生態(tài)脆弱區(qū)耕地保護(hù)與可持續(xù)利用探討
——以鄂爾多斯市為例

王友鳳，魯麗波

(內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院，內(nèi)蒙古呼和浩特 010010)

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生態(tài)脆弱區(qū)耕地保護(hù)與可持續(xù)利用探討
——以鄂爾多斯市為例

王友鳳，魯麗波*

(內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院，內(nèi)蒙古呼和浩特 010010)

以內(nèi)蒙古鄂爾多斯市為例，在分析鄂爾多斯市耕地?cái)?shù)量變化的基礎(chǔ)上，研究了鄂爾多斯市耕地利用過(guò)程中存在的問(wèn)題，探討了環(huán)境脆弱區(qū)耕地資源保護(hù)和可持續(xù)利用過(guò)程中的各種制約因素，提出了鄂爾多斯市耕地保護(hù)與可持續(xù)利用的對(duì)策。

生態(tài)脆弱區(qū)；耕地保護(hù)；可持續(xù)利用；鄂爾多斯

耕地的保護(hù)利用受地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然和科技等綜合因素影響，其利用方式、保護(hù)狀況將影響地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[1-2]。2000 年以來(lái)，受工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程推動(dòng)，鄂爾多斯城市建設(shè)發(fā)生深刻變化，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、人口高速增長(zhǎng)，耕地?cái)?shù)量雖然呈穩(wěn)中上升趨勢(shì)，但耕地的總體質(zhì)量不高，人均耕地面積在逐年減少，鄂爾多斯市經(jīng)濟(jì)建設(shè)開(kāi)發(fā)用地與耕地保護(hù)矛盾日益突出，加之鄂爾多斯市地處自治區(qū)西南部，常年干旱少雨，水土流失嚴(yán)重，是典型的生態(tài)脆弱區(qū)，耕地保護(hù)面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)。因此，耕地開(kāi)發(fā)與保護(hù)在生態(tài)脆弱區(qū)土地利用過(guò)程中顯得尤為重要，如何協(xié)調(diào)處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)關(guān)系，采取多種措施提高耕地質(zhì)量，促進(jìn)耕地資源的可持續(xù)利用，是鄂爾多斯市發(fā)展亟待解決的問(wèn)題。

1 研究區(qū)概況

1.1 自然條件鄂爾多斯市位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西南部，地處鄂爾多斯高原腹地。西與寧夏回族自治區(qū)陶樂(lè)、鹽池等縣和銀川市與石嘴山市，以及內(nèi)蒙古烏海市、阿拉善盟阿拉善左旗和巴彥淖爾市磴口縣接壤；北與巴彥淖爾市臨河區(qū)、杭錦后旗、五原縣、烏拉特前旗及包頭市九原區(qū)、土默特右旗隔河相望；東與山西省偏關(guān)縣、河曲縣及內(nèi)蒙古呼和浩特市清水河縣、托克托縣為鄰；南接陜西省府谷、神木、榆林、橫山、靖邊和定邊等市縣。全市土地總面積871.41萬(wàn)hm2，占自治區(qū)土地總面積的7.54%。

1.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件2012年全市總?cè)丝谶_(dá)200.42萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口56.74萬(wàn)，占總?cè)丝诘?8.31%；人口密度為23人/km2，人均耕地面積為0.203 6 hm2，農(nóng)業(yè)人均耕地0.719 2 hm2。2012年全市GDP總值3 700億元，人均GDP18.46萬(wàn)元；其中農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值90.14億元，人均4 497元；糧食總產(chǎn)量145.04萬(wàn)t，農(nóng)民人均純收入11 353元[1]。鄂爾多斯市綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力由全國(guó)地級(jí)以上城市第60位躍升至第35位，鄂爾多斯市已成為我國(guó)重要的煤炭能源、化工生產(chǎn)基地，在自治區(qū)乃至全國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中占有十分重要的地位。

2 鄂爾多斯市耕地利用狀況分析

2.1 耕地利用現(xiàn)狀2012年鄂爾多斯市耕地面積40.809萬(wàn)hm2，占土地總面積的4.70%，其中水澆地面積28.266萬(wàn)hm2，占耕地面積的69.26%；旱地面積12.544 萬(wàn)hm2，占耕地面積的30.74%。70%以上的耕地多分布在鄂爾多斯的達(dá)拉特旗、準(zhǔn)格爾旗和杭錦旗沿黃河地區(qū)。鄂爾多斯市現(xiàn)有耕地資源中，質(zhì)量好的12等、13等耕地和質(zhì)量較差的14等耕地分別占耕地資源總量的17.55% 、23.84%、58.61%。

2.2 鄂爾多斯耕地?cái)?shù)量變化分析鄂爾多斯市耕地總量整體呈上升趨勢(shì)，但人均耕地面積呈逐年下降趨勢(shì)。耕地總面積由2006年的40.277 萬(wàn)hm2增加到2012年40.809 萬(wàn)hm2，人均耕地面積由2006年的0.265 9 hm2降低到2012年的0.203 4 hm2。

2.2.1耕地減少數(shù)量。隨著鄂爾多斯市煤炭能源基地建設(shè)，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求量不斷增大，耕地逐年減少。2006～2012年鄂爾多斯市耕地面積共減少4.032萬(wàn)hm2。其中因建設(shè)占用減少耕地0.375萬(wàn)hm2，因生態(tài)退耕、災(zāi)毀減少耕地3.657萬(wàn)hm2。

2.2.2耕地增加數(shù)量。鄂爾多斯市為確保非農(nóng)建設(shè)占用耕地“占一補(bǔ)一、先補(bǔ)后占”制度落實(shí)到位，積極開(kāi)展并推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾和土地整理。2006～2012年全市共新增耕地4.867 萬(wàn)hm2。其中財(cái)政資金土地整治增加2.487 萬(wàn)hm2，耕地儲(chǔ)備增加2.021 萬(wàn)hm2，其他方式增加耕地0.359 萬(wàn)hm2。

2.3 耕地利用特點(diǎn)鄂爾多斯耕地集約化利用水平不斷提高。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及技術(shù)水平的不斷發(fā)展進(jìn)步，鄂爾多斯市耕地集約化利用水平也相應(yīng)不斷提高。根據(jù)鄂爾多斯市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2006年鄂爾多斯市農(nóng)作物總播種面積達(dá)36.8萬(wàn)hm2，其中糧食作物播種面積20.62 hm2，有效灌溉面積18.76萬(wàn)hm2，全市農(nóng)機(jī)總動(dòng)力達(dá)205.60萬(wàn)kW，機(jī)耕面積為17.113 hm2，占總耕地面積的40.67%；到2012年鄂爾多斯市農(nóng)作物總播種面積38.15萬(wàn)hm2，其中糧食作物播種面積24.07萬(wàn)hm2，有效灌溉面積20.91萬(wàn)hm2。全市農(nóng)機(jī)總動(dòng)力達(dá)278.8萬(wàn)kW，機(jī)耕面積擴(kuò)大為366 621.5 hm2，占總耕地面積的96.1%。

2.3.1土地資源總量大，后備耕地資源豐富。鄂爾多斯市土地總面積約為871.410萬(wàn)hm2，占內(nèi)蒙古土地總面積的7.55%。其中未利用地總規(guī)模為176.54萬(wàn)hm2，其中宜耕未利用地占可開(kāi)發(fā)未利用地規(guī)模的3.46%，達(dá)1.202萬(wàn)hm2，耕地的后備耕地資源開(kāi)發(fā)利用具有較大潛力。

2.3.2鄂爾多斯市土壤土層較薄，土地質(zhì)量較低。鄂爾多斯市雖然土地面積大，耕地?cái)?shù)量也較多，但質(zhì)量較低，其中14等的耕地占鄂爾多斯市耕地總面積的58.61%，土壤淺薄貧瘠，而且相當(dāng)一部分耕地因受區(qū)位、環(huán)境、技術(shù)等因素限制而不能很好地被利用。

2.3.3耕地生態(tài)環(huán)境惡化。耕地質(zhì)量不高，生態(tài)環(huán)境較差。由于特殊的地理位置和自然條件，鄂爾多斯市地區(qū)是生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)，一方面大規(guī)模的煤炭資源開(kāi)發(fā)對(duì)地表植被和土壤造成了破壞；另一方面，對(duì)土地資源長(zhǎng)期不合理開(kāi)發(fā)利用，如毀林開(kāi)墾、過(guò)度放牧等，進(jìn)一步加劇了鄂爾多斯地區(qū)土地資源破壞和土地退化，水土流失日趨嚴(yán)重，土地沙化面積不斷擴(kuò)大，草地退化、沙化和堿化面積逐年增加。

3 鄂爾多斯市耕地利用過(guò)程中存在的問(wèn)題

3.1 新增建設(shè)占耕速度快，補(bǔ)充耕地質(zhì)量難以保證2006～2012年，鄂爾多斯市新增建設(shè)用地占用耕地總計(jì)3 746.07 hm2，年均占用耕地535.15 hm2；補(bǔ)充耕地共計(jì)48 671.33 hm2，雖然補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于占用數(shù)量，但受環(huán)境、資源等自然因素制約，鄂爾多斯市耕地開(kāi)發(fā)利用存在困難，其宜耕、宜建土地多集中分布在水土資源條件較好的城市周?chē)瑪?shù)量有限，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地后備資源不足，耕地在質(zhì)量上“占補(bǔ)平衡”難以保障。

3.2 水資源缺乏，優(yōu)質(zhì)耕地資源少鄂爾多斯市的年降水量是295.3 mm，且降水量遠(yuǎn)少于蒸發(fā)量，水資源量自然就貧乏。水資源利用上主要以地下水為主，全市地下水利用約占水資源總量的61%，其中農(nóng)業(yè)用水在水資源開(kāi)發(fā)利用中占主導(dǎo)地位，水資源短缺問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重[3]。但優(yōu)質(zhì)耕地的建設(shè)離不開(kāi)水資源，造成優(yōu)質(zhì)耕地資源有限，同時(shí)水資源短缺也成為制約鄂爾多斯市耕地開(kāi)發(fā)的制約因素。

3.3 不合理利用，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降由于長(zhǎng)時(shí)間粗放經(jīng)營(yíng)，不合理利用耕地，重用輕養(yǎng)，加之鄂爾多斯地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣，環(huán)境干旱水資源缺乏、土壤瘠薄、風(fēng)蝕等不利因素，導(dǎo)致了嚴(yán)重的水土流失和土地荒漠化，使土地利用程度低，人類(lèi)活動(dòng)對(duì)土地的毀損率大于其他地區(qū)。

3.4 煤礦工業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致耕地受污染鄂爾多斯礦產(chǎn)資源較豐富，采礦工業(yè)發(fā)展速度快，然而采礦作業(yè)在很大程度上破壞了土壤結(jié)構(gòu)和土壤養(yǎng)分，造成水土流失，土地沙漠化等土地退化等問(wèn)題，排矸場(chǎng)、尾礦庫(kù)等含硫廢石受自然風(fēng)化，煤中含有大量的鉛、汞、鎘等重金屬物質(zhì)，嚴(yán)重污染礦區(qū)及周?chē)h(huán)境，造成周?chē)厥艿讲煌潭鹊奈廴尽?/p>

4 鄂爾多斯市耕地保護(hù)與可持續(xù)利用的對(duì)策

4.1 嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)用地，切實(shí)保護(hù)耕地正確處理鄂爾多斯市城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目選址和用地的評(píng)價(jià)與論證，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地。積極利用市場(chǎng)手段引導(dǎo)鄂爾多斯市的城鎮(zhèn)建設(shè)，提高現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)的空地、閑置地或低利用效益地的利用率；同時(shí)積極引導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)零散農(nóng)戶住宅向中心村或聚居點(diǎn)集中，盡量減少外延擴(kuò)張占用耕地。采取用途功能分區(qū)與用地指標(biāo)控制相結(jié)合的雙控管理模式，將各產(chǎn)業(yè)用地和城鎮(zhèn)發(fā)展安排在各自的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，以防止對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)耕地的占用；同時(shí)，加強(qiáng)土地利用的審批、監(jiān)管工作，將各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格控制在其所批準(zhǔn)的用地指標(biāo)范圍內(nèi)，不得隨意突破；對(duì)亂占濫用土地的行為，應(yīng)依法嚴(yán)懲相關(guān)責(zé)任人[4]。這樣既可提高非農(nóng)建設(shè)用地的集約化水平，保證城市發(fā)展和重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地，又可有效防止耕地的急劇減少。

4.2 確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積按規(guī)劃重點(diǎn)區(qū)域全面推進(jìn)以田、水、路、林、村綜合整治和優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)為核心的土地整理，重點(diǎn)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，增加有效耕地面積，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。土地整理項(xiàng)目和資金要向耕地、基本農(nóng)田分布集中區(qū)傾斜。創(chuàng)新閉坑礦山、采礦塌陷、挖損壓占、災(zāi)害損毀等歷史遺留廢棄土地的復(fù)墾技術(shù)，立足優(yōu)先農(nóng)業(yè)利用、鼓勵(lì)多用途使用和改善生態(tài)環(huán)境，合理安排復(fù)墾土地的利用方向、規(guī)模和時(shí)序，按規(guī)劃重點(diǎn)區(qū)域組織實(shí)施土地復(fù)墾重大工程。在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，依據(jù)用地需求和土地利用條件，有計(jì)劃地適度開(kāi)發(fā)宜耕后備土地資源，按規(guī)劃穩(wěn)步組織實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用重大工程。

4.3 加強(qiáng)耕地保護(hù)，提高現(xiàn)有耕地質(zhì)量鄂爾多斯是因煤興起的城市，因此要積極把握工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，通過(guò)城市帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，大力實(shí)施收縮轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，結(jié)合土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾，建設(shè)河流沿岸地區(qū)等集中連片的耕地保護(hù)區(qū)域。同時(shí)，要開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)，增加有效灌溉面積，加大中低產(chǎn)田改造力度，積極推廣節(jié)水抗旱技術(shù)，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保耕地可持續(xù)利用。大力實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等重大工程，加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，全面提升耕地等級(jí)。對(duì)因局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化需要治理的應(yīng)實(shí)行生態(tài)退耕；對(duì)質(zhì)量不高的耕地，通過(guò)農(nóng)田水利、防護(hù)林網(wǎng)、土壤培肥和鹽漬化治理等工程與生物措施，加強(qiáng)耕地生產(chǎn)能力建設(shè)，加大耕地自我修復(fù)和補(bǔ)充力度，將耕地質(zhì)量逐步提高。

4.4 發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)耕地可持續(xù)利用發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)是目前耕地種植發(fā)展方向，也是實(shí)現(xiàn)耕地可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)[4]。一方面，通過(guò)發(fā)展綠色、環(huán)保生態(tài)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)；另一方面，積極開(kāi)展耕地面源污染的綜合整治，在推廣無(wú)害化治理基礎(chǔ)上，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境整治，實(shí)現(xiàn)耕地可持續(xù)利用。

4.5 建立耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)耕地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)中共十八大提出了要建立新型農(nóng)業(yè)體系，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，提高規(guī)模化程度，將傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度規(guī)模的集約經(jīng)營(yíng)，其關(guān)鍵就在于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程度。一方面，可以通過(guò)建立耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)機(jī)制，允許農(nóng)牧民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，興辦股份合作農(nóng)場(chǎng)；另一方面，以補(bǔ)償安置機(jī)制方式收回農(nóng)牧民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，然后根據(jù)“適度、集中連片”的原則，再行發(fā)包。以耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)為平臺(tái)，促進(jìn)耕地資源的合理流轉(zhuǎn)，推進(jìn)耕地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，保證耕地資源的可持續(xù)利用。

[1] 黃烈佳.耕地保護(hù)面臨的形式及其對(duì)策研究[J].資源開(kāi)發(fā)與市場(chǎng)，2006，22(3)：267-270.

[2] 任國(guó)柱，蔡玉梅.中國(guó)耕地后備資源開(kāi)發(fā)的特點(diǎn)和對(duì)策[J].資源科學(xué)，1998，20(5)：46-51.

[3] 楊志如，張福林，羅偉，等.淺析鄂爾多斯市水資源與可持續(xù)發(fā)展[J].內(nèi)蒙古水利，2011(1)：56-57.

[4] 黃成毅，鄧良基，凌靜，等.大城市郊區(qū)耕地保護(hù)與可持續(xù)利用探討——以成都市郫縣為例[J].資源開(kāi)發(fā)與市場(chǎng)，2006 22(3)：262-264.

Study on Cultivated Land Protection and Sustainable Use in Ecologically Fragile Zones—A Case Study of Ordos City

WANG You-feng, LU Li-bo*

(Inner Mongolia Land Surveying and Planning Institute, Hohhot, Inner Mongolia 010010)

Based on the cultivated land quantitative change analysis of Ordos City, the existing problems in cultivated land utilization process were studied.The protection of cultivated land resource in environmental fragile zone and restriction factors in sustainable utilization process were discussed.Countermeasures for cultivated land protection and sustainable utilization in Ordos City were put forward.

Ecologically fragile zones; Cultivated land protection; Sustainable use; Ordos City

王友鳳(1981- )，女，內(nèi)蒙古包頭人，工程師，碩士，從事土地資源管理研究。*通訊作者，工程師，碩士，從事土地利用管理研究。

2015-01-27

S 181.3

A

0517-6611(2015)08-282-02