氣候變化與中國參與國際公共產品供給的戰略選擇

程 銘

(東北林業大學，黑龍江哈爾濱150040)

1 氣候變化與國際公共產品

公共產品理論屬于公共經濟學的范疇，瑞典經濟學家林達爾首先于1919年在其《公平稅收》一文中提出了“公共產品”一詞，和私人產品相對，公共產品主要表現為可供不同的消費者共同使用，公共經濟學的奠基人馬斯格雷夫在《美國財政理論與實踐》一文中指出，公共產品所產生的利益不僅僅限于購買產品的消費者，其他人也可以分享到公共產品利益［1］。由于公共產品的非排他性的特點，使其研究從一開始就與合作問題緊密相連，而在國際關系領域里，隨著國際相互依賴的不斷加深，人們對全球治理和全球性問題的不斷關注，公共產品理論也逐漸被應用到國際政治事務的研究中，1999年由聯合國開發計劃署發展研究中心組織編寫、牛津大學出版社出版了《全球公共產品:21世紀的國際合作》一書，之后，國際公共產品理論成為國際政治領域中探討如何應對全球公共問題的重要研究工具。

關于國際公共產品的研究，始于經濟學界，奧爾森等學者首先以北約國家間共同維護安全的問題為案例，從國際公共產品的角度探討了國際合作的問題;斯蒂格里茨認為，國際公共產品主要有五類，包括國際經濟穩定、國際安全與和平、國際環境、國際人道主義援助［1］;全球公共產品國際特別工作組認為國際公共產品是指那些對國際社會至關重要，由于單個國家無法單獨處理而需要發達國家和發展中國家集體行動來提供的公共產品;世界銀行也從外部性的角度對國際公共產品進行了定義，認為國際公共產品包括商品、資源、服務、規章制度和政策體制等產品，它們是通過國家間的合作和集體行動來實現的。從以上的定義來分析，國際公共產品主要強調它的公共性和國際性，按照這一特性進行分類，國際公共產品主要有三種:第一種是國際性的天然共有物，如空氣或公海，這些產品在原始狀態下具有典型非競爭性與非排他性;第二種是國際性的人造共有物，如非商業知識、專利知識;第三種是國際性政策結果或條件，如世界和平、金融穩定、環境的可持續性。

全球氣候屬于國際性的天然共有物，人類共享一片天空，呼吸共有的空氣，但大氣環境污染、氣候變暖和異常氣候現象的增加，使氣候變化問題成為了國際社會重點關注的全球性問題，氣候外交也成為了外交領域的熱點。在應對全球氣候變化這個問題上，1992年，聯合國政府間談判委員會通過了《聯合國氣候變化框架公約》，該公約締約方自1995年起每年召開締約方會議以評估應對氣候變化的進展。作為它的補充條款，1997年，聯合國氣候變化框架公約參加國制定了《京都議定書》，使溫室氣體減排成為發達國家的法律義務，按照2007年通過的《巴厘路線圖》的規定，2009年12月，來自192個國家的談判代表，在丹麥首都哥本哈根召開了世界氣候大會，商討2012年到期的《京都議定書》的后續方案。從《聯合國氣候變化框架公約》到《京都議定書》再到哥本哈根會議，各國政府、國際社會都在為改善全球氣候狀況努力尋求有效的國際公共產品供給。但遺憾的是全球溫室氣體排放量最大的國家美國卻沒有批準《京都議定書》，加拿大于2011年12月也宣布退出《京都議定書》，哥本哈根會議經過反復的磋商仍沒達成實質性的協議。2013年的華沙氣候大會，由于發達國家與發展中國家在歷史責任、兌現承諾、提供資金技術等關鍵問題上爭論不斷，導致會議不得不連續延期。2014年的利馬氣候大會也是分歧明顯、成果有限，其矛盾焦點都集中在“責任共擔”的問題上。當全球氣候變化成為全人類共同面對的重大挑戰之時，如何讓人類在氣候災難面前實現國際合作似乎成了更大的挑戰。

2 應對氣候變化的國際公共產品供給困境

國際公共產品自身的特性給國際公共產品供給帶來了很多困難，雖然氣候變化是國際社會普遍關注的全球性問題，極端氣候的危害性與全球治理的緊迫性在國際社會也取得了高度共識，但在國際無政府狀態下，國際氣候合作還是遇到了難以逾越的障礙。

2.1 集體行動的悖論 國際公共產品的供給首先是一種集體行動，關于集體行動的研究，以公共選擇理論的奠基者曼瑟爾·奧爾森的《集體行動的邏輯》為代表。在奧爾森看來，社會科學的傳統理論提出的“一個具有共同利益的群體，一定會為實現這個共同利益采取集體行動”的假設，往往不能很好的解釋和預測集體行動的結果，相反，共同利益的存在有時候卻恰恰阻礙了集體行動，個人自發的自立行為往往導致對集體不利、甚至產生及其有害的結果，而理性個體的最佳策略選擇則是進行“搭便車”。所謂“搭便車”就是個人即使不對其消費行為付費或不對公共產品的提供作出貢獻，他仍然無法被排除在消費者集體之外，那么理性的個人就沒有任何動機對公共產品的生產和提供作出貢獻［2］。搭便車現象成為集體行動中最難解決的問題。

在全球相互依存日趨緊密的當今世界，各國需共同應對全球氣候變化、探尋可持續發展的道路雖已成為國際社會的共識，但在協定減排數量、達成減排協議時，發達國家希望發展中國家也要承擔相應的減排義務，發展中國家認為當前氣候問題出現主要是源于發達國家在過去的工業化進程中對環境破壞所帶來的結果，因此應該承擔必然的減排任務，不應以環境保護為借口而限制發展中國家的發展。由此，各國的自利行為最終導致哥本哈根會議僅僅頒布了一個不具備法律約束力的意愿聲明。而更多國家是想搭上氣候治理的便車，爽約于《京都議定書》的美國也只是重申了之前做出的承諾，并附加了苛刻的條件，美國在哥本哈根會議上也只不過扮演了一個搭便車的小角色。全球氣候治理也難免陷入集體行動的困境。

2.2 非排他性與非競爭性的作用 公共產品相對于私人產品而言，具有非排他性和非競爭性的特點，即一個人即使沒有對公共產品做出貢獻，也無法排除他對公共產品的消費或排除的成本過高而構成不經濟的行為;而即便他對公共產品進行了消費也不影響他人對這種產品的消費數量和質量。在國際公共產品領域里，特別是在全球氣候治理這個問題上，這兩大特點表現的更為普遍和突出。清新的空氣、受到保護的大氣層、溫室效應的減緩等國際公共產品能讓世界所有國家的人民受益，不論這個國家是否對此做出了自己的貢獻。

就公共產品研究而言，在集體福利中，集體邊際效益難以等于個體邊際成本之和，個體很難在集體行動中獲得帕累托最優，由于公共產品在非排他性非競爭性消費特征上沒有多少變化的余地，所以，有學者主張在國際關系中，要促使國家加入合作就應該設定某種根據成員的貢獻而設定大致的關于享受權利的門檻，更多通過改變公共產品的排他性而達到建立國際集體行動的目的。但遺憾的是，在全球氣候治理這個問題上，由于氣候產品的完全非排他性非競爭性的特點，使得無法通過設定享受優質氣候的門檻來實現集體行動的目標。

2.3 成本分擔與利益補償機制的缺失 依據西方經濟學的觀點，無論是個人還是國家，無論是生產私人產品還是公共產品，在進行行為選擇時都會是一個理性的行為體，成本和利益的核算都是首要的。在機會成本——生產者所放棄的使用相同的生產要素在其他生產用途中所能得到的最高收入——的計算中，雖然各國都希望改善氣候環境，但當考慮到如何對稀缺資源進行有效配置的問題時，標榜世界領導國的美國都會以“減少溫室氣體排放將會影響美國經濟發展”為借口而拒絕批準《京都議定書》，更多的發展中國家自然在減排與經濟發展的成本核算中做出與美國同樣的選擇。即使有國家愿意為氣候治理付出一定的代價，它也很難做出這樣的決定，因為在奧爾森看來，由于公共產品的非排他性和非競爭性的特點，就不可能有“成本分擔機制”。

在哥本哈根會議上，發達國家除了就減排目標討價還價外，還要求中國、印度等發展中國家也承擔具體的減排任務，但如果考慮到歷史排放、人均排放等指標，發展中國家則認為不應由他們來承擔發達國家經濟進步的成本，因此還不能接受發達國家的這一要求;在資金支持和技術轉讓的問題上，發展中國家希望發達國家能提供一定的資金與技術支持用于減少碳排放，但在哥本哈根會議上，美國和歐盟只承諾到2012年提供300億美元的資金支持，對2012年以后的資金支持問題未作表態;對于技術轉讓問題則以保護知識產權為由拒絕提供更多的技術支持。雖然這些問題在后來的氣候會議上取得了一些進步，但仍如水中月、鏡中花一般，如果成本分擔機制和利益補償機制無法在發達國家與發展中國家之間取得共識，全球氣候治理就無法取得實質性的進展。

3 我國參與氣候變化公共產品供給的戰略選擇

在國際公共產品的供給中，國際集體行動本身并不是單一領域的國際合作，在全球化與復合相互依存日趨深化的時代，國際集體行動中所反映出來的國家間關系和彼此之間的利益相關性，將有助于對國際關系的理解，同時，我們也要認識到公共產品本身在國際關系中的重要性以及對國家實現其自身國家利益的價值大小，也決定了國際合作的難易程度［2］。在相互依賴的世界里，全球性問題的突顯和理性行為體追求自身利益最大化的結果是國際公共產品供給的不足，如何通過選擇和行動來實現公共產品的有效供給是每個國家需要思考的急切問題，對于這個問題，作為發展中國家的中國又應該如何應對和處理呢?

在氣候變化問題上，我國政府一直秉持原則性與靈活性并重的戰略，從1990年國際氣候談判啟動開始，到《聯合國氣候變化框架公約》的締結，《京都議定書》的簽訂，再到哥本哈根、坎昆、多哈聯合國氣候大會的召開，中國一直積極參與，是國際氣候變化談判的重要成員。廣泛參與各種多邊與雙邊合作:全面參與聯合國氣候變化專門委員會(IPCC)工作組的科學評估工作、積極發起并參與政府間氣候變化組織的項目運作、開展清潔發展機制項目合作、加強與美國、歐盟、日本等發達國家及發展中國家應對氣候變化的合作，拓展與氣候變化非政府組織的合作等，在這些合作中，中國在堅持不承諾減排義務和反對將氣候變化與其他問題掛鉤的原則的同時，也在努力推進有利于可持續發展的國內政策。

在“十一五”計劃中，我國首次將節能減排作為國家工作的重點，并提出到2010年單位GDP能耗比2005年降低20%左右，經過努力，2008年底單位GDP能耗比2005年降低了10.1%，2009年上半年降低了13%，到2010年累計單位GDP能耗下降19.1%。為改善能源結構、保護環境，實現國家的可持續發展，2006年我國頒布了《可再生能源法》，促進可再生能源的開發利用;為履行《聯合國氣候變化框架公約》，2007年6月，我國政府制定了《中國應對氣候變化國家方案》，明確了到2010年我國應對氣候變化的具體對策;2012年，中共十八大再次重申了生態文明建設的重要性，第一次提出了“推進綠色發展、循環發展、低碳發展”的理念;2014年利馬氣候大會期間，我國政府又推出《碳排放權交易管理暫行辦法》，標志著適用于全國碳市場的國家層面政策正式出臺。在這些積極作為的同時，也要深入思考全球氣候合作陷入困境給我們帶來的挑戰和機遇，從而有效統籌我國應對氣候變化戰略與國家發展戰略的路徑選擇。

3.1 參與國際公共產品供給原則量力而行 國際公共產品供給是一個復雜而又無頂層權威的集體合作結果，在國際關系領域里，“霸權穩定論”是國際公共產品研究中的代表性理論，克拉斯納認為霸權國提供公共產品有助于其實現國家利益，羅伯特·吉爾平在《世界政治中的戰爭與變革》一書中也認為霸權國家對維持國際和平起著很重要的作用，也有學者將霸權國家提供的公共產品分為“善意霸權”和“強制性霸權”，前者強調的是利益計算先于權力，后者強調的是權力設置先于利益。批判該理論的學者則認為真正的國際公共產品在國際社會中并不常見，美國等發達國家主導的國際經濟貿易、金融等國際機制并不具有完全的公共性。而應對氣候變化這一國際合作從公共性的角度來講是典型的具有“非排他性”和“非競爭性”特點的國際公共產品，在對此類產品的供給上樂于主導國際合作的美歐等國也在利益先于權力的計算中表現出了集體的不作為。

對于仍處于發展中國家的中國來講，在參與國際公共產品提供的問題上首先要明確自己的立場，雖然廣泛關注并希望改善全球氣候狀況，但根據發展財政的觀點，發展中國家在一定的發展階段上，發展財政在國家經濟發展、趕超中起到重要作用，也是對公共財政的重要制約因素。我國當前仍處于發展階段，還無力接受有法律約束力的國際量化減排標準(減排的可測量、可報告、可核查)，我國政府也在不同時間和場合多次重申了中國現階段不承擔減排義務，但將繼續努力減緩溫室氣體排放的增長率，走可持續發展道路的立場。這是中國對如何參與提供國際公共產品的一種審慎的態度，也是一種對世界負責的大國氣概。

3.2 推動國際氣候制度建設，爭取氣候談判中的主動權 雖然現階段還不能接受有法律約束力的國際量化標準，堅持“共同而有區別的責任”，但首先是負有保護地球、愛護環境、促進人類可持續發展的共同責任。為此，我國在哥本哈根會議之前將減排目標納入國民經濟和社會發展中長期規劃，中共十八大首次將科學發展觀確立為黨的指導思想，并再次重申了生態文明建設的重要性。與之相對比的是，歐盟雖然仍占著綠色政治的道德高地，但歐盟內部的主權債務危機讓其暫時淡化了對氣候變化問題的關注，加之歐盟本身排放量就要遠小于美國，對世界所產生的外部負效應也小得多，轉換到國際談判桌上的權力和影響力也自然會被弱化。美國在氣候談判中一直扮演了一個想搭便車的角色，始終沒有彰顯其領導力。美國的跟隨者加拿大因無力支付交易于2011年12月正式宣布退出《京都議定書》，日本因核泄漏也放棄了原來的減排目標。相反，發展中國家在氣候變化大會上的影響力卻在不斷提高。

有鑒于此，我國應該抓住發達國家應對氣候變化問題有所松懈的機會，加強與發展中國家的合作，研究如何建立有效的國際氣候制度來規范各國的行為，增加對國際公共產品供給的話語權，成為國際公共產品供給中的利益共同體，將中國的國家利益與人類利益更好的融合在一起。

3.3 加強頂層設計，推進可持續發展戰略 為了應對氣候變化，我國政府強化了一系列與之相關的政策措施。2001年，國家氣候變化對策協調機構組織了《中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報》的編寫工作;2004年，國務院通過了《能源中長期發展規劃綱要(2004－2020)》(草案);2005年2月，國務院審議通過了《中華人民共和國可再生能源法》;2005年12月，國務院發布了《關于發布實施〈促進產業結構調整暫行規定〉的決議》和《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》;2007年6月，國務院批準并正式發布實施《中國應對氣候變化國家方案》;2012年，科學發展觀被確立為黨的指導思想;2013年7月，國務院調整了國家應對氣候變化工作領導小組組成單位和人員，李克強總理任領導小組組長，初步建立了國家應對氣候變化領導小組統一領導、國家發展改革委員會歸口管理、有關部門和地方分工負責、全社會廣泛參與的應對氣候變化的管理體制和工作機制。

氣候變化問題其實質是發展問題，我國要想成為負責任的大國牽頭國際公共產品的供給，首先應以推動自身可持續發展為前提，以上凡此種種政策措施，是政府提供給國民的公共產品，只有將國內的公共產品供給做好，才能身先示范推動國際公眾產品供給的發展。因此，從某種意義上來說，氣候變化其實是一個抓手，我國政府應借此加強頂層制度設計、加強戰略研究、調整產業結構，轉變經濟增長方式，轉變人民的生活方式，以國際公共產品供給為推手，推進國際戰略實施，加強國際合作、發揮大國作用，增強在國際公共產品決策中的影響力。同時，以國際集體行動推動國內集體行動，切實落實可持續發展戰略，維護國家發展權益，最終為全人類的發展做出積極有效的貢獻。

［1］李志斐.東亞安全機制構建——國際公共產品提供與地區合作［M］.北京:社會科學文獻出版社，2012:22－27.

［2］熊煒.國際公共產品合作與外交談判——利益、制度和進程［M］.北京:世界知識出版社，2014:31，38.