環境民事公益訴訟的程序構造

吳 俊

《民訴法解釋》第284條至第291條共8個條文，對2012年《民事訴訟法》第55條規定的公益訴訟制度加以細化和展開。這一重要制度的內容主要體現于環境民事公益訴訟。與這個類型的公益訴訟密切相關的是立法和司法機關自2014年以來的一系列制度完善舉措。〔1〕首先應指出的是，立法機關于2014年4月通過新的《環境保護法》（2015年1月1日開始施行），專就環境公益訴訟做了規定。與此相應，最高人民法院于2014年7月宣布在本院設立環境資源審判庭，于2014年12月會同其他相關部門發出《最高人民法院、民政部、環境保護部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》（以下簡稱《環境民事公益訴訟通知》）。進入2015年后，最高人民法院又分別公布了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號）（以下簡稱《環境民事公益訴訟解釋》）和《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕12號）（以下簡稱《環境侵權案件解釋》）。此外，全國人民代表大會常務委員會于2015年7月作出的《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《檢察院公益訴訟試點決定》）以及此后最高人民檢察院發布的《檢察機關提起公益訴訟試點方案》（2015年7月）亦與環境公益訴訟有關，本文將適當涉及。司法實踐中公益訴訟的案例也大都屬于環境民事公益訴訟。本文即以環境民事公益訴訟為研究對象，通過分析研討制度文本呈現出的規范內容以及司法案例呈現出的操作法理，為對包括《民訴法解釋》在內的眾多規則的理解和適用提供方案。

一、環境民事公益訴訟的提起

根據《民事訴訟法》第55條的規定，有資格提起公益訴訟的原告是“法律規定的機關和有關組織”。但是在環境公益訴訟的提起階段，原告適格的問題有些情況下還必須與起訴條件等結合起來，才能得到恰當的解決。關于能夠提起環境公益訴訟的適格主體，首先應考慮“有關組織”。《民訴法解釋》第284條第1款就包含了有關組織可依據《環境保護法》提起公益訴訟的內容。在《環境保護法》出臺之前，司法實踐中對于“有關組織”起訴是否需要法律的明確規定，存在著理解或觀點上的分歧，表現為對社會組織提起的環境公益訴訟不予受理或予以受理兩種做法。有的法院認為只有法律明確規定了社會組織提起這種公益訴訟的資格，其才獲得原告適格，〔2〕正因為存在這種觀點分歧，在2012年《民事訴訟法》出臺之后、2014年《環境保護法》出臺之前，曾提起過多起環境公益訴訟的中華環保聯合會（已有法院就其起訴的案件不僅受理還作出了本案判決），在一些法院卻被否定了提起這種訴訟的原告資格。中華環保聯合會認為，“有關組織”無需法定而應由司法機關根據實際情況進行判定。但這些法院卻認為，當事人提起民事公益訴訟應當符合《民事訴訟法》第55條的規定。民事公益訴訟的起訴主體具有法定性。無論是“機關”還是“有關組織”，這兩類主體只有經法定，才可提起公益訴訟。目前尚無法律規定中華環保聯合會可對污染環境等損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。故中華環保聯合會不具備提起民事公益訴訟的原告主體資格，其起訴不符合法律規定的條件。參見“中華環保聯合會與海南天工生物工程有限公司水污染責任糾紛上訴案”，海南高級人民法院（2013）瓊立一終字第155號民事判決書，以及“中華環保聯合會與中國石油天然氣股份有限公司等環境污染責任糾紛上訴案”，北京高級人民法院（2014）高民終字第692號民事判決書。不過也有法院持相反的見解。〔3〕參見“連城縣林業局、龍巖市水土保持學會訴黃永華等環境污染侵權糾紛案”，福建連城縣人民法院（2014）連民初字第1806號民事判決書，“中華環保聯合會訴宜興市江山生物制劑有限公司環境污染公益訴訟糾紛案”，江蘇無錫市中級人民法院（2014）錫環公民初字第2號民事裁定書。隨著2014年《環境保護法》的修訂和公布，這種分歧已得到解決。《環境保護法》第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。”可見，這項重要立法對“有關組織”提起環境公益訴訟的原告適格采取了一般授權的模式，即符合上列兩項條件的社會組織都有提起環境公益訴訟的資格，今后在判斷社會組織能否提起環境公益訴訟時，可化約為單純地只看是否滿足法定要件。

但在最近的司法實踐中，社會組織提起環境公益訴訟還遇到不同法律規定之間關系如何解釋的難題。在《環境保護法》出臺之后發生的“大連市環保志愿者協會訴中石油燃料油有限責任公司等環境民事公益訴訟案”中，大連海事法院提出了下列見解：《海洋環境保護法》第90條第2款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”該規定賦予行使海洋環境監督管理權的部門代表國家就海洋資源（包括海洋環境損害）提起損害賠償訴訟的主體地位。雖然《環境保護法》第58條規定了符合一定條件的社會組織可以向人民法院提起這種公益訴訟，但鑒于《海洋環境保護法》和《環境保護法》是由全國人民代表大會常務委員會制訂的具有同等效力的法律，前者是針對海洋這一特殊資源的特別規定，應優于后者適用。因為《立法法》第92條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。”據此，大連海事法院認為，本案的主體適用的法律應為《海洋環境保護法》，大連市環保志愿者協會不具有作為提起海洋污染公益訴訟的主體資格。〔4〕參見大連海事法院（2015）大海立初字第5號民事裁定書。但筆者認為，大連海事法院否認社會組織具有提起海洋環境公益訴訟的主體資格并不妥當。原因在于，《立法法》第92條還有規定：“新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”大連海事法院在引用《立法法》第92條時，遺漏了有關“適用新的規定”這一內容。《環境保護法》和《海洋環境保護法》關于環境公益訴訟主體資格的規定，不僅僅是一般規定與特別規定的關系，而且是新的一般規定與舊的特別規定的關系。筆者認為，兩者沒有沖突，《海洋環境保護法》并沒有明確排除其他主體提起海洋環境公益訴訟的資格，因此《環境保護法》關于環境公益訴訟的規定，當然適用于海洋環境領域。此外，《立法法》第94條規定：“法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。”因此，即使認為二者有沖突且不能確定如何適用，大連海事法院也應該層報最高人民法院，由最高人民法院提請全國人民代表大會常務委員會裁決，而不宜徑行否定社會組織在海洋環境公益訴訟中的主體資格。〔5〕我國法院沒有解決一切糾紛、解釋一切法律的權力，更沒有審查法律合憲的權力。監督和解釋憲法的權力都在全國人大常委會。這種體制設置存在的問題是，適用法律的機關沒有絕對的權威來解釋法律，而有權解釋法律的機關難以適應執法、司法機關對法律解釋的需要。參見蔡定劍：《法律沖突及其解決的途徑》，載《中國法學》1999年第3期。此外，近期也有法院在裁判中間接地認可了社會組織提起海洋環境公益訴訟的主體資格。如在“鎮江市漁政監督支隊訴韓國開發銀行投資公司（KDB CAPITAL CO，LTD.）通海水域環境民事公益訴訟案”中，作為行政性執法機關的原告請求法院判令被告賠償其所屬“FC GLORIA”輪于2012年2月2日晚到2012年2月3日凌晨在長江鎮江段排放船載苯酚，導致長江水域水資源和漁業資源污染損失人民幣約3億元（以最終評估結論為準），并判令其無權享受海事賠償責任限制，承擔本案案件受理費。武漢海事法院認為，法律規定的機關和有關組織才能提起環境民事公益訴訟。鎮江市漁政監督支隊的工作業務范圍雖然包括為漁業可持續發展提供漁政監管保障、漁業資源保護和水生動植物環境保護，但性質是事業法人單位，既不是法律規定的有海洋環境監督管理權的部門，也不是法律規定的有關社會組織，向人民法院提起環境民事公益訴訟沒有法律依據。〔6〕參見武漢海事法院（2015）武海法立字第1號民事裁定書。可見，武漢海事法院認可社會組織提起海洋環境公益訴訟的主體資格。因此，在理解上，應該一般性地承認社會組織享有提起海洋環境公益訴訟的主體資格。

除了社會組織，有資格提起環境公益訴訟的主體還有“法律規定的機關”，具體講可包括行政機關和檢察機關。以下先考察行政機關提起環境公益訴訟的原告適格問題。在《民事訴訟法》修訂之前，就存在著法院認可行政機關提起環境民事公益訴訟的裁判文書。〔7〕如在“云南省宜良縣國土資源局訴某某某環境污染責任糾紛案”中，昆明市中級人民法院認可國土資源局作為原告提起環境公益訴訟，參見云南昆明中級人民法院（2012）昆環保民初字第6號民事判決書。在2012年民訴立法修訂之后，法院認可行政機關作為這種公益訴訟原告的案件就更為多見，如林業局作為原告，〔8〕“連城縣林業局、龍巖市水土保持學會訴黃永華等環境污染侵權糾紛案”，參見福建連城縣人民法院（2014）連民初字第1806號民事判決書。環境保護局作為原告，〔9〕“東臺市環境保護局訴路志軍等機動車交通事故責任糾紛案”，參見江蘇東臺市人民法院（2014）東民初字第0122號民事判決書；“江陰市環境保護局訴王文峰、馬正勇水污染責任糾紛案”，參見江蘇江陰市人民法院（2013）澄環民初字第3號民事判決書；“平川區環境保護局訴蘭州銀輪運輸有限公司皋蘭分公司、中國人民財產保險股份有限公司蘭州新區分公司環境污染責任糾紛案”，參見甘肅白銀市平川區人民法院（2015）平民一初字第53號民事判決書。或者在交通事故致濃硫酸流入河流造成環境污染的案件中，管轄該河流被污染流域的鎮政府也作為原告提起了公益訴訟。〔10〕“萊陽市沐浴店鎮人民政府與葛成德等環境污染公益訴訟上訴案”，參見山東煙臺市中級人民法院（2015）煙民轄終字第61號民事判決書。但需要特別指出的是，《環境保護法》在2014年修訂時并沒有賦予行政機關提起環境公益訴訟的權限。當然，在立法沒有明確賦予行政機關行使民事公益訴訟訴權的情況下，可以把法院承認行政機關的公益訴訟原告適格的做法理解為行政機關基于實體上的利害關系，也即擁有實體法上的請求權而具備特定公益訴訟案件中的當事人適格（依據實體利害關系賦予訴權的模式）。〔11〕關于公益訴訟中原告適格的依據，或是說公益訴訟中原告訴權的來源，存在實體請求權賦權、訴訟擔當賦權、訴訟信托賦權等模式。參見周翠：《民事公益訴訟的功能承擔與程序設計》，載《北方法學》2014年第5期，第96-97頁；黃忠順：《論公益訴訟與私益訴訟的融合——兼論中國特色團體訴訟制度的建構》，載《法學家》2015年第1期。不過也有法院認為，《民事訴訟法》第55條已經向行政機關做了概括性的授權。例如，在“連城縣林業局、龍巖市水土保持學會訴黃永華等11人環境污染責任糾紛案”中，福建省連城縣人民法院認為，《民事訴訟法》第55條概括授權賦予了機關和社會組織提起公益訴訟的主體資格條件和法院受理公益訴訟的條件范圍。連城縣林業局、龍巖市水土保持學會出于修復已遭受損害的森林生態環境的公共利益目的，基于法律授權而提起訴訟，其原告主體資格應予支持。〔12〕“連城縣林業局、龍巖市水土保持學會訴黃永華等環境污染侵權糾紛案”，參見福建連城縣人民法院（2014）連民初字第1806號民事判決書。但筆者認為，從第55條的文義解釋來看，概括授權的理解不能成立。對于社會組織提起環境公益訴訟，法院往往以必須有法律明確規定等為理由加以嚴格限制。與此相比，對行政機關作為同樣訴訟的原告，法院的態度卻傾向于予以認可或顯得比較寬松。這種區別很值得玩味。而筆者認為，由于《環境保護法》、《行政強制法》等法律法規已經賦權行政機關通過行政許可、行政處罰、強制履行等方式維護和救濟生態環境，嚴格執法就足以實現停止侵權、治理污染、恢復原狀等環境公益訴訟的目的，也即，只要公權力沒有失職失靈，行政機關提起公益訴訟的必要性其實是很低的。

但是，對行政機關的公益訴訟主體資格不能武斷地否定。筆者認為，行政機關只是在履行自身職責的基礎上，確因實體利害關系而有必要通過訴訟維護公共利益這種具有例外性質的情形下，才能夠作為原告提起環境公益訴訟。因此，即使采用“依據實體利害關系賦予訴權模式”，允許行政機關提起環境公益訴訟，也應該以行政機關切實履行了監督管理職責、采取了行政強制措施或者行政處罰措施作為前提。只有行政性救濟措施不足以救濟公共利益時，行政機關才滿足提起環境公益訴訟的條件。如果另有行政機關負有相關職責，則無此職責的行政機關因沒有“實體上的利害關系”，也無權提起公益訴訟。具體而言，如《環境保護法》第59條規定：“企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。”“前款規定的罰款處罰，依照有關法律法規按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規定執行。”“地方性法規可以根據環境保護的實際需要，增加第一款規定的按日連續處罰的違法行為的種類。”而按照《行政處罰法》第46條至50條的規定，罰款都必須交付銀行，由銀行將罰款直接上繳國庫。由于行政機關實行收支兩條線，且支出需要按照預算的方式進行，因此，即使罰款按照違法行為造成的直接損失計算，侵權人承擔了罰款責任后也不能免除其民事侵權責任。行政機關采取罰款等措施后仍認為有必要通過提起公益訴訟的方式追究被告民事侵權責任時，才得按“實體利害關系”行使訴權。換言之，行政機關的原告適格應與加重了的起訴條件結合起來加以考量。此外還需注意的是，《環境保護法》規定的行政機關的行政手段或者說行政職責弱于環境保護單行法。例如，《水污染防治法》第83條規定：“企業事業單位違反本法規定，造成水污染事故的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門依照本條第二款的規定處以罰款，責令限期采取治理措施，消除污染；不按要求采取治理措施或者不具備治理能力的，由環境保護主管部門指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔。”該規定還為《水污染防治法實施細則》第19條等規定進一步細化。因此，治理水污染是行政機關的職責或義務，而由此產生的費用可能需要通過公益訴訟向污染者主張。又如，《固體廢物污染環境防治法》第55條規定：“產生危險廢物的單位，必須按照國家有關規定處置危險廢物，不得擅自傾倒、堆放；不處置的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令限期改正；逾期不處置或者處置不符合國家有關規定的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門指定單位按照國家有關規定代為處置，處置費用由產生危險廢物的單位承擔。”該法第76條規定：“違反本法規定，危險廢物產生者不處置其產生的危險廢物又不承擔依法應當承擔的處置費用的，由縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令限期改正，處代為處置費用一倍以上三倍以下的罰款。”該法第78條規定：“違反本法規定，將中華人民共和國境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置的，進口屬于禁止進口的固體廢物或者未經許可擅自進口屬于限制進口的固體廢物用作原料的，由海關責令退運該固體廢物，可以并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。進口者不明的，由承運人承擔退運該固體廢物的責任，或者承擔該固體廢物的處置費用。”據此，對于固體廢物，環保機關負有處置或者退運固體廢物的職責。總之，在某些情況下，行政機關或許就有通過提起環境公益訴訟來追索“處理費用”、“調查費用”或者代被告處置或退運廢物產生的費用之必要。此即為“實體上利害關系”的一種含義，而法院判斷行政機關是否具有原告資格必須斟酌衡量這個因素。對于這方面的解釋論問題，下文討論環境公益案件的訴訟標的時還會有所涉及。

就目前的相關立法而言，只有2005年制訂的《海洋環境保護法》就行政機關提起關于破壞污染海洋環境的訴訟做了明確規定。該法第90條第2款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”有關該條是否環境公益訴訟的規定存在不同意見。如周翠教授認為，海洋環境監督管理部門代表國家提出的損害賠償之訴并不屬于公益訴訟，其也不屬訴訟擔當，而只是由國家作為原告、由監督管理部門作為訴訟代理人實施的普通民事訴訟而已；并且，依照《海洋環境保護法》的相關規定，海洋環境監督部門原本就擁有要求責任者排除危害的權限，再賦予這些部門向法院提起例如“排除危害”等民事公益訴訟的權限，毫無必要也不恰當。〔13〕周翠：《民事公益訴訟的功能承擔與程序設計》，載《北方法學》2014年第5期。但筆者認為，雖然該規定并沒有明確提出公益訴訟的概念，其可操作性也顯得較弱，但將其理解為訴訟代理制度，顯然不恰當，因為《民事訴訟法》已經對民事訴訟代理人的資格進行了明確的限制，行政機關顯然不能擔任訴訟代理人，而上述條文中“代表國家對責任者提出損害賠償要求”也符合我國國家代表公共利益的思維。也因此，從客觀解釋論的角度，將《海洋環境保護法》第90條第2款理解為海洋環境監督管理部門提起環境公益訴訟的依據是可行的。

檢察機關作為環境公益訴訟原告的資格問題在《民事訴訟法》2012年修訂前后存在爭議。因為檢察機關作為法律監督機關，其維護公共利益的方式主要通過監督國家機關和相關單位及其工作人員執行法律、遵守法律，具體可采取督促起訴、支持起訴、刑事附帶民事訴訟等方式，而提起公益訴訟與法律監督之間的協調，自己起訴還是督促相關主體起訴之間的選擇等問題，也不能很好地解決。〔14〕王勝明主編：《中華人民共和國民事訴訟法釋義（最新修正版）》，法律出版社2012年版，第113頁。而至2015年7月，全國人大常委會通過《檢察院公益訴訟試點決定》授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。試點地區包括13個省、自治區、直轄市。該決定并沒有否定試點之外地區的檢察機關提起公益訴訟的權限，只是說試點地區的檢察機關應該按照最高人民法院、最高人民檢察院制定的實施細則進行公益訴訟，以總結相關程序經驗，進而使檢察機關提起公益訴訟的程序得以細節化和規范化。因此，目前可以說檢察機關已一般性地具有了提起公益訴訟的原告主體資格，《憲法》第129條規定的法律監督權則可以視為檢察機關公益訴權的來源。不過，檢察機關的公益訴權包括民事公益訴權和行政公益訴權，何種情況下行使何種訴權、兩者的關系又如何等問題需要進一步探討。筆者認為，如果涉訴事項本身是由行政違法導致的，則能夠提起行政公益訴訟就不能提起民事公益訴訟。〔15〕《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》規定，檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。例如，在“貴州省黔西縣人民檢察院訴被告貴州省黔西縣林業局、第三人黔西縣協和鎮愛國村砂石場不履行行政職權案”中，第三人未辦理占用林地審批手續，于2010年6月起在黔西縣協和鎮協和村白巖腳和油坊交界處一個山坡開辦砂石場，違法占用林地8.607畝開采砂石，一直違法生產。2015年2月9日，黔西縣檢察院向被告發出《檢察建議書》建議其及時對第三人進行查處并在一個月內將查處情況書面回復。黔西縣檢察院發出檢察建議后，被告仍未制止第三人的違法行為，被告存在不履行職責的行為。黔西縣檢察院請求法院判令：一、請求確認被告未依法對第三人非法占用林地的行為進行查處的行為違法；二、判令被告依法責令第三人停止違法行為、補種樹木等，對第三人非法占用林地的違法行為依法進行處理；三、判令被告承擔全部訴訟費用。〔16〕“貴州省黔西縣人民檢察院訴貴州省黔西縣林業局、第三人黔西縣協和鎮愛國村砂石場不履行行政職權案”，參見貴州仁懷市人民法院（2015）仁環保行初字第1號行政判決書。此案系行政公益訴訟，原告并沒有僭越行政權而直接訴請法院判決第三人承擔民事責任，〔17〕案件審理過程中，2015年3月25日，該案被告向愛國村砂石場委托代理人柳丁榕送達了《林業行政處罰先行告知書》（黔縣林政罰權告字（2015）第002號）、《林業行政處罰聽證權利告知書》，又于3月31日送達了《林業行政處罰決定書》（黔縣林政林罰決字（2015）第002號），對第三人愛國村砂石場作出了處罰：處以30919元的罰款，責令停止違法行為，限2015年12月31日前恢復原狀，補種毀壞的林木。據此，該案原告撤回了第2項訴訟請求，法院準予撤回。很好地體現了檢察機關保護公共利益手段的層次性。

檢察機關提起環境民事公益訴訟有一定的前置條件，根據《檢察院公益訴訟試點決定》規定，“提起公益訴訟前，人民檢察院應當依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責，或者督促、支持法律規定的機關和有關組織提起公益訴訟。”由于公共利益的保護不屬于社會組織在公法上的職責，檢察監督的對象應當是負有保護生態環境和資源等職責的行政機關，督促起訴的對象同樣也是這些機關，而檢察機關支持起訴的對象則主要是社會組織。如果通過對行政機關的檢察監督能夠達到環境保護的效果，或者以督促或支持起訴的方式已經啟動環境公益訴訟，檢察機關就無必要親自充當原告。最高人民檢察院在獲得全國人大常委會授權后出臺的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》規定：“檢察機關在履行職責中發現污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟。”該方案還對檢察機關提起民事和行政的公益訴訟分別規定了相應的訴前程序。關于民事公益訴訟，該方案規定檢察機關起訴前應先以發出檢察意見書的方式督促或支持法律規定的機關或有關組織起訴，經過一個月的辦理時間這些主體沒有起訴的，檢察機關可以起訴；關于行政公益訴訟，檢察機關應先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責，經過一個月辦理時間該行政機關拒不糾正或不履行職責的，檢察機關可以提起行政公益訴訟。從解釋論的角度，只有法律監督沒有達到充分保護公共利益的效果，通過督促起訴、支持起訴相關主體也沒有提起公益訴訟，則檢察機關才滿足提起公益訴訟的條件。由于行政救濟具有直接、迅速的特點，能夠及時充分維護公共利益，因此，從檢察機關依法行使法律監督權，促使行政機關依法履行公共利益保障職責的角度，檢察機關提起環境公益訴訟時，有必要向法院提交其履行法律監督職責，并且督促、支持相關主體提起公益訴訟的材料或做相關說明。這一點對于上述的行政機關提起環境公益訴訟亦應適用。最后，《民訴法解釋》第284條第2款具體規定了公益訴訟的起訴條件，除刪除“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”之外，還增加了“有社會公共利益受到損害的初步證據”的內容。這一起訴條件適用到行政機關及檢察機關提起環境民事公益訴訟時，應解釋為兩者還需提交自己已盡到法定職責但仍有必要通過公益訴訟達到保護環境目的或挽回損失的材料。

環境公益訴訟在起訴階段可能涉及的另一個問題在于管轄。根據《民訴法解釋》第285條及《環境民事公益訴訟解釋》第6條的規定，環境公益訴訟由侵權行為地或被告住所地的中級人民法院管轄，因污染海洋環境提起的公益訴訟由海事法院管轄。此外，考慮到對于同一起侵犯環境公共利益的侵權行為，可能存在多個適格的公益訴訟原告，《民訴法解釋》第285條第3款規定,“對同一侵權行為分別向兩個以上人民法院提起公益訴訟的，由最先立案的人民法院管轄，必要時由它們的共同上級人民法院指定管轄。”這項規定針對的是同一公益訴訟原告分別向不同法院起訴的情形，應適用《民事訴訟法》第35條和《民訴法解釋》第36條關于移送管轄的規定。與不同主體可能針對同一環境侵權行為起訴的情形相關，《民訴法解釋》第287條規定：“人民法院受理公益訴訟案件后，依法可以提起訴訟的其他機關和有關組織，可以在開庭前向人民法院申請參加訴訟。人民法院準許參加訴訟的，列為共同原告。”據此，如果公益糾紛已經系屬于法院，則其他適格原告不能另行起訴而只能申請作為共同原告參加訴訟。關于不同的原告在不同的法院針對同一侵權行為都已經提起了公益訴訟的情形，《環境民事公益訴訟解釋》第6條第3款規定，不同原告對同一污染環境、破壞生態行為分別向兩個以上有管轄權的人民法院提起環境民事公益訴訟的，由最先立案的人民法院管轄，必要時由共同上級人民法院指定管轄。筆者認為，這種情況不適用移送管轄規則，后訴應該視為訴不合法而裁定不予受理或者駁回起訴。原因在于，第一，后訴的原告可以在符合《民訴法解釋》第287條規定的情況下以共同原告的身份申請參加先期提起的公益訴訟，因此沒有必要再適用移送管轄的制度渠道，避免制度重復。同時，如果采取移送管轄或者允許另訴，則《民訴法解釋》第287條和《環境民事公益訴訟解釋》第10條規定的公益訴訟中訴訟參加的條件就會被架空。第二，移送管轄的案件本來就是一個案件，而不同原告提起的環境公益訴訟，在請求內容乃至侵權行為的認識上都可能存在差異，因此移送公益訴訟案件產生的后果往往是訴的主客觀合并（至少是訴的主觀合并），而訴的主客觀合并顯然需要受移送管轄法院的審查，但移送管轄制度并沒有賦予受移送法院審查的權力，由此會陷入制度的僵局。

二、環境民事公益訴訟的訴訟標的與請求類型

公益訴訟的訴訟標的將影響原告訴訟請求的具體內容，以及法院審理公益案件的范圍。首先，環境民事公益訴訟不應附帶私益訴訟，私益訴訟也不能附帶環境民事公益訴訟。生態環境被侵害的同時，往往伴隨的是普通民事主體民事權益也被侵害。《民訴法解釋》第288條規定：“人民法院受理公益訴訟案件，不影響同一侵權行為的受害人根據民事訴訟法第一百一十九條規定提起訴訟。”也因此，公益訴訟與私益訴訟屬于平行訴訟，公益訴訟并不附帶私益訴訟。此外，由于《民事訴訟法》沒有賦予自然人個人公益訴訟主體資格，因此個人顯然不能單獨提起公益訴訟，而自然人也不能附帶提起環境公益訴訟。法院的判決也否認個人在提起電信服務合同糾紛訴訟、信用卡糾紛訴訟等私益訴訟的同時附帶提起相關公益訴訟的資格。〔18〕“田永強訴中國聯合網絡通信有限公司煙臺市分公司侵權責任糾紛案”，參見山東煙臺市芝罘區人民法院（2014）芝民社一初字第268號民事判決書；“張某與中國移動通信集團北京有限公司電信服務合同糾紛上訴案”，參見北京第二中級人民法院（2013）二中民終字第15379號民事判決書；“張禮洪與中國建設銀行股份有限公司信用卡中心信用卡糾紛上訴案”，參見上海第一中級人民法院（2015）滬一中民六（商）終字第54號民事判決書。禁止私益訴訟附帶公益訴訟的裁判規則，在環境公益訴訟中也應適用。當然，公益訴訟不附帶私益訴訟并不意味著公益訴訟和私益訴訟不能合并審理并分開判決，只是由于環境民事公益訴訟本身較為復雜，且實務中存在“一個案件只處理一個法律關系”做法，〔19〕吳良志：《法官為什么說“不”：拒絕裁判權的失范與規范——對一萬五千份“不予審理”“不予處理”裁判文書的分析》，載《全國法院第二十六屆學術討論會論文集：司法體制改革與民商事法律適用問題研究》（2015年），第717頁。對案件的處理態度應當是“寧拆不合”，合并審理公益訴訟和私益訴訟雖然在法律上不存在障礙，但實務上的可操作性很很低。

其次，環境公益訴訟的訴訟標的是破壞生態環境和自然資源的侵權法律關系。當然，訴訟標的一般情況下雖然多指法律關系，但根據案件多種多樣的情形，也可能涵蓋從生活事實到包括請求權或法定事由在內、所有能夠識別特定請求的要素。〔20〕王亞新：《訴訟程序中的實體形成》，載《當代法學》2014年第4期。就公益訴訟而言，公益訴訟標的的限定，應該從公共利益和侵權行為兩方面去把握。《民訴法解釋》第291條規定：“公益訴訟案件的裁判發生法律效力后，其他依法具有原告資格的機關和有關組織就同一侵權行為另行提起公益訴訟的，人民法院裁定不予受理，但法律、司法解釋另有規定的除外。”此系關于公益訴訟的禁止重復訴訟原則。可見，侵犯公共利益的侵權行為是公益訴訟的審理對象，也是禁止重復訴訟的判斷標準。但是，《環境侵權案件解釋》第28條第2款規定：“環境民事公益訴訟案件的裁判生效后，有證據證明存在前案審理時未發現的損害，有權提起訴訟的機關和社會組織另行起訴的，人民法院應予受理。”據此，對于環境公益訴訟，重復起訴的判斷標準具體到了損害后果的層次。

再次，環境公益訴訟的受案范圍受制于司法救濟的效果。根據《環境保護法》第2條的規定，該法所稱的環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。在邏輯上，只要是損害這些環境的行為，都可以納入環境公益訴訟的受案范圍。公共利益的保護存在行政性和司法性兩種手段，如果行政手段較之司法手段更有效，則公益訴訟的受案范圍會限縮。根據《環境民事公益訴訟解釋》第1條規定，環境公益訴訟的受案范圍，系已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為。可見，環境公益訴訟中的環境，必須是出現了損害后果或者遭受到了損害威脅的特定范圍內的環境，而不能泛化到《環境保護法》中的環境范圍。

最后，請求類型實際上是公共利益保護手段的反映。既然是侵權訴訟，環境公益訴訟的請求類型就應該參照《侵權責任法》。根據《侵權責任法》第15條的規定，承擔侵權責任的方式主要有：停止侵害，排除妨礙，消除危險，返還財產，恢復原狀，賠償損失，賠禮道歉，消除影響、恢復名譽。上述承擔侵權責任的方式，可以單獨適用，也可以合并適用。對此，《環境民事公益訴訟解釋》第18條規定：“對污染環境、破壞生態，已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。”《檢察機關提起公益訴訟試點方案》規定：“檢察機關可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求。”可見，上述規定實際上參照了《侵權責任法》規定的侵權責任的承擔方式。需要特別注意的是，《侵權責任法》關于侵權責任承擔方式的規定并不是限制性的，即被侵權人還可以訴請其他承擔侵權責任的方式。救濟公共利益的最終目的是恢復或者還原公共利益，環境公益訴訟更強調修復環境，因此，在訴訟請求的類型與權益保護的目的相適應的情況下，環境公益訴訟的請求類型可以更加靈活。而職權主義及非訟法理在公益訴訟程序中的適用，則為環境公益訴訟請求類型的多元化提供了后盾。

需要特別強調的是，環保機關在保護環境生態方面，至少擁有行政決定、行政處罰、行政強制三種權力。對于通過行政方式已經可以實現的救濟目的，則不能提起環境民事公益訴訟。例如，《水污染防治法實施細則》第19條第2款規定：“環境保護部門收到水污染事故的初步報告后，應當立即向本級人民政府和上一級人民政府環境保護部門報告，有關地方人民政府應當組織有關部門對事故發生的原因進行調查，并采取有效措施，減輕或者消除污染。縣級以上人民政府環境保護部門應當組織對事故可能影響的水域進行監測，并對事故進行調查處理。”因此，對于水污染，地方人民政府負有減輕或者消除污染的法定職責。行政機關不能提起要求水污染事件的侵權人修復生態環境的請求，因為水生態環境的修復具有緊迫性，一旦發生污染必須立即治理，而環境民事公益訴訟顯然更適合救濟不具有緊迫性的公益損害。據此，根據《環境民事公益訴訟解釋》第20條及第21條的規定，對于水污染事件，如果環保機關擔任原告，在其訴訟請求只能判決被告賠償已經發生的環境修復費用（如果治理在訴訟期間一直持續且尚未結束，則可以按照治理方案計算修復費用〔21〕在“東營市環境保護局訴吳海濤、東營海豐運輸有限公司、淄博市周村華益溶劑化工廠環境污染責任糾紛案”中，原告的請求被賠償本污染事件前期處理費用為570965元，污染場地地表水體整治修復費用約為6558800元，損害評估費用為300000元，總計損失為7429765元，參見山東東營市中級人民法院（2012）東環保民初字第1號民事判決書。），以及賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失。

對于行政機關請求賠償已然發生的治污費用是否屬于民事公益訴訟，實務中法院存在兩種做法。否定的做法認為，環境保護機關請求侵權人支付因為處置突發污染事故而已經發生的費用，屬于一般的損害賠償案件而不屬于環境公益訴訟案件。〔22〕“陳文秀與彬縣環境保護局、濮陽市全順汽車服務有限公司等土壤、水污染責任糾紛上訴案”，參見陜西咸陽市中級人民法院（2013）咸中民終字第01394號民事判決書。該案一審法院認為系公益訴訟，但二審法院認為系一般民事訴訟。二審判決在變更了訴訟的性質的情況下，維持了一審判決。肯定的做法更多，如運輸氯丙烯發生交通事故導致環境污染，環保局通過公益訴訟訴請賠償已然發生的治污費用和評估費；〔23〕在“東臺市環境保護局訴路志軍、淄博馳程運輸有限公司張店分公司、陽光財產保險股份有限公司淄博中心支公司、中國平安財產保險股份有限公司淄博中心支公司機動車交通事故責任糾紛案”中，江蘇省東臺市人民法院認為，公益訴訟為不特定多數人的公共利益受到侵害或有侵害危險時，法律規定的機關和有關組織向人民法院提起的訴訟。法律規定的有關機關和有關組織避免不特定多數人的公共利益受到侵害或避免受到侵害危險產生費用后，相關機關和組織據此要求相關的侵權單位和個人賠償而提起的訴訟，應屬于公益訴訟的范疇。環境保護機關的職能部門是監督管理，即監督管理相關責任方采取措施，排除危害、恢復環境現狀，并監督相關責任方賠償損失。本案中原告東臺市環境保護局依法并無清除污染物，恢復環境現狀的義務。造成環境污染后，原告為使不特定人群免受因氯丙烯泄漏而造成的損害，對氯丙烯泄漏造成的污染物進行了處理，具有公益性，其支出的相關費用系因公益行為而產生的相關費用，符合公益訴訟的規定，對該費用原告依法有權向造成環境污染的責任方要求進行賠償。參見江蘇東臺市人民法院（2014）東民初字第0122號民事判決書。水污染事件，環保局通過公益訴訟要求排污者賠償已然發生的污染應急處置方案編制費和污染治理費用。〔24〕“江陰市環境保護局訴王文峰、馬正勇水污染責任糾紛案”，參見江蘇江陰市人民法院（2013）澄環民初字第0003號民事判決書。筆者認為，如果治污是環境單行法規定的行政機關的職責，則應該通過行政決定和行政強制的方式由侵權人承擔治污費用；如果治污不是環境單行法規定的行政機關的職責，而行政機關基于污染治理的急迫性等因素進行了污染治理且要求侵權人承擔賠償責任，無論采取公益訴訟的方式還是一般民事侵權訴訟（私益訴訟）的方式，都應該承認訴的合法性。

除了應該通過行政決定和行政強制的方式由侵權人承擔治污費用的情形，只要行政機關進行了污染治理且應當由侵權人承擔賠償責任，則無論行政機關提起一般的民事侵權訴訟（私益訴訟）還是公益訴訟都應該承認訴的合法性，但考慮到公益訴訟更有利于為納稅人挽回損失，承認為公益訴訟性質并無明顯的障礙。

三、程序進行中當事人與法官的權限劃分

私益訴訟在當事人與法官權限劃分方面，實行辯論主義和處分權主義，即在事實的查明和實體的形成方面，當事人都居于主導和控制性的地位，甚至對法官形成約束。如此安排當事人與法官之間的角色，在理論上被稱為當事人主義。私益訴訟之所以實行當事人主義，源于私法自治原則以及當事人對自己民事實體權利的處分權。但在公益訴訟中，社會公共利益并不是當事人可以任意處分的。正是基于公益訴訟與私益訴訟的性質差異，公益訴訟中法官在事實認定方面實行職權主義，在實體形成方面限制當事人的處分權。在公益訴訟中，一方面，當事人不能自由地“處分”爭議的集體權利；另一方面，法官有責任確保當事人的程序行為在整個訴訟程序中皆為公共事業的“勝任的捍衛者”。〔25〕參見[意]莫諾·卡佩萊蒂：《比較法視野中的司法程序》，徐昕、王奕譯，清華大學出版社2005年版，第412頁。因此，對當事人處分權的限制僅僅是公益訴訟中法官角色的一個方面，另一個方面則是法官對當事人尤其是原告的督促或監督。對此，《民訴法解釋》第286條和《環境民事公益訴訟解釋》第12條規定的對行政主管部門的告知制度，〔26〕《民訴法解釋》第286條規定：“人民法院受理公益訴訟案件后，應當在十日內書面告知相關行政主管部門。”《環境民事公益訴訟解釋》第12條規定：“人民法院受理環境民事公益訴訟后，應當在十日內告知對被告行為負有環境保護監督管理職責的部門。”《環境民事公益訴訟通知》第3條規定：“環境保護主管部門收到人民法院受理環境民事公益訴訟案件線索后，可以根據案件線索開展核查；發現被告行為構成環境行政違法的，應當依法予以處理，并將處理結果通報人民法院。”但這不是比較民事訴訟法上的訴訟告知制度，因此訴訟告知制度是指，訴訟系屬中，當事人通過一定的方式，向與本案有利害關系且可以參加訴訟的第三人通知訴訟系屬事實的行為。訴訟告知的法律后果是，對被告知人產生如同輔助參加人的參加效力。參見[韓]孫漢琦：《韓國民事訴訟法導論》，陳剛等譯，中國法制出版社2010年版，第391頁。《民訴法解釋》第286條規定的公益訴訟的主觀合并制度，第289條關于和解、調解的限制和監督，第290條關于禁止公益訴訟案件的原告在法庭辯論終結后撤訴的規定，〔27〕作為例外，《環境民事公益訴訟解釋》第26條規定：“負有環境保護監督管理職責的部門依法履行監管職責而使原告訴訟請求全部實現，原告申請撤訴的，人民法院應予準許。”《環境民事公益訴訟解釋》第9條關于法院認為原告提出的訴訟請求不足以保護社會公共利益，可以向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復原狀等訴訟請求的規定，第10條規定的環境公益訴訟案件受理情況的公告制度，第16條關于原告自認的限制，都體現了法院對環境公益訴訟原告的監督。

當事人與法官之間權限劃分的特殊性，還體現在環境民事公益訴訟中的證明責任與舉證責任的分配。《侵權責任法》第66條規定：“因污染環境發生糾紛，污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。”該條文同樣適用于環境公益訴訟，即對因果關系實行證明責任倒置。〔28〕法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形，根據法律要件分類說，本身就應該由污染者承擔證明責任，因此這不屬于證明責任倒置的情形。證明責任倒置是相對于法律要件分類說而言的。證明責任倒置以法律要件分類說為前提，是對法律要件分類說的一種補充或者說修正。參見江偉主編，傅郁林副主編：《民事訴訟法》，北京大學出版社2014年第3版，第206頁。但是這項條文并不意味著環境污染公益訴訟中，原告不負任何舉證責任。根據《環境侵權案件解釋》第6條的規定，被侵權人根據《侵權責任法》第65條規定請求賠償的，應當提供證明以下事實的證據材料：污染者排放了污染物，被侵權人的損害，污染者排放的污染物或者其次生污染物與損害之間具有關聯性。

證明責任除了在案件事實真偽不明時作為風險分擔的規則，還在于其會促使當事人積極調查收集證據。在公益訴訟中，法官可以更主動地介入事實調查和證據收集。具體而言，《民事訴訟法》第64條第2款規定：“當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據，或者人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應當調查收集。”根據《民訴法解釋》第96條第1款第3項的規定，涉及公益訴訟的證據應屬于《民事訴訟法》第64條第2款規定的人民法院認為審理案件需要的證據，因此法院可以依據職權調查收集證據。正如學者所言，“在關聯證據都集中由一方當事人控制的案件中（例如，公害案件、藥物致人損害案件、醫療事故案件、產品責任案件、環境訴訟等）中，作為被告并對事實關系（“過失”、“缺陷”、“因果關系”等）不承擔證明責任的企業方，往往不愿意提供證據，在這種情形下，法院是否命令其提出相關的重要文書，往往決定著案件的勝敗結果”。〔29〕[日]新堂幸司：《新民事訴訟法》，林劍鋒譯，法律出版社2008年版，第417頁。對此，《民訴法解釋》第112條規定：“書證在對方當事人控制之下的，承擔舉證證明責任的當事人可以在舉證期限屆滿前書面申請人民法院責令對方當事人提交。”“申請理由成立的，人民法院應當責令對方當事人提交，因提交書證所產生的費用，由申請人負擔。對方當事人無正當理由拒不提交的，人民法院可以認定申請人所主張的書證內容為真實。”《環境民事公益訴訟解釋》第13條在環境公益訴訟領域做了類似規定。文書提出命令制度能夠實質性保障當事人之間的武器平等，推定制度則會強化文書持有人提交文書的主動性。

法院介入事實調查和證據收集的主動性，還在于法院可以依職權委托鑒定和聘請專家證人，《環境民事公益訴訟解釋》第14條及第15條對此進行了規定。在司法實踐中也可看到這樣的案例。如下文還會涉及的“連云港市贛榆區環境保護協會訴被告顧紹成環境污染損害賠償公益訴訟案”，法院就邀請江蘇省環境工程咨詢中心主任、研究員級高級工程師劉某作為專家證人出庭，對被告污染損害鑒定評估報告的科學性進行評估，經原被告對專家證人的意見進行質證，最終采納了專家證人的污染處理意見。〔30〕“連云港市贛榆區環境保護協會訴顧紹成環境污染責任糾紛案”，參見江蘇連云港市中級人民法院（2014）連環公民初字第1號民事判決書。

四、環境民事公益訴訟的裁判

上文述及的法官職權的強化，對當事人處分權的限制，對原告履職的監督，在理論上都可以概括為非訟法理在公益訴訟中的適用，或者說公益訴訟在某種程度上的非訟化。非訟化包括程序上的非訟化和實體上的非訟化，實體上的非訟化是指，法官就權利義務存否及其范圍的判斷有裁量權。〔31〕邱聯恭：《司法之現代化與程序法》，三民書局有限公司1992年版，第326-327頁。由于公益訴訟的社會性和公共性，公益訴訟在實體上的非訟化也十分明顯，如法院的判決主文可以超越原告的訴訟請求，法院可以根據案情需要尤其是被告履行判決義務的現實可能性作出合意判決，判決的執行引入第三方進行監督。總之，由于公益訴訟的判決最終是為了達到維護公共利益、修復或者恢復公益秩序的效果，因此判決的結果必須考慮判決執行的效果。也正是在這個意義上，公益訴訟判決主要不是確認當事人之間的權利義務，而更多是形成當事人之間的權利義務，司法過程中法院就不得不完成很多行政性而非司法性的工作。

《環境民事公益訴訟通知》第6條規定：“人民法院可以判決被告自行組織修復生態環境，可以委托第三方修復生態環境，必要時也可以商請負有監督管理職責的環境保護主管部門共同組織修復生態環境。對生態環境損害修復結果，人民法院可以委托具有環境損害評估等相關資質的鑒定機構進行鑒定，必要時可以商請負有監督管理職責的環境保護主管部門協助審查。”而實務中，法院的做法已經超越了這一規定而體現出了更大的靈活性。例如，在上文提到的“連云港市贛榆區環境保護協會訴被告顧紹成環境污染損害賠償公益訴訟案”中，原告的訴訟請求包括：依法判訟被告賠償因排放含酸廢水而造成的環境損失98000元，承擔原告因本案訴訟而發生的合理費用3500元。被告答辯稱，愿意積極配合法院在自己能力范圍內給受害方賠償，但因經濟狀況不好，經濟上賠不起，希望法院能讓被告做一些公益事業來彌補其所造成的損害。對此，法院認為，被告主張其經濟非常困難，自愿在經濟賠償能力不足的情況下，通過提供有益于環境保護的勞務活動抵補其對環境造成的損害，符合“誰污染，誰治理；誰損害，誰賠償”的環境立法宗旨，較單純賠償更有利于環境的修復與治理，法院予以采納。在案件審理過程中，連云港市贛榆區環境保護局發函同意對被告提供的勞務進行監管。最終，除了判決被告賠償環境污染造成的損害和原告的律師費，還判決：被告顧紹成于本判決生效后二年內提供總計960小時的環境公益勞動（每月至少6次，每次不低于6小時），以彌補其環境損害賠償金的不足部分，該項勞務執行由連云港市贛榆區環境保護局負責監督和管理。〔32〕“連云港市贛榆區環境保護協會訴顧紹成環境污染責任糾紛案”，江蘇連云港市中級人民法院（2014）連環公民初字第1號民事判決書。類似判決參見“連云港市贛榆區環境保護協會訴王升杰環境污染責任糾紛案”，江蘇連云港市中級人民法院（2014）連環公民初字第2號民事判決書。又如，在“原告常州市環境公益協會訴被告儲衛清、常州市博世爾物資再生利用有限公司等環境污染責任糾紛公益訴訟案”中，法院在審理中，為確定環境污染損害價值、制定環境修復方案，法院依照法定程序委托江蘇常環環境科技有限公司進行評估鑒定，同時為鼓勵環境污染當地群眾積極參與環境修復，要求江蘇常環環境科技有限公司出具三套環境生態修復方案。法院于2014年8月6日將三套方案在受污染場地周邊予以公示，并于8月12日到現場以發放問卷的形式收集公眾意見。法院以該公眾意見作為重要參考并結合案情最終確定了環境生態修復方案，要求江蘇常環環境科技有限公司按照生態環境修復方案提供鑒定結論。江蘇常環環境科技有限公司于2014年9月3日向法院提供了《常州市博世爾物資再生利用有限公司場地環境污染損害評估技術報告》。該報告的結論為按法院確定的方案修復博世爾公司場地內被污染的環境和生態，需要支出人民幣2830700元。〔33〕“常州市環境公益協會與儲衛清等環境污染責任糾紛案”，參見江蘇常州市中級人民法院（2014）常環公民初字第2號民事判決書。又如，在“泰州市環保聯合會訴泰興錦匯化工有限公司等環境污染公益訴訟案”中，二審法院在維持一審判決的賠償數額的同時，對義務的履行方式進行了變更，引入了替代金錢的義務履行方式。二審判決主文第三項載：六被告于本判決生效之日起30日內將本判決第一項所列款項支付至泰州市環保公益金專用賬戶；逾期不履行的，應當加倍支付遲延履行期間的債務利息。如果當事人提出申請，且能夠在本判決生效之日起30日內提供有效擔保的，上述款項的40%可以延期至本判決生效之日起一年內支付。第四項載：本判決生效之日起一年內，如六被告能夠通過技術改造對副產酸進行循環利用，明顯降低環境風險，且一年內沒有因環境違法行為受到處罰的，其已支付的技術改造費用可以憑環保行政主管部門出具的企業環境守法情況證明、項目竣工環保驗收意見和具有法定資質的中介機構出具的技術改造投入資金審計報告，向泰州市中級人民法院申請在延期支付的40%額度內抵扣。〔34〕“江蘇常隆農化有限公司等與泰州市環保聯合會環境污染侵權賠償糾紛上訴案”，參見江蘇高級人民法院（2014）蘇環公民終字第1號民事判決書。總之，環境民事公益訴訟的判決不完全限于原告的請求，法院會在訴訟過程中，基于環境治理的實際需要以及公益訴訟的性質，作出妥當性的安排。法院判決的主文包括了賠償治污費用、環境生態修復方案編制費、生態功能喪失的損失、評估鑒定費、律師費，提供公益性勞動，以及向法院和環保部門提交整改報告，定期向法院提交保護部門對企業生產排污情況進行監測、檢查的報告。〔35〕在“中華環保聯合會訴宜興市江山生物制劑有限公司水污染責任糾紛環境公益訴訟案”中，原告的訴訟請求包括判令被告立即停止對環境的侵害、排除危害，不得通過雨水管道排放污水，承擔律師費41600元、交通費400元及本案訴訟費用。最終，法院的判決，除了停止侵害和賠償律師費，還包括制定完善的環境管理體系和環境管理制度，落實各項防范措施，堅持環保治理設施長期有效運行，確保達標排放，本判決生效滿3個月之日起10日內向本院及環境保護部門提交一份環境整改實施情況報告，本判決生效之日起三個月內每月向本院提交一份由宜興市環境保護局或無錫市環境保護局對企業生產排污情況進行監測、檢查的報告。參見江蘇無錫市中級人民法院（2014）錫環公民初字第2號民事判決書。

五、結語

公共利益在我國法律體系中是一個常見的法律術語，但卻沒有任何法律對公共利益進行界定。〔36〕例如，《憲法》第10條、《土地管理法》第2條規定國家對土地實行征用的條件是“為了公共利益的需要”，《行政處罰法》規定其立法目的之一是“為了維護公共利益和社會秩序”，《著作權法》第4條規定著作權人行使著作權時“不得損害公共利益”，《專利法》第52條規定“為了公共利益的目的”可以對專利權實行強制許可等，《物權法》第42條規定“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。《民事訴訟法》第55條通過列舉的方式，明確了污染環境、侵害眾多消費者合法權益系損害社會公共利益，但顯然，這一列舉是不全面的。同時，基于“環境”一詞的復雜性，環境民事公益訴訟實際上是在十分有限的對象范圍內得到了適用。

公共利益保護不可能完全按照自發秩序的方式形成具有相當正當性的程序規則。在立法不能通過自身的規范內容塑造程序的情況下，法院不得不擔負更多的責任。在公益訴訟由概念變成現實的過程中，環境公益訴訟司法過程引入了非訟法理而使得環境公益訴訟程序呈現非訟化的現象。這十分符合環境公益訴訟的案件特點，即在個案中謀求具體妥當的處置方案，同時考慮處置方案的執行效果。

法院在程序規則建立方面的一般性作為，以及個案中基于具體妥當性的特定性干預，并不意味著司法訴訟應該成為環境保護的主戰場。公共利益的維護，并不是法院一紙判決就能完結的。法院基于對判決執行效果的考慮來設計判決主文，以及判決執行過程中對行政機關和社會組織的依靠，都說明了生態環境利益的維系即使進入司法階段，也需要社會的多元參與。公益訴訟的價值更在于立而不用，即通過公益訴訟的威懾性，讓疲軟的行政執法剛性化，讓肆意的侵犯公共利益的行為收斂起來。最后，環境公益訴訟的細節問題，有的可以通過解釋論來填充和明確，有的則必須通過進一步的機制和制度建設來應對，如環境損害賠償金的管理和使用監督機制，環境修復的監督和結果驗收機制等。