主要有兩種：一是政府職能部門和社會團體向社會服務機構購買，為特定人群提供的服務，稱為“購買專項服務”，如市殘聯購買的殘疾人服務、市民政局購買的居家養老服務、共青團購買的青少年服務、司法局購買的戒毒服務等；二是以社區為平臺，把社區服務項目打包向社會服務機構購買，稱為“購買綜合服務”，集中體現在街道社區綜合服務中心開展的各項服務。參見“關于完善政府購買社會服務促進社會管理改革創新的調研報告，http：//www.gzzx.gov.cn/jyxc/zmwyhjya/201106/33042.html，2011-06-28。公開招標。根據當年的《推進我市社會管理服務改革，開展街道社區綜合服務中心建設試點工作方案》，市、區（縣級市）財政資助4000萬元，選擇了20個街道做試點，運營模式之一是政府購買服務。社區綜合服務中心由區（縣級市）政府或委托區（縣級市）民政局以項目管理和購買服務的方式向社會公開招標，社會組織通過競投取得社區綜合服務中心的經營權。市民政局還制定了《廣州市街道社區綜合服務中心實施政府購買服務流程規范（試行）》等三個工作規范，具體指導試點工作的開展。目前廣東省已將公共服務納入《2013年政府集中采購目錄》，單次采購單項或批量采購金額達到80萬元（含80萬元）以上的服務項目應采用公開招標方式。據統計廣東省民辦社工服務機構已經達到550家，這為其實施公共服務公開招標奠定了基礎。

2.利用現有政府采購平臺實施公共服務項目采購

筆者對“中國采招網”（http：//www.bidcenter.com.cn/）政府采購信息進行查詢后發現，廣東省2013年至今的公共服務項目招投標大多集中在社會工作服務領域。本文選取其中的十個項目，按照采購人、項目名稱、采購代理機招標內容、項目內容、服務期限和采購預算金額等，對項目相關信息進行了簡要梳理。（詳見表3）可以看出，這些采購的服務項目內容絕大多數是綜合性的社區服務，服務期限長，采購金額較大，招投標平臺均是招標代理機構，這些機構同時還承接貨物或工程類政府采購項目的代理業務。

3.招投標運作流程

根據廣州市出臺的《政府購買服務管理辦法》，政府購買服務的流程如下：首先，購買服務實施主體通過調查論證，設計擬向社會購買的服務項目并確定購買的服務項目；其次，報主管部門審核，經同級財政部門審批后納入財政預算安排資金；第三，部門預算批復后，選擇服務提供機構。購買服務實施主體應當將公開招標作為購買服務的主要方式。按照相關文件規定，達到公開招標數額標準的項目，購買服務實施主體將需購買服務的項目及具體要求通過政府采購中心向社會公布；第四，訂立購買服務合同。購買服務實施主體與服務提供機構簽訂購買服務合同，明確購買服務的范圍、目標任務、服務要求和服務期限，資金支付、違約責任等內容。簽訂的購買服務合同副本應報送同級主管部門備案；第五，履行合同。購買服務實施主體按合同的約定向服務提供機構履行給付資金等義務，服務提供機構依據合同約定開展服務工作，并定期反饋服務開展情況。對于部分已經納入政府集中采購目錄的公共服務項目而言，其相應的招投標具體操作交給招標代理公司完成。

在實踐過程中，廣州市公共服務項目公開招標運作暴露出一些問題。比如，目前只有少量的服務項目納入政府集中采購目錄。缺乏公共服務項目的定價標準和規范，公共服務項目質量評估體系也不健全。實行公共服務項目公開招標的制度準備還不充分，評標專家庫沒有社會服務專業人員，公開招標過程中出現了許多不正常現象：一是用非專業人員評標，由于對社會服務方法和理念了解不多，對專業性很強的標書不能給予專業判斷和遴選，直接影響中標結果的專業性和公平性，客觀上造成“價

低者得”的結果，不利于服務質量的提高和機構發展；二是有高校背景的機構占絕對優勢，容易造成行業壟斷。三是機構之間的不良競爭行為（比如圍標、相互拆臺、轉包等）比較明顯。

表3 廣東省2013-2014年部分社工服務項目公開招標信息一覽表

三、我國政府購買公共服務公開招標機制應用中的基本問題反思

（一）如何締造公共服務準市場

如前所述，締造公共服務準市場是政府購買服務的基石。早在上世紀90年代，國內教育、醫療衛生和市政基礎設施等領域就已經開始公共服務市場化的改革探索，其間經驗教訓參半，甚至出現了一些回潮。公共服務市場化絕不是政府責任的市場化，而我國許多的公共服務市場化改革“具有政府卸載責任的味道”。實踐證明，強化政府的支出責任，制定服務定價和調整機制，明確服務質量標準，加強服務績效考核監督也是公共服務市場化順利進行的必要條件。這一點對于現階段正在進行的政府購買公共服務同樣具有極端重要的意義。與此同時，與上一輪公共服務市場化熱潮相比，現階段試行政府購買的公共服務類別多，覆蓋領域更廣，涉及政府部門多，公共服務主體更加多元，跨界合作（政府、市場和社會）難度更大。在締造公共服務市場方面，亟待將公共服務購買資金納入政府采購預算，并通過調整支出結構，提高公共服務支出比重，保障穩定的公共服務購買需求，捍衛公共服務的公共性和公益性；通過加快推進事業單位改革，降低公共服務市場的社會組織準入門檻，營造公共服務市場各類提供主體間的公平競爭市場環境；建立健全公共服務定價機制，服務質量標準和考核體系，維護公共服務市場秩序。如前所述，上海和廣東等地的公共服務項目公開招標嘗試重點涉及的是社區公益服務類項目或新興的社會工作服務項目，財政預算保障能力較好，主要是新設立的公共服務機構間的競爭（競爭程度仍十分有限），還較少涉及與事業單位及企業間的競爭問題?？少F的是，上海等地已經開始構建公共服務定價規范、服務質量標準和績效評估體系。未來我國政府購買服務的推廣將面臨更大的利益調整和制度構建重任，應著眼于締造公共服務準市場的核心要素，即建立公共服務項目的政府采購預算保障、服務主體培育和重塑、服務價格和競爭機制構建等。

（二）如何界定公開招標的運用范圍

2013年9月國務院《意見》明確提出規范政府購買服務機制，“購買工作應按照政府采購法的有關規定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體”。①2012年民政部、財政部出臺《關于政府購買社會工作服務的指導意見》，明確政府購買社會工作服務，原則上應通過公開招標方式進行。該文件同時還規定，“對只能從唯一服務提供機構購買的，向社會公示并經同級財政部門批準后，可以采取單一來源采購方式組織采購?！备鶕墩少彿ā返?6條的規定，“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”。第27條規定，對采購金額達到一定數額以上的項目，均應采取公開招標方式，具體數額由各級政府制定。可見，當前我國主要是以限額標準來界定公開招標適用范圍，筆者認為這一做法可能無法適應公共服務項目政府采購的特點。對于政府采購公共服務項目公開招標方式的適用范圍，財政部近期出臺的《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》中也做出了規定，“對于采購需求處于探索階段或不具備競爭條件的第三類服務項目，符合《政府采購法》第二十七條規定申請適用公開招標以外的采購方式的，財政部門要簡化申請材料要求，也可以改變現行一事一批的管理模式，實行一攬子批復。”但“不具備競爭條件”的具體標準，仍有待進一步明確和細化。筆者認為，在界定公共服務項目是否應實行公開招標方式進行采購時，除需要考慮其采購金額外，更應著眼于滿足其他一些前提條件，比如該項服務在市場上是否有多個供應商，服務內容是否可以事前列出詳細的質量要求，以及服務成本是否能夠在事前進行估算。當前我國政府購買服務正處于探索階段，許多公共服務項目的供應商數量十分有限。就服務內容和質量能否具體描述和量化而言，也有硬服務和軟服務之分。比如，美國主要是在此種分類方法的基礎上確定是否選擇公開招標方式。所謂的硬服務指的是具有具體的服務質量標準，雙方可以事先詳細約定權利義務和價格，監管成本較低的服務事項，比如垃圾收集、拖車、道路維護等；軟服務則是指難以繼續明確的成本收益衡量，服務質量標準不易量化，服務對象是特定的，需求的個性化明顯，監管成本較高的服務事項，包括精神衛生服務、嬰幼兒照料、養老服務等。在美國，通常硬服務符合競爭性招標的條件，而軟服務不符合，允許采用談判或合作模式。硬服務和軟服務的區分對于我國界定公共服務項目公開招標的適用范圍具有借鑒意義。

（三）如何搭建公開招標平臺

根據我國現有法規，政府采購招標（分為公開招標和邀請招標）的具體流程和程序則由《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號）予以規范。該法規將政府采購平臺分為兩類，一是隸屬財政部門的政府采購中心，一是社會力量舉辦的招標代理機構。其中，列入各級政府集中采購目錄的購買項目，必須通過政府采購中心辦理，限額以下的項目購買可以通過采購中心，也可以委托招標代理機構進行。少部分的數額較小的政府采購項目可以由采購人自行采購?！吨腥A人民共和國招投標法釋義》對招標代理機構的法律性質的解釋是“依法設立、從事招標代理業務并提供相關服務的社會中介組織”。招標代理機構與行政機關和其他國家機關不得存在隸屬關系或者其他利益關系。招標代理機構可以以多種組織形式存在，如可以是有限責任公司，也可以是合伙等。

目前，公共服務還沒有被納入我國《政府采購法》中予以規范，因此公共服務招投標平臺如何定性也沒有明確的法律規范。如果未來將公共服務完全納入現行政府采購體系，不做任何調整或補充，那么公共服務招投標平臺也分為各級財政部門的政府采購中心和社會招投標代理機構兩種類型。筆者發現，在實踐中，一些地方在探索搭建公共服務項目招投標平臺時采取了不同的模式和路徑，主要可以歸納為三種。一種是與現有政府采購平臺并軌模式，以廣東深圳等地為代表；一種是單獨組建綜合性招投標平臺模式，以上海、天津、北京等地為例，是在現有政府采購平臺之外，單獨設立一家或幾家公共服務項目招投標平臺（名稱不盡相同），而且這些公共服務項目招投標平臺往往集政府購買、社會組織孵化和培育等綜合性功能于一體；還有一種是組建臨時性公共服務招投標平臺模式，一些地方在實施公共服務公開招標時，只是設置了一些臨時性的機構（通常設在作為采購人的政府部門內部），作為公開招標的運作平臺。

本文認為，公共服務項目招投標與貨物、工程及其他兩類政府購買的服務項目①按照服務受益對象分類，第一類為保障政府部門自身正常運轉需要向社會購買的服務。如公文印刷、物業管理、公車租賃、系統維護等。第二類為政府部門為履行宏觀調控、市場監管等職能需要向社會購買的服務。如法規政策、發展規劃、標準制定的前期研究和后期宣傳、法律咨詢等。相比，帶有更強的公共性和公益性，承接機構大都是非營利組織和公益組織，因此公共服務招投標平臺除了應具備的合法性、獨立性之外，還應突出其非營利性。從這一角度出發，單獨組建綜合性招投標平臺的做法更加符合公益項目的特點，融合社會組織培育功能于一體的綜合性招投標平臺，也有助于發揮政府購買與培育并重的政策功能，而且政府對平臺的大力支持也減輕了平臺的生存壓力和盈利需求。但此做法也存在創辦初期成本高、運營有待規范以及如何處理培育與采購的關系等問題。而臨時性機構模式符合試點初期特點——操作簡便，成本低，但專業性、規范化和獨立性程度低，因此是一種過渡性辦法。

（四）如何防范公開招標風險

政府購買服務尤其是公共服務項目公開招標是一項新生事物，在實際操作中，由于各種意外情況的出現，使政府購買的實際結果與預期目標相偏離的可能性非常大。與政府自己生產公共服務相比，政府購買公共服務涉及的主體多、環節多、影響因素多，財政支出成效不確定性強。其中，既有宏觀的法律風險，也有微觀的操作流程與合同管理風險，還有可持續性風險，應有針對性地采取相應防范措施。

首先，法律風險?，F行法規難以指導和規范公共服務項目公開招標的國內實踐。比如，現行政府采購品目中服務類項目范圍過窄、政府購買服務與財政預算管理難以有效銜接。目前地方（包括上海市和廣東?。┲贫ǖ恼少徆卜枕椖磕夸浉鞑幌嗤?，缺乏統一標準。建議國家應統一設置政府采購品目中服務類項目，指導各地規范目錄。現行的《政府采購法》無法有效地針對公共服務項目的特點，對購買的程序、方法等進行規范和約束，需盡快對現行法規進行補充調整。

其次，運作流程和合同管理風險?？傮w看來，公開招標是所需費用最高、花費時間最長的招標方式，而且不一定能有效防止供應商的壟斷或串謀，其采購效果可能遜于其他一些采購方式。特別是編制、審查有關招標投標文件的工作量十分浩繁，招標工作成本支出較大，而且參加競爭的投標人越多，每個參加者中標的機率將越小，白白損失投標費用的風險也越大。因此，采購人應掌握一定的靈活性，靈活應用各種政府采購方式，以規避單純依靠公開招標方式帶來的風險，提高政府采購的效益。如何才能選好項目，把社區居民最迫切、最急需的公共服務需求收集上來？當前，公共服務的公眾需求偏好表達機制還很薄弱，公民參與積極性和參與能力還十分有限。因此，在項目選拔和分流方面，應實現政府購買服務項目、孵化項目、創投項目之間既相互分工，又有機結合，激發公眾參與熱情。在選拔供應商方面，準入門檻或資格認定標準過高或過低都可能導致政府購買服務目標難以達成。對此，應堅持購買與培育并重，制定科學合理、便于操作的供應商準入門檻和資格認定標準。另外，公開招標也會存在供應商參與不足的風險，這主要源自于缺乏動機激勵，比如公共服務項目盈利能力低，不足以吸引部分供應商。對此，應合理、科學地制定公共服務項目參考價格，細化項目成本核算標準，既要考慮直接成本，也要考慮間接成本，避免一味地壓低價格。對于某些供應商利用壟斷優勢使得其他供應商難以與其公平競爭的潛在風險，應提高公開招標過程的透明度和公開性，加強對供應商不正當行為的監督處罰，將政府部門的權力退出招投標環節，尤其是評標環節。最后，還應盡快制定出統一的合同范本，便于實際操作。注意在合同與采購文件的一致性、合同簽訂時間、合同變更和解除等幾個容易產生分歧的問題上設置必要條款。建立健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制。

第三，可持續性風險。目前政府采購的項目預算按年度編制，各地在實際操作中也多采用一年一簽合同的方式。如果缺乏正式的續簽機制，首年度提交的項目在以后能否繼續立項存在將是個未知數，對于涉及到運行周期長，需要保證投入持續性的公共服務項目，對地方政府的財政實力和中長期預算管理能力構成挑戰。為此，筆者認為在嚴格績效考核標準的前提下，應探索建立公共服務合同的續簽機制，這既是對社會組織服務效果的一種監督，也是穩定社會組織預期，促進公共服務可持續發展的一種激勵。在現行年度預算的基礎上，建立中長期財政保障計劃，使之與現行的年度財政預算有機結合。例如，可以建立項目年度預算分解計劃，以制度的形式將項目資金預算分解到年度財政預算中去。同時，考慮項目的跨周期性，建立起長期的績效考評體系，克服短視效應，鼓勵和引導公共服務項目立足長遠，可持續發展。

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