國外農業巨災保險財政支持模式及對我國啟示

甘長來 段龍龍

（西南交通大學，成都 610031）

一、引言

農業被公認為一國國民經濟的基礎，因此其生產效率和穩定問題一直被公認為是推動一國可持續發展的基石。然而，無論技術進步多么迅速，農業生產中的系統性風險（即自然環境變化的不確定性）始終難以消除，所以農業巨災保險問題成為有效緩解農業內生性風險，助推農業穩定增長的核心。同時，由于農業生產直接威脅到國家的糧食安全，因而有理由相信農業生產必需國家財政的擔保和支持。

針對這一熱點問題的研究，學術界做了大量有益的探索，到目前為止，關于政府是否應該成為農業巨災保險承擔和實施主體這一問題已達成共識，普遍贊同財政在農業巨災保險中的積極作用，剩下的爭論主要集中在政府介入的廣度和深度層面上，即政府應當以多大的比例提供財政擔保和向誰擔保。Mahul和Stutley（2010）認為，財政為農業巨災提供保險具有不可替代的作用，一方面，財政擔保可以最大限度地降低農業生產的系統性風險，為農業生產主體提供外部性內部化的行動激勵；另一方面，財政再保險亦可消除單一保險市場由于信息不對稱、市場發育不完備所導致的市場失靈問題，同時也是許多發達國家的非價格農業政策常用保護工具。更重要的是，廣大發展中國家由于受到發展階段的限制，普遍缺乏風險控制和風險轉移意識，在保險市場建設嚴重滯后的情況下，政府的財政支持便成了穩定第發展中國家農業生產的強心劑。對于農業保險應該由誰來提供，Wright&Hewitt（1990）認為，歷史上由私人來承擔農業保險多重險和一切險的嘗試無一幸存，世界各國的農業保險實踐證明，離開政府財政支持的農業保險發展不起來。Tuo（2002）指出，對于農業巨災保險而言，如果政府不給商業保險公司和農民提供足夠的財政補貼，那么農業經營風險則會扭曲農產品的真實需求和供給曲線，類似地，Feng（2004）發現系統性風險、信息不對稱、供需的雙重外部性是農業保險市場失靈的主要原因，通過繼續深究，他發現深層次機理在于農業生產的內生無效率供給，因此，必須借助政府補貼、稅收減免、再保險和其他措施來構建農業巨災保險體系。在具體的政策實踐上，Pan（2008）給出了財政支持的農業保險系統和構建農業保險體系的具體策略，并認為政府應在農業巨災保險系統中處于主導和調控地位。另外，世界銀行近期的一項研究成果亦發現，農業保險一般是通過私人機構市場運作或者政府部門國有的保險公司承擔，并且主要由政府提供政策擔保。在農業生產價值鏈中，政府對于風險規制和農業保險意識的提高能有效增進農業投資、增加信貸供給量、并穩定農民和其他農產品供給部門的生產預期（Mahul，2010）。

二、國外主要國家農業巨災保險財政支持體系及模式

從1938年至今，美國經過不斷的調整和改革，較早建立農業巨災保險，形成了比較完善農業巨災保險機制。以德國為代表的歐盟國家主要將農業巨災保險業務交給保險公司，政府很少參與其中，通過商業化管理和運作，發行巨災債券轉移風險，并建立巨災風險基金進行風險防范。日本在管理農業巨災風險時，創造了政府和民間企業共同承擔風險的二級再風險模式，將風險進行分化和再保險，統籌了保險公司和政府、農戶之間的損失程度，在賠償級別和利益分配方面具有很強的靈活性。印度采取強制農民參保形式，建立公有保險公司，發揮了一定的作用，同時也存在著管理費用高、效率低等問題。贊比亞等欠發達國家干旱災害較頻發，卻沒相應保險制度。由此可見，一個國家的經濟財政狀況對其農業巨災保險制度的狀況起著決定性的作用。

（一）主要國家農業巨災保險財政支持體系

1.美國巨災保險計劃。由于美國較早建立了農業巨災保險機制，其管理農業巨災保險水平較高，巨災保險范圍包括洪水、颶風、火災、風災、冰雹等自然災害。同時，美國也是世界上最早提出實施洪水保險的國家，較早地以法律形式建立洪水保險體系，將洪水保險作為管理洪泛區的重要手段，建立了全國范圍內的巨災基金。1973年的《洪水災害防御法》進一步加強了洪水保險計劃的實施，由此，政府強制參與的洪水巨災保險計劃正式形成。國會授權保險管理局管理洪水保險計劃，商業保險公司配合并出售洪水保險單，最后將銷售保單轉給保險管理局，根據保單數量獲得傭金并在保費收入的范圍內進行賠付。美國的農業巨災保險機制凸顯了政府的支持，規定相關條件農民必須購買相應的農業巨災保險具有一定的強制參與性，而財政補貼大大提高保險公司和農民積極性，推廣了農業保險制度的普及，同時保證了農民損失及時被補償和農民收入水平的穩定增長。

2.英國市場保險計劃。與美國的農業巨災保險機制不同，英國政府不承擔巨災風險，以市場運作為主要形式，由保險公司提供巨災保險。英國政府充分發揮市場作用，通過市場配置資源，農民和保險公司地位平等，自主選擇投保和經營。同時，農民可以選擇多家農業保險公司，分散巨災風險，保險公司利用完善的金融市場和保險市場運作資金，并通過再保險的形式將保單分散到國際金融市場，進一步分散風險，增強保險公司的抵御災害能力和賠付能力。政府充當“守夜人”的角色，負責法律法規等制度監管，投資基本的農業生產防護設施，提高巨災監測和預警能力，并及時提供巨災信息，做好巨災的防御準備。

3.日本的合作巨災保險體系。日本災害多發，進而形成特色農業巨災合作保險體系。其主要內容是以《地震保險法》、《災害對策基本法》為框架的兩法協同保險體制。其中《地震保險法》認定不同農業經營層次風險條件下的負擔和保險責任比例，保險類型分為企業財產險和家庭財產險兩種， 其中企業財產險由保險公司提供，家庭財產險則由保險公司與政府分擔，主要實行超額再保險形式。同時日本積極利用本國資本市場優勢推廣巨災保險債券化。此外，在風險轉移上，日本采取公私合作的二級再保險模式，由政府和民間保險公司共同分擔。如此一來，形成了一個由政府牽頭、再保險公司和保險公司參與的三方農業巨災保險體系。

（二）國外主要農業巨災保險財政支持模式

總體來看，目前世界各國的農業巨災保險財政支持模式主要有以下五種，涉及的主體包括商業保險機構、農業生產者和政府部門，不同的農業巨災保險財政支持模式擁有不同的響應和反饋機制，具體的運行機理如下：（見圖1）

圖1 國外主要國家農業巨災保險財政支持機制反饋

●市場型（A模式）：以商業保險公司的市場運作為主，商業保險公司自負盈虧，并積極參與市場競爭，參與國際保險市場拓展國際業務，并從國際商業再保險市場上購買一定比例的再保險保單，通過再保險市場分散農業巨災風險。其中，保險險種及投保方式采取農民自愿投保和部分強制保險；政府發揮監管作用，并在市場無法協調時提供兜底擔保和臨時貸款。

●調控型（AB模式）：該模式是在政府的適度補貼基礎上運作，商業保險公司可以選擇開展農業保險的地區以及承擔風險，并依據地區的情況制定保費水平；政府可要求商業保險公司介入農業巨災保險范疇，并以財政方式給予商業保險機構適度風險補貼，以規避超過市場正常水平的風險溢價。

●調控型（BA模式）：該模式是政府主導調控下的市場運作，商業保險公司參與市場競爭，政府在運作過程中居于主導地位，嚴格監管和控制費率等，并適度規定保費的上下限，保險公司為了獲得政府的補貼，必須向所有類型和所有地區的農民提供農業保險，政府為商業保險公司提供補貼和稅費減免，并在農業巨災時提供政府救助和資金兜底。

●行政型（B模式）：政府是惟一或者壟斷的再保險人，成立國有控股農業巨災保險機構，為農業巨災開展直接的財政保險和財政補貼，向國有控股的農業巨災保險公司注資，直接向農民提供高額補貼，增加農民參保積極性。

●公私合作型（A+B模式）：政府機構和商業保險公司采取公私合作式戰略，共同建立風險基金或者成立政策性農業公司。根據出資比例，分權經營，政府鼓勵農民參與保險，在保費盈余的時候，將結余資金積累到風險基金，虧損由政府和保險公司按比例共同承擔；政策性農業公司負責農業生產，政府提供基本農業保險。

表1 國外主要國家農業巨災保險財政支持特征與舉例

在行政型階段，政府為單一承保人，依靠行政權力支配資源，具有快速集中資源和解決巨災問題的雙重優勢，但也存在資源使用效率低、管理費用高等局限；由于市場缺失，缺乏競爭，進而極易導致資源的配置扭曲，造成權力膨脹，影響其他公共服務的供給平衡，同時行政型模式不利于農業巨災保險體系的制度創新，催生社會分化并滋生腐敗，進而增加國有控股農業巨災保險機構的風險，最終可能導致機構破產。

調控型（BA模式）階段是政府調控下的市場模式，以市場作為配置資源的基礎。市場失靈時，政府加強干預，并給予補貼，引導市場的行為，增強資源配置效率；政府通過對市場行為的干預，彌補市場失靈，維護農業保險市場的正常運行，但干預的程度難以衡量，并需要大量的財政支持。

調控型（AB模式）階段是以市場為主導、政府輔助的形式，多個機構主體參與市場競爭促進資源配置，商業保險機構自動調整運行并規避風險，以市場化運作開展農業保險和承擔責任；政府負責創造良好的法制環境和公平競爭的機制，對于部分農業巨災保險險種，政府提供補貼，鼓勵保險公司承保，當農業巨災損失超過保費總額時，政府則提供最后的財政兜底。

市場型和公私合作型是均衡階段的農業巨災保險運作模式，市場充分配置資源，商業保險公司自行運作賠付農業巨災損失并同時獲得平均利潤，政府發揮財政擔保作用。

因為農業巨災保險市場是不完備的，即便是高度發達的市場也需要政府常態化干預，所以各個階段政府常態化干預是必不可少的。在區域a階段，即無市場情況下，政府發揮強制性行政干預，過渡到區域b市場發育階段，行政資源配置讓位于市場的價格機制，市場開始初步發揮作用，并伴有政府的常態化干預，到達成熟階段c以后，市場的缺陷要求政府的適當干預，市場失靈階段是政府加強干預的一個開始，相對市場失靈階段而言，市場高度發達階段的政府干預會相對較高并保持穩定，至此，政府的行政干預達到高點上的一個穩態，由于政府和市場的關系趨于穩定，市場高度發達階段的干預程度明顯低于無市場階段但高于市場初步形成階段，由市場失靈階段過渡到市場高度發育階段政府的干預會趨于平穩。（見圖2）

對于廣大發展中國家來說，保險市場發育主要集中在引入期和成長期階段，因而，較適合于他們的保險模式應該屬于行政型和調控型；同時，這也意味著政府的干預強度仍然位于一個較高水平，亦即需要龐大的財政資金規模，但是，充裕的財政資金需要由發達的金融市場支持，由于發展中國家普遍存在市場發育不完善的問題，因而形成了財政缺口與財政需求的“二元悖論”；同時，建設多層次高效率的保險和再保險市場成了助推發展中國家構建農業巨災保險體系的當務之急。發達國家則與此相反，由于普遍擁有完善的金融市場和資本市場，農業巨災保險的財政支持充裕，但是由于普遍推行市場自由主義理念，因而決定了各國成熟期農業巨災保險的財政支持與保險市場自發配置資金趨于收斂。

圖2 財政支持農業巨災保險機制演變與周期

由此可以得出：世界主要國家的農業巨災保險財政支持體制的趨勢是從行政型向調控型過渡最終向公私合作或市場型轉變。

三、國外農業巨災保險制度對我國的啟示

我國自然災害較多，地震、干旱、寒潮等自然災害造成了巨大農業損失，然而，面對如此嚴重的農業巨災損失，我國卻沒有形成基本的農業巨災保險機制。相比之下，各國的發展情況不一，但大都遵循政府與市場結合或者政府主導扶持的原則，建立了與其國情相符合的不同特色的農業巨災風險制度模式，為我國提供了大量農業巨災保險制度的啟示與經驗。

（一）推進農業巨災保險立法

專門農業巨災保險法律是農業巨災保險的制度保障，如美國1973年通過的《洪水災害防御法》、日本頒布的《地震保險法》和法國1982年頒布的《The French Nat System》等，都以法律規定的形式實施保證了農業巨災保險體系的正常運轉。但是我國目前缺乏農業巨災保險法律體系，農業巨災保險是在法律外運行的，農業巨災保險的保費補貼范圍、補貼方式、責任界定、補貼程序等相關法律的缺失，使得政府、保險公司和農戶在農業巨災保險中的地位和角色無法確定。因此，我國亟需加快巨災保險立法，明確界定農業巨災保險運作方式、補貼范圍、權責邊界、理賠程序、損失評估。另外，各省地區在農業巨災保險法的規定下，可以根據自身的農業巨災和財政狀況因地制宜地制定行政法規，保證合理性和操作實踐性。

（二）堅持政府調控、地方政府協調，加強財政支持力度

在國外農業巨災保險發展過程中，盡管補貼的方式和對象不同，都或多或少得到政府不同程度的財政補貼，促進農業巨災保險的健康發展。一方面，加大對農民的保費補貼會減輕其經濟負擔、增強參保積極性；另一方面，對保險公司管理費用的扶持補貼及適當稅收優惠，會增強保險公司主體的正常和持續性的發展，有效地增加農業巨災保險的供給，利于農業巨災保險的協調發展。魏華林、吳韌強（2010）的研究發現，若農戶不能夠及時得到貸款支持發展生產，則會長期局限于耕種低投入、低風險、低回報的農作物，這將導致受災地區長期糧食生產能力低下，農戶就會陷入貧困陷阱。因此，我國應堅持政府調控，加強對農業巨災保險的財政支持力度，出臺針對各主體的補貼優惠政策以鼓勵生產和流通主體積極性。同時，協調中央、地方、保險公司各方間利益關系，加大對農業巨災頻發區域補貼力度，發揮地方政府的協調性作用，建立全國統一性的財政補貼體系，實行省市縣“三級財政負擔制”。

（三）將農業巨災保資納入公債融資體系范疇

20世紀80年代末期，自然災害使得美國保險公司損失巨大，為了挽救損失，成功地運用了巨災債券，為巨災保險補充了大量資金。國外經驗表明，保險公司在巨災發生時不足以支付大額賠償款，但是可以發行政府財政擔保的農業巨災保險債券，籌集賠償資金；保險公司在日后的保險經營中逐步地支付本息。黃英君、史智才（2011）認為政府部門的引導和支持、社會保障制度的完善，以及保險、再保險等制度多樣性的支撐和風險管理技術的創新，是農業巨災風險管理制度確立與創新的前提。因此，在深化金融改革和完善資本市場的背景下，我國應建立農業巨災保險風險多層次的分散機制，運用農業巨災債券的手段，將巨災風險向資本市場轉移，對接保險市場和資本市場，進一步增強保險公司的巨災承受能力。并且，結合我國國情，我國也可以以“農業巨災保險特別地方債務”的方式進行融資，緩解政府對于巨災超賠的責任問題，然后分期返還債務本息，同時還能減輕財政大規模的預算外支出；這種方式在面臨巨災賠償金過大或者地方政府財政難以支付的情況下，能夠有效地保證農業巨災保險制度的正常運營。另外，對于中西部地區和巨災多發區發行的債券，政府可結合債券優惠和兜底購買的雙保險形式實行，并給予購買債券的企業和個人稅收優惠，保證巨災賠償資金的籌集。

（四）建立農業巨災風險分散轉移機制和儲備基金

對于資本金有限的保險公司，經營農業保險業務面臨著很大的風險， 一場巨災會帶來極大的營運危機，農業巨災再保險是保險公司轉移巨災風險的最主要手段。再保險是一種“保險的保險”形式，能夠有效地分攤和分散保險經營主體的風險損失。根據國外經驗，農業保險再保險一般由政府和商業保險公司提供。結合我國實際狀況，對我國農業保險再保險可以采取以下途徑：一是成立國有農業再保險公司，通過專門渠道為地方政府和承保農業保險的保險公司提供再保險；二是將再保險業務轉移給國內外的再保險公司，利用再保險的聯合體擴大再保險規模，同時利用國際資本市場和保險市場分散農業巨災的風險。同時，在各省市推廣農業保險試點，鼓勵農業保險產品創新，多層次、多方式的實現“以險養險”。

農業巨災風險的不確定性可能導致的是巨額風險損失，據此，很多國家建立了多層次的風險防范機制和風險基金，以防御和抵御農業巨災風險。菲律賓農業保險公司將部分責任進行分化，并建立三種農業保險準備金：總準備金、賠款準備金及待收保險準備金，其中，總準備金是從保險業務經營過程中的盈余中提取的，其目的是應對農業巨災風險，菲律賓農業保險公司的經營恰當地處理了經營主體、農民和保險公司的利益關系。針對我國國情，應采取政府主導型模式，一是定期從保費或結余中提取一定比例資金，政府建立專門機構管理風險基金；二是政府提供財政貸款或者擔保，為保險公司充當臨時貸款中間人。同時，政府也應考慮部分預算投入到風險基金中，在西部地區與巨災頻發區優先探索風險基金制，實行保重點、拓市場、再保險三位一體的風險基金籌集模式。

〔1〕Mahul，O，&Stutley，C.J.“Government Support to Agricultural Insurance：Challenges and Options for Developing Countries”（2010）.

〔2〕Wright，B.D.，J.D.Hewitt.All Risk Crop Insurance：Lessons from Theory and Experience[M].Giannini Foundation，California Agricultural Experiment Station，Berkeley，April，1990.

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〔6〕Mahul，O，&Stutley，C.J.“Government Support to Agricultural Insurance：Challenges and Options for Developing Countries”（2010）.

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〔8〕黃英君，史智才.農業巨災風險管理的比較制度分析：一個文獻研究[J].保險研究，2011（5）.

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