地方政府引入績效預算的理性思考

景宏軍

（哈爾濱商業大學，黑龍江 150028）

自20世紀90年代后期以來，隨著新公共管理運動（NPM）在我國的逐步展開，各級地方政府也積極推行了一系列旨在建立加強預算控制的預算制度改革。一些地區（如上海浦東）將績效預算作為財政改革的方向，開展了“以結果為導向”的新的預算管理改革，并取得了一定的成效。這種新的預算模式被稱為“績效預算”或基于績效的預算。

一、績效預算：一種突破傳統的預算模式

簡單來講，績效預算（Performance Budget）是指由政府部門在明確需要履行的職能和需要消耗的資源的基礎上確定績效目標，編制績效預算，并用量化的指標來衡量其在實施過程中取得的業績和完成工作的情況。其核心是通過制定公共支出的績效目標，編制績效預算，建立預算績效評價體系，逐步實現對財政資金從注重資金投入向注重支出效果的轉變。績效預算最早出現在20世紀40-50年代，但是它被真正意義上大規模研究和應用卻只是最近20年的事。實行績效預算，有利于促進地方政府決策科學化和民主化，強化地方政府部門的責任；促進地方政府部門按照成本效益原則優化資源配置，提高財政資金的使用效益。它的出現對傳統預算在理念、運作模式、環境要求等方面都形成了一系列突破。

（一）使預算由投入導向向產出和結果導向轉變

傳統預算重視對投入的控制，重點工作是調配資源在各個預算單位之間的分配，而對于資源的使用效率則不甚關注。相對于傳統預算對投入的控制，績效預算更加關注產出和結果，在預算的編制環節就將每個部門所要實現的產出和結果予以核定，根據產出和結果來進行資源分配，在進行績效考評時，也將其作為重要甚至是唯一的指標。兩種預算之間的關系見圖1。

圖1 預算管理模式比較圖

（二）突破過程管理的桎梏

傳統預算將管理的重點放在對于過程的控制上，它假設只要對于過程能夠進行有效控制，就可以帶來結果的合規，于是它關注對預算單位的資金支付，關注資金的運用是否嚴格符合預算的要求，甚至關心資金的撥付時間和程序等方面，但問題卻往往發生在其它地方，如：機構膨脹、人員超編、權力集中、公共服務資金支付拖欠等方面，而這些又是財政部門所無能為力的領域。而且，傳統預算模式使地方財政部門將大量的時間和精力放在了預算編制階段的資金分配問題、預算執行時的合規管理問題等方面，而各個預算單位也將主要精力放在爭奪預算資金和項目上，對于資金的使用效率則無人問津，這直接導致財政資金使用效率低下。

相反，績效預算不再將控制的重點放在對過程的監管上，它建立在對產出、結果或者說績效考核的基礎上，預算單位只要在遵紀守法的前提之下，實現了預算既定的目標，就說明它完成了任務。如果我們將傳統預算的管理過程比作“推”這一動作，那么，績效預算的管理過程就是“拉”。也就是說在傳統模式下，預算是財政主導型的，是地方各級財政機關在推動預算單位預算的執行，而各個預算單位卻缺乏約束自身行為的動力，其約束來自于單位之外；在績效模式下，預算是單位主導型的，地方各個單位預算的執行動力源于其單位內部，正是各個預算單位對績效的追求拉動了整個政府預算績效的實現。用績效預算這種目標管理方式為各個單位設立行為指向，既可以避免財政管理過程的日益微觀化，同時又能夠增加財政管理的靈活性。

（三）對受托責任的強化

按照委托代理理論，政府（財政）對于納稅人承擔著受托責任，而各個預算單位由于使用了財政性的資金，所以對政府（財政）又承擔起了受托責任，也就是說，預算單位對政府承擔了直接的受托責任，對公民（納稅人）承擔了間接的受托責任。這種雙重委托代理關系見圖2。

圖2 我國政府受托責任圖

從圖2可以看出，我國存在政府部門對政府（財政）的受托責任和政府（財政）對公民的受托責任。而長期以來，我國政府只強調第一種受托責任，而忽視了第二種受托責任。實際上，政府受托管理的公共資源最終都分配給各個預算單位由其進行安排使用的，政府資金的整體使用效果依賴于各個預算單位預算的執行情況。傳統預算強調政府（財政）的受托責任，也就是強調政府的財政管理責任，這就將所有的責任都壓在政府核心層（財政）的肩上，而各級地方財政機關并不是資金的最終使用者，顯然這種做法有失偏頗。而績效預算模式強調各個預算單位的受托責任，也就是重視預算單位對受托責任的承擔，并通過實施有效的績效預算管理使各單位的受托責任意識得到增強，從而在根本上增強財政資金的使用效率，強化了地方政府對受托責任的承擔。

二、績效預算在地方政府的實現條件

實行績效預算是經濟和社會發展到一定階段、政府行政管理能力達到一定水平、公眾的民主意識達到一定程度后，社會對政府提供公共服務的質量與成本不斷關注的結果。它本身是一個嚴密的體系，要在地方政府中實施有效的績效預算就必須滿足一定的條件，主要包括：

（一）合規管理文化的基礎性地位

績效預算強調預算過程與結果的績效，但這并不是對預算合規性管理的否定和拋棄，相反，它對于合規管理的要求甚至比在傳統預算中還要嚴格。在傳統預算模式中，對于合規性的要求是很嚴格的，但是對于這種合規性的保障主要依靠地方財政機關的外部控制，各個預算單位只是被動地接受，如果離開了嚴格的外部控制，預算的結果就沒有辦法保障。然而，要在地方政府實施有效的績效預算模式，就必須做到合規管理理念深入人心，對于財經法規的遵守成為每個人、每個單位的工作前提，也就是說對于合規的追求不再僅僅是預算制度的目標，而是成為各級地方財政機關和預算單位的管理文化，即使在離開財政機關嚴格外部監督的情況下，合規管理也能夠全面、自動地實現。

（二）非集中性的財政管理模式

績效預算要求地方財政核心管理部門切實轉變職能和思維方式，變過程管理為產出和結果管理，給予預算單位以充分的責任和權利。在傳統預算中，地方財政部門對于各個預算單位的管理是建立在彼此之間博弈的基礎上的，是假設各個單位沒有遵守各種財經法規和紀律的動機的假設之下的，所以，對于預算在執行中的監管，財政機關是事無巨細都要積極參與。這種集中性的管理方式體現在我國現行財政管理行為的方方面面，比如：國庫集中支付制度下預算單位資金撥付的流程就是一個典型例子，見圖3：

圖3 地方預算單位國庫集中支付辦理流程圖

如圖3所示，一個預算單位的一筆財政性資金的支出（如：工資的發放和政府采購支出等）要由財政機關進行多次審核，從預算的審批、用款計劃的批復到資金從國庫的撥付，每一個環節都要有財政的參與。這種集中性的管理無限擴大了財政機關的權限和責任，而將預算單位的權責壓縮到有限的空間。實踐顯示：這種集中性的財政管理模式程序繁瑣，既費時又費力，與績效預算管理模式的要求大相徑庭，所以，要在預算管理中引入績效預算就必須實行非集中性的財政管理模式。

（三）預算單位責權利意識及地位的強化

績效預算在地方政府有效實施的重要前提之一就是要在地方財政部門將管理方式由對過程管理調整為對產出和結果進行管理之后，各個預算單位能夠有效地實施自律管理，牢固地樹立起責任、權利和義務意識。

1.責任意識的樹立。績效預算在實施的過程中，將對于預算的相關權限，尤其是預算執行權下放給各個預算單位，就要求各個預算單位能夠樹立強烈的責任意識，對于本單位或本部門預算資金的使用能夠負起責任，對于資金的來源、投向，尤其是對于資金的使用效率要充分負責。

2.權利地位的加強。只是要求預算單位樹立責任意識還遠遠不夠，還要相應地給予預算單位以相應的地位，或者說給予他們相應的權限，讓他們既能夠對自己的資金行使權利，同時也能夠承擔相應的義務，做到責權利相一致。

OECD國家經驗表明，績效預算的應用必須在預算單位責權利意識及地位得到強化的情況下才能實現，在財政部門外部控制日益完善的情況下，在財政機關和預算單位之間中建立管理責任，轉向內部控制和管理自主便會自然形成，提高財政資金支出效率和增加支出的有效性也就會水到渠成。也就是說，績效預算控制改革應該是政府在對支出具有強有力的外部控制之后，再轉向內部控制，同樣，在內部控制成熟以后再強調產出和結果控制。如果不遵從這樣的順序，在內部控制高度發展之前就將廣泛的決策自由下放給預算單位可能會造成很大的風險。

三、我國地方政府當前預算環境分析

（一）財政部門與預算單位及預算單位之間博弈的常規化

我國長期以來所實行的以控制投入為目標和手段的預算模式造成了地方財政機關和各預算單位之間扭曲的關系，即：在編制預算、分配預算資金的時候，各個預算單位出于自身利益的考慮，總是盡量將自己的資金需求膨脹，而不考慮地方總體財政狀況；而地方財政機關要考慮本地財政資金的實際狀況，只能將各單位的資金需求進行壓縮，而在壓縮過程中往往采取“一刀切”或“按比例縮減”的簡單方法，導致資金不能真正落實到需要資金的項目上去。

假設某地方政府計劃年度可供分配的財政資金為100萬元，要在甲乙兩個預算單位之間進行分配，每個預算單位的在計劃年度的實際資金需求都是50萬元。兩個單位可采取的策略有兩個：一個是據實上報資金需求50萬元，另一個是多上報資金需求100萬元。地方財政部門的決策策略是按各單位上報的比例分配，即：將財政資金按照每個單位申報的數額占總申報數額的比例進行分配。這樣，在兩個單位都按實際需求進行預算上報的情況下，每個單位得到的資金都是50萬元，當有一個單位多報，導致資金需求總量超過財政可承受限度時，財政采用按比例縮減的方法，例如一個單位上報需求為100萬元，而另一個單位據實上報50萬元時，財政就會給予多上報的單位66.7[100/（100+50）×100]萬元的財政資金，而給予正常上報的單位33.3[100/（100+50）×50]萬元的財政資金；當兩個單位都上報100萬元資金需求時，每個單位得到的又都會是50萬元[100/（100+100）×100]。這一過程可以從表1清晰地反映出來。

表1 預算單位之間博弈圖單位：萬元

按照博弈論的結論，每一個單位為了使自己的利益最大化，都會采取多申報的策略，從而導致預算單位一般都會將自己的資金需求以虛報的方式向財政申報。當各個預算單位都以這種方式進行資金申報的時候，問題的焦點就又會集中到財政機關，從而在財政機關與預算單位之間又會形成新一輪的博弈。這些博弈在每年編制預算、進行預算資源的分配的時候都會重復發生，從而使預算的分配的結果建立在財政機關和各個預算單位博弈結果的基礎上，即缺乏科學性，又浪費資源。

（二）集中性的財政改革方向

從2000年以來，我國地方財政進行了多次的預算管理方式的改革，如：部門預算、國庫集中支付、政府采購、預算外資金收支兩條線、政府收支分類改革等，對地方政府的預算管理理念和制度變革選擇產生了指導作用。這些改革的措施總體上是以完善傳統的投入型預算模式和強化預算的合規性監管、加強地方財政機關在預算執行中的權限為目標。比較有代表性的改革有如下兩個：

1.政府采購管理。政府采購方式作為一項成熟的財政支出模式，在我國地方政府引入的時間并不長，但是在短短的幾年時間中，卻取得了長足的進步。眾所周知，我國各級地方政府采購的改革方向是集中性的采購，對于采購金額在一定標準之上、采購商品納入《政府采購商品目錄》的商品采購必須采取政府集中采購的方式進行。經過這項改革，我國原來長期沿用的分散采購的模式就不再是主要方式了，各個預算單位的獨立采購權被大大減少，只能承擔部分小規模的零星采購。所以，政府采購改革的結果就是加強了地方財政核心機關在財政支出方面的權利和責任，導致預算權限的進一步集中。

2.國庫單一賬戶體系。在集中了采購權之后，從2003年以來，我國省以下各級地方財政進行了以國庫單一賬戶為重點的國庫體制改革，這項改革基本上取消了各預算單位的過渡性收入賬戶和支出賬戶，建立了以國庫單一賬戶、零余額賬戶等為主體的新型賬戶體系；將財政撥款方式區分為財政直接支付和財政授權支付，對于資金支付規模比較大、經常發生的項目支出，采取財政直接支付方式，對于零星發生的資金支付則以單位授權支付的方式進行安排。這樣，各預算單位所取得的財政資金入庫時間大大加快，財政支出資金也不再沉淀在各預算單位資金的賬戶上，從而也改變了以前按照財政撥款數統計的方式。經過這項改革，財政資金使用的審批權限就由各預算單位又集中到各級地方財政機關（或國庫支付中心）。可以說，這項改革的基本方向是加強財政權限的集中程度，使預算單位的權限進一步縮減。

地方政府這種以政府采購和國庫集中支付為主要方式的集中性財政管理模式恰恰是我國目前所新近引入的，并被作為一種改革的方向確定下來，所以要想在短期內改變這種集中性的方向，或者將改革的成果內化于各預算單位的日常管理恐怕并不現實。

（三）不配套的預算會計和政府審計制度

預算會計和政府審計制度是保證和衡量預算執行效果的重要手段，其中：預算會計側重于預算事中的監管和反映，政府審計側重于預算的事后評價。在這兩項制度上，我國地方政府也都存在大量的問題：

1.收付實現制的預算會計。我國地方政府的預算會計體系包括財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計三部分。這套會計體系，對于預算的反映是不全面的，這主要是由于這套預算會計應用的是收付實現制的收支確認標準，它按照資金的實際收付來確認收入和支出，這就為各個預算單位人為調節資金的流量提供了可能。

2.合規性審計體系。而我國地方政府現行審計制度更是植根于傳統的計劃經濟體制，作為政府財經法紀的監管者而出現。在審計過程中，其工作重點一直放在對于資金使用合規性的審計方面，強調對于預算的忠誠履行，而對于績效方面的審計卻很少涉及。隨著各級地方政府公共開支的日益增加，公眾對節約公共資源和提高支出效益的關注度也日益提升，要求對受托管理這些公共資源的地方政府及其官員所負的經濟責任進行審查。現行合規性審計體系無法實施有效的績效考評，也就很難以結果為導向，把撥款和績效聯系起來，無法對支出的經濟和社會效果進行審計。

這兩種制度的缺陷導致地方政府缺乏對績效預算執行過程和執行效果的有效反映。如果倉促引入績效預算，可能會導致預算的執行過程失控、執行效果無法衡量的結果出現。

四、結論

綜合分析績效預算的應用條件和我國的現實環境，本文得出以下結論：

（一）夯實傳統預算的基礎：當前的現實選擇

OECD國家的經驗表明：績效預算的實施一般經歷了先控制投入，不斷細化預算，再逐步轉向控制產出、考核結果的過程。前一個階段是后一個階段不可逾越的前提。預算模式的轉型必須是緊密結合經濟發展的客觀階段，由易到難，先加強對投入控制，再過渡到側重產出，實行漸進式的改革。

實際上，傳統預算在我國地方政府尚未完全成熟，真正意義上的合規管理還沒有實現。在合規性管理尚未完全實現的情況下，績效預算是無從談起的，也就是說，我國地方政府當前各方面并不適合即時、全面引入績效預算，各級地方政府不應該好高騖遠，而應該夯實傳統預算的基礎，踏踏實實地立足自己的實際情況，扎扎實實地將部門預算、政府采購、國庫集中支付改革的成果保持和貫徹下去，形成一種“人人守法，人人合規”的工作環境，為全面引入績效預算奠定堅實的基礎。

（二）績效預算的漸進引入：路徑依賴理論角度的思考

路徑依賴理論是由美國經濟學家道格拉斯·諾思提出的。他認為，路徑依賴類似于物理學中的“慣性”，一旦進入某一路徑（無論是“好”的還是“壞”的）就可能對這種路徑產生依賴。某一路徑的既定方向會在以后發展中得到自我強化。人們過去做出的選擇決定了他們現在及未來可能的選擇。好的路徑會起到正反饋的作用，通過慣性和沖力，產生飛輪效應，使發展因而進入良性循環；不好的路徑會起到負反饋的作用，就如厄運循環，事物可能會被鎖定在某種無效率的狀態下而導致停滯。而這些選擇一旦進入鎖定狀態，想要脫身就會變得十分困難。

按照路徑依賴理論的觀點：傳統預算由于在我國地方政府長期應用，也不會在短期內退出歷史舞臺。而從績效預算的國際發展來看，作為一種適合于未來地方政府管理要求的預算管理模式，它的引入只是一個時間和程度的問題。所以，地方政府應該為績效預算的引入做好思想和制度方面的準備工作，充分意識到：這種轉變過程注定不會是一蹴而就的，而會是一個漸進的過程。那么，當前各級地方政府就可以有計劃地開展績效預算的項目試點：積極探索績效預算的多種實現方式；首先引入績效的管理理念，再引入管理模式等。

（三）樹立系統的績效預算觀

如前所述，績效預算是一個以結果為導向，對預算單位資金使用進行績效考評的預算模式，它是一項系統工程，包括預算的準備、預算的編制、預算的執行和績效考核等多個方面。它對于管理文化、行政管理體制、財政管理方式等都有很高的要求。也就是說，績效預算的引入要樹立系統的觀念。

由于績效預算的核心問題是對預算部門預算執行結果進行績效的衡量，也就是說將預算部門的實際執行效果與預算進行對比，所以，就必須遵循“績——預算——效”的順序，構建科學合理的績效評價指標體系，應用這種體系對包括收入、成本、效益在內的各項指標進行全面衡量。這就給人一種假象，誤認為績效考核就是績效預算的全部，從而導致實際工作中，很多人就將績效預算簡化為單純的績效考核，認為只要構建出一套績效考評辦法就大功告成了。這種將績效預算簡單化的觀念是錯誤的，甚至是危險的，它脫離了績效預算的本質，將績效預算引入到了一條簡單化的道路。因此，各級地方政府要樹立系統的績效預算觀，將績效預算真正作為一項系統工程對待，從各個環節、各個層次加以構建。

〔1〕吳少龍.地方政府績效預算改革：動因、過程與影響[J].甘肅行政學院學報，2009（1）.

〔2〕王曉平.對我國政府績效預算問題的初步思考[J].商業會計，2006（5）.

〔3〕郝書辰，王進杰.政府績效預算執行控制[J].財政研究，2007（4）.

〔4〕景宏軍，王蘊波.論我國預算會計的定位[J].財會月刊（會計版），2008（2）.