加大簡政放權 創新公共產品和服務供給方式

王啟元

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加大簡政放權 創新公共產品和服務供給方式

王啟元

在經濟社會發展處于新常態的背景下，隨著國民對公共服務需求的快速增長，我國公共服務供給滯后成為諸多問題的焦點之一。在構建公共服務體系的過程中，政府職能的轉變是解決公共服務問題的關鍵。這就要求，明確政府和市場責任，對政府角色進行正確的定位；在公共服務供給過程中引入市場競爭機制；加強社會組織建設，實現公共產品和服務供給主體多元化；完善公共服務供給的監管機制，以提高整個公共服務供給水平。

公共服務；公共產品；簡政放權；政府職能轉變

一、我國公共服務供給現狀及原因

當前，我國經濟社會發展既處在重要戰略機遇期，同時也是社會矛盾凸顯期，在這一新常態背景下，國民對公共產品和服務呈現層次化、多樣化的需求。然而，我國的公共產品和服務供給體系明顯滯后于經濟社會發展需要，公共服務中仍存在不少薄弱環節，與經濟社會發展存在著諸多不協調的方面，面臨著巨大的發展壓力。整體上看，我國公共服務處于供不應求的局面，政府的一元化供給模式面臨挑戰。造成這種情況原因是多方面的，但政府職能轉變不到位、社會組織發展嚴重不足、公共服務保障和監督機制不完善是重要方面。

(一)政府職能轉變不到位

自改革開放不久后的1985年開始，我國的政府職能轉變，政府的行政體制改革一直不斷進行，但是總體來說仍然滯后于經濟社會的發展。長期以來，各級政府扮演著“全能型政府”的角色，出現對整個社會實行大包大攬的局面。雖然近幾年來，隨著政府機構行政改革和政府職能轉變，行政部門管理水平和工作效率有所提高，但是政府部門缺位、越位、錯位現象仍然存在。政府職能遠沒有轉變到位，政府承擔了許多本應該交給社會、市場的事務，而有些需要政府承擔的公共產品和服務，卻沒有很好地提供，甚至沒有去提供。同時政府部門公務人員對公共服務的認識不到位，政府部門已經習慣強調政府的公共權利，而對如何更好地實現以人為本的政府職能轉變卻不太重視，阻礙了公共服務供給主體多元化的形成，造成了公共資源的嚴重浪費。隨著改革、發展的深入，我國公共服務體系暴露出的弊端越來越顯現，公共服務結構正在發生巨大改變，公共服務供給水平有待進一步的提高。

(二)社會組織發展嚴重不足，服務結構不合理

社會組織發展程度如何，直接影響到公共產品和服務供給水平的發揮，這也是衡量一國經濟社會發展程度的關鍵指標之一。現階段，我國社會組織發展既表現為數量上嚴重不足，也表現為服務結構的不合理。主要體現在，第一，功能結構不合理，且發展相對來說比較緩慢。第二，服務對象結構不均衡，為社會優勢群體提供公共服務的社會組織數量較多，而為基層民眾、企業普通職工等提供公共服務的偏少。第三，服務領域的分布失衡，大部分的社會組織分布在易于得到政策優惠和資源等進入門檻相對較低的領域，且目前已處于飽和甚至低水平重復的狀態。但是，在迫切需要社會組織集中參與的公共服務領域，諸如福利救濟、社會保障、勞動權益保護、環境保護等卻供給嚴重不足。此外，社會組織提供服務的區域之間的發展也是十分不均衡的。我國社會組織在鄉村與城鎮地區之間、西部地區與中東部之間、其發展差距是非常明顯的。

(三)保障和監督機制不完善

目前，我國公共服務供給領域的改革遠未到位，保障和監督機制不完善。其表現為政府對企業和市場的監管不到位，沒有形成規范化的管理體制，大多數壟斷行業沒有獨立的監督機構，多部門多頭監管現象嚴重，政府監管部門之間缺乏有效的協調機制。由于沒有形成有效的監督機制，政府各部門的監督權限界定不夠清晰，分工不夠明確，各自為政的現象時有發生，老百姓對提供效率低、質量差的公共產品和服務問題無法行使監督權，無法向政府有關職能部門反映，準確地講應該是不知道找哪一政府公共部門反映，從而導致了社會監督的失效，使人民大眾的公共利益無法得到有效實現。

二、社會和市場參與公共服務供給是轉變政府職能的客觀要求

人們通常把公共產品分成兩類，即核心公共產品和混合公共產品，前者如外交、國防、警察等，后者則包括市政建設、交通能源、基礎設施建設等，前者必須由政府提供，后者則往往可由政府、社會和市場共同提供。打破公共服務供給的一元化體制，引入市場競爭機制，可以提高公共服務質量和行政效率，更好地滿足國民多樣化公共服務需求。

(一)社會和企業參與公共服務的供給是建設服務型政府的需要

當前我國所推進的行政體制改革，其目標是建設一個服務型政府，把公共服務職能作為政府的核心職能，以滿足國民日益增長的公共服務需要。政府如果仍然充當經濟建設型政府的角色，那么，必然忽略或弱化政府的公共服務職能，導致政府職能的扭曲，降低政府在公眾中的公信力，引發政府行為的紊亂。服務型政府強調的是要正確處理好市場與政府、社會與政府以及企業與政府的關系，突破傳統的公共服務提供模式，有效解決政府一元化供給模式下的公共服務生產效率低、服務質量不佳的問題。這就意味著，在公共服務的供給中消除壟斷，引入競爭，實現從公共服務的單一供給模式到復合供給模式的轉變，為社會和企業參與公共事務治理提供制度性通道。

(二)有助于轉變政府職能，提高公共服務水平

有別于政府供給，由市場和社會提供公共服務，其效率和質量顯著提高，這是因為在市場機制的作用下，企業和社會要追求利益最大化，就不得不降低其生產和提供公共產品和服務的成本，提高其質量。其次，在公共服務領域引入市場和社會的力量，能打破公共產品和服務政府一元化供給模式，更好地發揮市場對公共需求反映迅速和靈敏的競爭優勢，發揮好市場優勝劣汰機制的作用，以利于提高公共服務的質量，降低公共產品和服務的價格。因此，日益發展起來的社會組織，在公共服務的許多領域往往比政府做得更好、更有效，填補了政府在公共服務領域留下的空白，逐漸成為社會不可或缺的一部分。總之，為適應經濟社會發展的需要，把市場競爭機制引入公共服務領域，能充分發揮政府，社會、市場的多元化主體的優勢，形成相互合作與競爭的局面，以滿足國民對公共產品和服務的需要。這將促使政府明確其在公共服務領域的責任，轉變其職能定位，創新行政管理體制，減少行政辦事機構和行政人員，把工作重點放在職能轉變和提高辦事效率上。有效實現公共服務的生產供給者、監督者、決策者相互分離，使政府工作重點由生產供給轉移到公共決策和監督上來。

(三)有利于減輕政府的公共財政壓力

公共財政是在市場經濟條件下政府為了滿足國民的公共需要而建立的一種新財政收支體制，這種財政體制既體現了公共財政的法制性、公共性，又能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。在這種財政體制下，政府既是公共產品和服務的生產主體、供給主體，同時又能發揮社會和市場多元主體在公共產品和服務領域的作用，從而減輕政府公共財政支出的壓力。這也有利于建立更加科學、合理的公共財政管理體制，完善財政管理手段和方法，加強政府的公共財政管理，調動整個社會資源的積極性，達到合理、有效地配置全社會資源的目的。

三、加大簡政放權、放管結合，提高公共服務供給水平

(一)明確政府和市場責任，對政府角色進行正確的定位

目前我國的市場規制不但沒有彌補市場失靈的缺陷，反而在一些公共服務領域制定了過高的進入門檻，限制了市場多元主體的有效競爭和參與，抑制了市場經濟的發展。因此，要實行公共服務體系改革，推動市場經濟的進一步發展，政府必須放松市場規制。首先，對一些根本不需要政府部門進行層層審批的經濟活動，則只需進行相關的登記和備案即可進行。其次，逐步減少公共服務的各種價格、投資等的市場準入規制，政府把有限的財力和精力放在制定公共政策和推動民營部門健康發展上，為民營部門的有效競爭提供一個良好的環境。再次，我國正處在經濟轉軌時期，與西方發達國家只采取放松市場規制的政策不同，我國應在一部分領域強化市場規制，做到放管結合。

(二)在公共服務領域引入市場競爭機制，實現公共服務供給主體多元化

公共產品和服務領域市場和政府供給各有所短，也各有所長。政府供給能充分體現公平、公正，但經濟效益太差；而市場供給則恰恰相反，能做到有效配置資源，卻難以保證社會公平。發揮政府和市場各自的作用，實現政府與市場進行資源配置的均衡，這是公共產品和公共服務領域改革的關鍵。因此，要明確在公共服務領域應實行有限的市場化改革，更好地發揮政府在公共服務領域的主導作用，對于一部分公共服務，如垃圾回收、社區衛生等可簡化為價格問題的公共服務可以發揮市場機制的作用。把競爭機制和民營部門的管理方式引入到政府公共服務，形成一個有效競爭性的政府。大量實踐顯示，政府與企業、政府與社會的多元化的公共服務供給模式已經顯示出越來越多的優勢。無論是資本主義國家還是社會主義國家，越來越多的人都主張，只要是市場和社會能夠做到和完成的事情，政府就不要介入。但是，從整體上來看，我國的公共服務供給沒有形成多元化的供給模式，缺乏多元化的供給機制。為此，在公共服務領域，我們應進一步理順政府與市場的關系，完善政府與企業、社會的合作，擴大社會組織的參與。將適合由社會和市場來生產和供給的公共產品和服務分別交給相應的主體，實現公共服務供給主體的多元化，擴大公共服務的供給領域，滿足社會不同層次的公共服務需求。

(三)完善公共服務供給的監管機制

為適應公共服務市場化改革的發展，應堅持放管結合，不斷改進監督和管理體制機制，提升監督管理能力和效率。首先，政府應不斷加強對公共服務生產供給的公平性及質量進行有效監督。成立專門的監督和管理機構，完善公共服務供給的價格機制，積極借鑒發達國家的成功經驗，制定符合各地區經濟發展水平的價格體系，建立健全公共服務供給主體的價格補償機制，有效維護市場主體的既得利益和公民的公共利益。不斷完善公民權利的救濟機制，擴大公共服務供給質量問題的救濟途徑和方式，不斷規范公共服務供給主體。其次，完善監督管理方式，明確監督管理重點，提高監督程序的透明度。政府部門必須采取強制性的手段加強市場監管，以實現公共資源的合理利用。同時在監督管理過程中要擴大政府監督權力運行的透明度，把公民作為監督管理規則的制定者和執行者，克服公共部門信息不對稱，政務不公開的弊端。再次，加強社會公眾和新聞輿論監督。新聞媒體作為社會監督的一種方式，可通過報紙、雜志、廣播、電視、傳媒等媒介對市場化供給過程中出現的食品安全、環境污染、尋租腐敗等違法違規現象進行及時追蹤、調查和報道。總之，單一的政府根本沒有能力對每一公共服務供給主體進行認真、全面的審查和監督，這就需要借助各方的力量進行監管，以提高整個公共服務的供給水平。

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責任編輯：魏明程

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167-6531(2015)18-0051-03

王啟元/中共江西省委黨校副教授，博士(江西南昌 330000)。