貴州林業(yè)綜合考核研究與實(shí)踐

蔡 磊，趙 斌*，韓 鄲

(1.貴州省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，貴州貴陽550003;2.貴州省林業(yè)廳，貴州貴陽550003)

林業(yè)綜合考核既屬于政策學(xué)的研究范疇，也屬于森林經(jīng)理學(xué)的研究范疇，其涵蓋我國森林資源管理的3個(gè)主要部分——基礎(chǔ)管理、利用管理和監(jiān)督管理。我國《森林法》規(guī)定，各級林業(yè)主管部門，應(yīng)對森林資源的保護(hù)、利用、更新實(shí)行管理和監(jiān)督，及時(shí)掌握森林資源的消長變化動態(tài)，切實(shí)采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)等綜合性措施，有效保護(hù)，合理利用，及時(shí)更新，科學(xué)培育森林資源，以不斷提高森林資源的數(shù)量和質(zhì)量，充分發(fā)揮森林的多種效益［1］。筆者結(jié)合貴州林業(yè)綜合考核的實(shí)踐，總結(jié)了此次考核的經(jīng)驗(yàn)做法及存在的不足，提出相應(yīng)的對策建議。

1 考核方法

結(jié)合貴州省縣鄉(xiāng)村造林綠化規(guī)劃和貴州省綠色貴州建設(shè)3年行動計(jì)劃的實(shí)施、考核，林業(yè)綜合考核宜采取召開座談會、查閱內(nèi)業(yè)資料、現(xiàn)地核實(shí)、訪問調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析等研究方法，就林業(yè)生態(tài)建設(shè)保護(hù)所涉及的森林覆蓋率、造林任務(wù)完成情況、造林合格情況、造林成林情況、林地管理審核審批執(zhí)行情況、破壞森林資源案件查處管理情況等設(shè)計(jì)考核指標(biāo)并實(shí)施考核［2－3］。

2 考核結(jié)果

2.1 經(jīng)驗(yàn)做法

2.1.1 加強(qiáng)工程管理，規(guī)范運(yùn)行程序。隨著多年來營造林工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，大多數(shù)的縣(市、區(qū))均重視立地調(diào)查、適地適樹、圖斑區(qū)劃、種苗調(diào)運(yùn)、種苗質(zhì)量、雨季造林等技術(shù)環(huán)節(jié)。各項(xiàng)營造林工程，尤其是各項(xiàng)重點(diǎn)工程，都執(zhí)行項(xiàng)目申報(bào)、初步設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施、自查驗(yàn)收、省級驗(yàn)收等工程管理流程，規(guī)范運(yùn)行程序。

2.1.2 探索運(yùn)行機(jī)制，措施保障有力。在工程建設(shè)實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，各縣(市、區(qū))結(jié)合自身特點(diǎn)探索出了一些有效的運(yùn)行機(jī)制，包括工程技術(shù)人員負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一包到底，大戶、合作社流轉(zhuǎn)土地承包造林，先建后補(bǔ)提高造林成效，以及個(gè)別縣采取政府、林業(yè)、紀(jì)委、財(cái)政聯(lián)合驗(yàn)收等。

2.1.3 強(qiáng)化技術(shù)支撐，推廣科技運(yùn)用。林業(yè)科技人員在良種壯苗繁育、無性系苗培育、營養(yǎng)袋苗造林、抗旱保水劑使用、ABT生根粉使用等方面，擴(kuò)大科技運(yùn)用，不斷加大科技支撐力度;在樹種選擇方面，在適地適樹的科學(xué)原則下聽取當(dāng)?shù)厝罕姷囊庠?在規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中，運(yùn)用平板電腦，加載高分辨率衛(wèi)星遙感影像、地形圖，以及每年更新的林地“一張圖”，大大提高工作效率［4］。

2.1.4 重視效益發(fā)揮，找準(zhǔn)目標(biāo)發(fā)力。營造林工作直接關(guān)乎生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、森林覆蓋率提高、山區(qū)農(nóng)戶民生生活，各縣(市、區(qū))圍繞森林覆蓋率提高采取措施，立地條件好的大力營造用材林，石漠化嚴(yán)重地區(qū)強(qiáng)化生態(tài)治理，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的繼續(xù)發(fā)展油茶、核桃、茶葉、刺梨等特色產(chǎn)業(yè)。總之，重視三大效益的發(fā)揮，找準(zhǔn)目標(biāo)發(fā)力。

2.1.5 嚴(yán)格要求審批，強(qiáng)化管理責(zé)任。嚴(yán)格要求抓審批，強(qiáng)化林地及其他森林資源管理責(zé)任。一是黨委、政府重視，引入保障、問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化管理責(zé)任。二是政府工程主動做好表率，政府工程、招商引資項(xiàng)目主動配合林業(yè)主管部門辦理使用林地手續(xù)，配合林地管理工作逐步走上正軌。三是工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行林業(yè)主管部門提前介入機(jī)制，林業(yè)部門主動服務(wù)，指導(dǎo)和監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)單位依法辦理使用林地相關(guān)手續(xù)。四是林地保護(hù)嚴(yán)格按照林地保護(hù)利用規(guī)劃林地“一張圖”圖形數(shù)據(jù)庫進(jìn)行管理，提高林地保護(hù)和使用效率［5］。

2.1.6 處好群眾來訪，擴(kuò)大社會影響。廣泛宣傳《森林法》及其他相關(guān)管理法律法規(guī)、規(guī)章制度，廣泛宣傳案件查處，提升各建設(shè)主體單位，促進(jìn)行政、事業(yè)、企業(yè)、社會法人團(tuán)體自覺遵守林業(yè)法律、法規(guī)的意識。在森林資源管理科室、森林公安、林權(quán)糾紛調(diào)處等林業(yè)下屬部門設(shè)置接待室、接訪室，公布“向社會服務(wù)承諾制度”，推進(jìn)陽光管理、陽光執(zhí)法，接受社會監(jiān)督，拉近與行政許可、監(jiān)管對象、社會民眾的距離，擴(kuò)大社會影響。

2.2 不足之處

2.2.1 成本單價(jià)上漲，造林投入不足，后期管理乏力。隨著各級財(cái)政財(cái)力提升，營造林工程建設(shè)項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)也有適度提升。目前營造林投資標(biāo)準(zhǔn)為5 250元/hm2，較前幾年有小幅提升。但是考慮種苗、用工等成本單價(jià)的上漲，作為工程建設(shè)而不是用工補(bǔ)貼，上述標(biāo)準(zhǔn)就顯得捉襟見肘，尤其是后期撫育、管護(hù)經(jīng)費(fèi)顯得不足，造成后期管理乏力。

2.2.2 宜林地塊減少，土地供給受限，工程造林重復(fù)。隨著多年來天然林保護(hù)、長江防護(hù)林體系建設(shè)、珠江防護(hù)林體系建設(shè)、退耕還林、石漠化綜合治理等林業(yè)重點(diǎn)工程實(shí)施的不斷走向深入，土地供給受限，適宜造林地塊越來越少，且越來越小、越來越瘠薄，營造林工程建設(shè)難度也就越來越大，加之營造林工程矢量化圖斑管理起步晚，造成一定程度的工程重復(fù)。

2.2.3 執(zhí)法人員不足，效能發(fā)揮有限，工作執(zhí)行不夠。執(zhí)法人員不足主要體現(xiàn)在3個(gè)方面，一是辦案人員偏少，業(yè)務(wù)水平參差不齊;二是基層站、所工作人員被長期大量抽調(diào)參與非本職工作;三是隨之帶來的工作業(yè)務(wù)不熟悉，業(yè)務(wù)能力下降。而效能發(fā)揮有限，工作執(zhí)行不夠則主要體現(xiàn)為林地征占用審核審批率低、森林資源管理執(zhí)行力度不夠、對行政被許可單位批后監(jiān)管不到位、行政案件行政處罰內(nèi)容未完全執(zhí)行等顧此失彼的工作狀況［6］。

2.2.4 法律意識淡薄，違法屢禁不止，形勢較為嚴(yán)峻。國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方興未艾、成就斐然，然而地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)現(xiàn)有森林資源的矛盾日益凸顯，生態(tài)保護(hù)任重道遠(yuǎn)。在城市建設(shè)、招商引資、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作中，一些政府機(jī)構(gòu)和工商企業(yè)，法律意識淡薄，不重視相關(guān)法律法規(guī)、管理程序，違法現(xiàn)象屢禁不止，存在毀林采石、采礦、采砂、取土等非法占用林地行為，建廠、建房、建養(yǎng)殖場等建設(shè)工程項(xiàng)目未批亂占濫用林地的行為，道路、電力、通信等工程項(xiàng)目建設(shè)中非法占用林地的行為，未批先占、少批多占林地行為，毀林開墾等違法改變林地用途行為，以及私開林地、毀林開荒等非法占用林地的行為及違法使用林地的其他違法行為，森林資源保護(hù)形勢較為嚴(yán)峻。

3 對策與建議

3.1 營造林工程建設(shè)

3.1.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，納入責(zé)任考核。各級黨委、政府進(jìn)一步落實(shí)營造林質(zhì)量管理責(zé)任制和造林質(zhì)量事故行政責(zé)任追究制度，切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，加強(qiáng)對營造林質(zhì)量的管理;進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部營造林目標(biāo)責(zé)任制，并納入各級政府目標(biāo)責(zé)任考核，層層簽定責(zé)任狀，將營造林質(zhì)量落實(shí)到人;進(jìn)一步提高認(rèn)識，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，組織林業(yè)部門實(shí)現(xiàn)對山頭地塊的精準(zhǔn)指導(dǎo)、督促檢查。

3.1.2 擴(kuò)大宣傳影響，提升公眾認(rèn)識。按照國家林業(yè)局《關(guān)于做好造林質(zhì)量群眾舉報(bào)有關(guān)工作的通知》文件的要求，各級林業(yè)主管部門都要確定造林質(zhì)量群眾舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)、聯(lián)系人和聯(lián)系電話，建立統(tǒng)一的群眾舉報(bào)受理登記制度。一方面，以群眾的監(jiān)督來促進(jìn)營造林工作的改進(jìn);另一方面，加大宣傳力度，提高群眾的森林管護(hù)意識，減少人畜破壞，嚴(yán)防森林火災(zāi)。

3.1.3 狠抓技能培訓(xùn)，完善隊(duì)伍建設(shè)。及時(shí)補(bǔ)充基層林業(yè)站技術(shù)力量，認(rèn)真開展相關(guān)業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)與交流，及時(shí)掌握國家、省、市有關(guān)新政策、新標(biāo)準(zhǔn)、新方法，提高技術(shù)人員業(yè)務(wù)水平，更好地發(fā)揮基層林業(yè)工作站的作用。加大資金投入，完善辦公基礎(chǔ)設(shè)備和工作環(huán)境，增加野勘工作人員的補(bǔ)助補(bǔ)貼，充分調(diào)動林業(yè)工作人員的主觀能動性與工作積極性。

3.1.4 整合建設(shè)項(xiàng)目，加大資金投入。目前人工造喬木林投資標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以調(diào)動造林積極性。可在工作實(shí)踐中整合不同行業(yè)、部門的營造林建設(shè)項(xiàng)目，加大資金投入，提高營造林投資標(biāo)準(zhǔn)，尤其是增加后期撫育、管護(hù)經(jīng)費(fèi)，切實(shí)提升造林及管護(hù)質(zhì)量。

3.1.5 優(yōu)化規(guī)劃布局，避免工程重復(fù)。近幾年，矢量化林地“一張圖”及其年度變更已步入正軌，在今后的營造林規(guī)劃設(shè)計(jì)工作中，可充分運(yùn)用矢量化圖斑數(shù)據(jù)庫，結(jié)合現(xiàn)地調(diào)查，優(yōu)化空間布局，避免工程重復(fù)。

3.1.6 強(qiáng)化工程管理，規(guī)范設(shè)計(jì)實(shí)施。強(qiáng)化工程管理，由具備相應(yīng)資質(zhì)的咨詢、設(shè)計(jì)單位進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)，避免出現(xiàn)“以株折畝”、無設(shè)計(jì)施工、無圖斑管理等現(xiàn)象。落實(shí)自查驗(yàn)收，避免“走過場”、臨時(shí)拼湊，將設(shè)計(jì)圖改頭換面充作驗(yàn)收圖，或無驗(yàn)收圖等現(xiàn)象。規(guī)范設(shè)計(jì)實(shí)施，避免出現(xiàn)造林調(diào)查不準(zhǔn)，圖斑勾繪不準(zhǔn)，小圖斑大面積，大圖斑小面積，將農(nóng)田、水域納入森林等現(xiàn)象。完善數(shù)據(jù)上報(bào)，避免出現(xiàn)管理單位不掌握工程數(shù)據(jù)，小班匯總數(shù)不等于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))掌握數(shù)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))匯總數(shù)不等于林業(yè)局、統(tǒng)計(jì)局掌握數(shù)，林業(yè)局?jǐn)?shù)據(jù)不等于統(tǒng)計(jì)局掌握數(shù)，林業(yè)局上報(bào)上級管理單位的數(shù)據(jù)不等于自己掌握數(shù)等現(xiàn)象。

3.1.7 加大科技運(yùn)用，嚴(yán)格施工環(huán)節(jié)。用材林營造堅(jiān)持適地適樹適種源，良種壯苗上山，困難立地造林采用客土造林、營養(yǎng)袋苗造林、運(yùn)用保水劑、生根粉等先進(jìn)技術(shù);特色經(jīng)濟(jì)林營造則嚴(yán)格整地、植苗、管護(hù)等施工環(huán)節(jié)，嚴(yán)格無性系選擇，優(yōu)化授粉樹配置;規(guī)劃設(shè)計(jì)、效益監(jiān)測環(huán)節(jié)擴(kuò)大地理信息技術(shù)、遙感監(jiān)測技術(shù)、衛(wèi)星定位技術(shù)等的應(yīng)用推廣，盡力提高工作效率。

3.1.8 開展自查自糾，深入整改落實(shí)。各縣(市、區(qū))在考核的基礎(chǔ)上，就造林任務(wù)完成率、造林合格率、造林成林率等的完成及得分情況，自查自糾，補(bǔ)足營造林實(shí)績核查不核實(shí)面積、需補(bǔ)植面積、失敗面積，補(bǔ)足封育不合格小班的封育標(biāo)志、管護(hù)機(jī)構(gòu)、封育措施等，并查清原因，建立防范機(jī)制。

3.2 林地審核審批管理與破壞森林資源案件查處

3.2.1 強(qiáng)化政策宣傳，守住生態(tài)紅線。各級黨委、政府須深刻領(lǐng)會貴州省率先在全國出臺的《林業(yè)生態(tài)紅線保護(hù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》《生態(tài)環(huán)境損害黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》，把握好守住生態(tài)與發(fā)展的兩條底線，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)放在首位，建立和適應(yīng)森林資源管理的績效評價(jià)機(jī)制，政府工程帶頭執(zhí)行林地審核審批管理，率先垂范，守住生態(tài)紅線。各級黨委、政府及所屬林業(yè)部門加強(qiáng)《森林法》《森林法實(shí)施條例》等的宣傳，加強(qiáng)《貴州省林地管理?xiàng)l例》等的宣傳，有針對性地對用地單位發(fā)放宣傳手冊，強(qiáng)化政策宣傳，提高社會各界對相關(guān)政策、法規(guī)的認(rèn)知度。

3.2.2 進(jìn)入常態(tài)管理，嚴(yán)格審核審批。將林地管理、案件查處納入各級黨委、政府目標(biāo)責(zé)任考核，形成多部門聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)林地管理，加大考核力度，分解、落實(shí)責(zé)任，使林地等森林資源管理進(jìn)入常態(tài)化嚴(yán)格管理。各級林業(yè)主管部門每年督促森林資源管理科室、森林公安局嚴(yán)查各類使用林地行為，堅(jiān)持依法治林，嚴(yán)格審核審批，加快未辦理使用林地審核審批手續(xù)項(xiàng)目的治理工作，督促林地使用單位及時(shí)按照相關(guān)法律法規(guī)辦理林地使用手續(xù)，嚴(yán)厲查處、打擊各類破壞森林資源違法行為，加大對行政案件處罰后的執(zhí)行力度。上級業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對基層執(zhí)法單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、臺帳管理和卷宗檔案管理。

3.2.3 拓寬工作思路，用好專業(yè)服務(wù)。各級森林資源管理部門、森林公安局應(yīng)從政策保障、制度創(chuàng)新、隊(duì)伍建設(shè)、能力培養(yǎng)、服務(wù)大局、執(zhí)行機(jī)制、工作開展、監(jiān)測管理、執(zhí)行效能等多方面、全方位思考，拓寬工作思路，加強(qiáng)與高校、科研院所、規(guī)劃院所、監(jiān)測中心、評估機(jī)構(gòu)、刑事物證鑒定中心等的交流、溝通與合作，用好專業(yè)服務(wù)。

3.2.4 實(shí)施專項(xiàng)行動，加強(qiáng)執(zhí)法巡查。從嚴(yán)禁盜伐林木，嚴(yán)禁掘根剝皮等毀林活動，嚴(yán)禁非法采集野生植物，嚴(yán)禁燒荒野炊等容易引發(fā)林區(qū)火災(zāi)的行為，嚴(yán)禁擅自破壞植被從事采石、采砂、取土行為等落實(shí)“六個(gè)嚴(yán)禁”執(zhí)法專項(xiàng)行動戰(zhàn)果，加強(qiáng)執(zhí)法巡查，明確巡查時(shí)間、次數(shù)、路線、方式、內(nèi)容、目的和任務(wù)，利用好日常巡查、重點(diǎn)巡查和專項(xiàng)巡查等巡查方式，充分發(fā)揮好“執(zhí)法隊(duì)員—林業(yè)站(所)—護(hù)林員”的管理作用，把森林資源保護(hù)工作落實(shí)到山頭地塊，點(diǎn)到點(diǎn)盯防，責(zé)任到人，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)上報(bào)，防范各類破壞森林資源的違法活動。

［1］于政中.森林經(jīng)理學(xué)［M］.2 版.北京:中國林業(yè)出版社，1993:199－200.

［2］綠色貴州建設(shè)三年行動計(jì)劃2015年考核辦法［A］.2015.

［3］貴州省營造林綜合核查辦法(試行)［A］.2014.

［4］匡湘鸞，蔣習(xí)林，孫永玉.林權(quán)制度改革數(shù)字成果在林業(yè)管理中的應(yīng)用［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，41(25):10315，10317.

［5］杜人杰，曲躍軍，孫強(qiáng)，等.促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的改革措施的研究［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014，42(27):9432 －9433.

［6］薛偉，耿志偉，萬雷.森林工程專業(yè)人才培養(yǎng)質(zhì)量創(chuàng)新體系的構(gòu)建研究［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014，42(18):6088 －6089，6093.