新型城鎮化背景下民族鄉行政體制改革問題研究

劉俊波 陳 東 洛絨卓瑪

（1.四川省民族研究所，四川·成都 610036；2.四川省民族宗教事務委員會，四川·成都 610017）

民族鄉是我國民族工作的重要組成部分，在新型城鎮化過程中，民族鄉的城鎮化在體制和機制上面臨什么問題，怎樣破解？本文將以四川省攀枝花等地的民族鄉為對象，討論這一問題。

一、民族鄉行政體制的歷史演進

（一）民族鄉的性質及發展歷程

民族鄉是“在少數民族聚居的地方建立的鄉級行政區域”，是我國民族區域自治制度的重要補充形式，是我國特有的、少數民族自己管理內部事務、依法行使當家作主權利的一種基層政權形式，是我國處理散居少數民族事宜的一種特殊政治形式。“民族鄉制度是一種區別于民族區域自治的解決中國民族問題的政治形式，在某種意義上它與中國實行民族區域自治制度是相提并論的，它是為了實行民族平等而在中國采取的不同形式。”[1]

新中國成立初期，根據中國人民政治協商會議《共同綱領》和《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》，我國曾建立一批區、鄉級民族鄉。繼而又根據1954年《中華人民共和國憲法》規定和1955年《國務院關于建立民族鄉若干問題的指示》精神，在相當于鄉的少數民族聚居區和過去相當于鄉的民族自治區的基礎上建立和改建了一批民族鄉。1958年，按照“政社合一”要求，民族鄉建制被撤銷。直至1982年，新修訂的《中華人民共和國憲法》頒布，民族鄉建制才得以逐步恢復。1984年頒布的《中華人民共和國民族區域自治法》第12條規定：“民族自治地方內其他少數民族聚居的地方，建立相應的民族自治地方或者民族鄉”。[2]2004年新修訂的《中華人民共和國憲法》對民族鄉的行政職能專門規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的行政工作”。

歷經60載風雨，我國的民族鄉數量有了迅速增長。至2010年底，共建有1137個民族鄉，總面積27.8萬平方公里，占國土總面積的2.9%；總人口1863.43萬人，其中少數民族人口962.3萬人，占全國少數民族總人口的8.46%。從民族看，55個少數民族中的49個建立了民族鄉。[3]從區域看，除山西、寧夏、上海、海南外，其余27個省級行政區都建有民族鄉。[1]

（二）民族鄉的行政體制改革。改革開放以后，隨著市場經濟體制的確立，我國城鎮人口顯著增加，城鎮化率從1978年的7.92%提高到2012年的52.27%，城鄉結構發生了歷史性的變化[4]。在這樣的背景下，為進一步加強民族團結、縮小城鄉差別、發展鄉鎮企業和農村商品經濟、拓展流通渠道、轉移農村富余勞動力，根據《中共中央加強農村工作的通知》、 《關于調整建鎮標準的報告》、《關于鄉鎮行政區劃調整工作的指導意見》等文件精神，全國各地相繼開展了以撤鄉建鎮、擴大鄉鎮區域規模為主要內容的城鎮化工作。這使我國城鎮化進程得到加快的同時，也給民族鄉帶來了不小的影響和沖擊，民族鄉推進城鎮化的愿望日益強烈，并掀起了撤并鄉鎮的高潮，或擴大民族鄉的規模。從全國來看，1992年有民族鄉鎮1270個[2]，經過撤并到2010年降至1137個。

二、新型城鎮化對民族鄉行政體制的現實影響

（一）民族鄉與普通鄉鎮在行政體制上的異同

在我國行政建制中，民族鄉與普通鄉鎮都是縣以下的基層政權，為同級行政區域，即鄉級建制。民族鄉人民政府同一般鄉、鎮政府一樣，都是縣（市）、自治縣人民政府領導下的農村基層政權機構，是同級人民代表大會的執行機關，行使《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第52條規定的職權。

（二）民族鄉撤并后采取的主要體制模式及影響

在計劃經濟體制下，民族鄉的經濟社會發展條件與周邊普通鄉鎮并無明顯差異，其中，部分民族鄉因民族政策支撐取得了更好的發展。然而，改革開放后，隨著黨中央、國務院專門出臺支持小城鎮加快發展的相關意見，特別是中共中央、國務院印發了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，明確發展小城鎮“是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”之后，我國城鎮化步伐加速。相比之下，多數民族鄉受行政體制影響，與普通鄉鎮出現了明顯差距。主要體現在兩方面，一是“戰略上重視大，戰術上支持小”。從中央的《民族鄉行政工作條例》到地方的實施細則中的規定，均將建設和發展好民族鄉提到了重要的高度，但在具體執行中，很多方面對民族鄉的特殊政策支持并不到位，導致民族鄉“存在特殊情況，無特殊照顧”。二是民族鄉城鎮化發展的迫切要求與民族鄉不能撤鄉建鎮構成矛盾。近年來，民族鄉的集鎮化建設速度加快，但由于鄉的行政建制，不能獲得城鎮化配套資金，導致建設速度緩慢。[5]

在城鎮化建設的推動下以及新一輪撤并鄉鎮浪潮的影響下，各地根據實際情況，對民族鄉這一行政體制作出了調整，綜合分析，大概采取了七種模式。

1.享受民族鄉待遇的鎮。四川省攀枝花仁和區的平地、福田兩個彝族鄉區位好、交通便利、鄉鎮企業發展迅速，1996年由民族鄉改為鎮，同時享受民族鄉原有的待遇，且被列入全省農村重點小城鎮。民族鄉建鎮后，既享受民族鄉各項優惠政策，又能在土地、財稅、金融、城建、環衛等方面享受建制鎮政策，其現實的綜合發展狀況遠遠高于繼續保留民族鄉可能達到的水平。

2.民族鄉改制為普通鎮。四川省涼山彝族自治州1992年將沿海蒙古族鄉改建為瀘沽湖鎮。該鎮隸屬民族自治地方，既能享受自治地方的政策，又能享受建制鎮在城鎮建設、生態保護、環境綠化、產業規劃等方面的政策，其發展勢頭強于保留民族鄉建制。但在一些散雜居地方，民族鄉改制為普通鎮后，往往享受不到民族鄉的相關政策，給原民族鄉所轄區域的發展造成了負面影響。

3.民族鄉改建或合并為民族鎮。1996年，陜西省安康市寧陜縣將江口回族鄉改建為回族鎮，并將其納入全省扶貧開發重點規劃。1997年，鎮安縣程家回族鄉與西口鄉合并為西口回族鎮。改民族鄉為民族鎮或并鄉為民族鎮之后，利益于上級財政不斷加大投入，三鎮變化巨大，群眾交口稱贊。

4.民族鄉改為街道辦事處。2005年，云南省昆明市西山區撤銷團結彝族白族鄉、谷律彝族白族鄉成立團結鎮。建鎮后繼續享受民族鄉相關政策，農民純收入年均增長速度超過20%。2009年，撤銷團結鎮設立西山區團結街道辦事處后，繼續享受民族鄉相關政策，農民人均純收入仍然保持高位增長態勢。

5.民族鄉與街道辦事處合并建成新鎮。四川省攀枝花市仁和區為解決城鄉分割造成城鎮建設、稅收管理、社會治安、城市衛生、生態綠化等方面的諸多矛盾，將原魚塘彝族鄉和金江街道辦事處合并建立金江鎮。金江鎮建立后，繼續享受民族鄉相關政策，城鎮化、工業化建設得到快速發展。

6.民族鄉改制為“社會服務管理中心”。遼寧省沈陽市原有的3個錫伯族民族鄉，前后不到一年歷經兩次體制蛻變。2011年，全部改制成為街道辦事處；2012年，又納入沈北新區綜合體制改革范圍，由街道辦事處改制為“社會服務管理中心”。改制后，由于沒有繼續享受民族鄉的相關政策，部分民族優惠政策難以實施，特別是錫伯族考生不能再享受升學考試加分政策，曾引發了群體性上訪事件。

7.民族鄉并入普通鄉鎮。四川省攀枝花市在2005年的區劃調整中，將高坪彝族鄉的紅星、紅旗2組并入惠民鄉，其余行政村全部并入漁門鎮，這使散居少數民族不能享受相關民族政策，給兩個鄉鎮的發展都帶來了一定負面影響。

三、民族鄉行政體制改革的對策

（一）堅持民族鄉行政體制改革的多元模式，并繼續享受原民族鄉的自主權和相關民族政策

隨著社會發展特別是城鎮化進程的推進，應與時俱進地審視民族鄉行政體制的改革，承認和尊重民族鄉多元化的改革模式。

從全國民族鄉行政體制的改革看，已經改鄉建鎮或合并到城市街道辦事處的原民族鄉，雖然去掉了民族鄉稱謂，但實際上區劃內的民族結構沒有發生變化。因此，在民族鄉改制后，應繼續享受原民族鄉的自主權和相關民族政策。如黑龍江省撤鄉建鎮的幾個民族鄉，其行政區劃并未因為建鎮而發生變化，轄區內的少數民族人口和少數民族村仍保持著原來的狀況，但部分民族政策在設鎮后卻“斷檔”了，如民族鄉鄉長由建鄉少數民族公民擔任，民族鄉工作人員中少數民族應占30%以上，民族鄉人民代表大會中少數民族代表名額比例應相當于少數民族占全鄉總人口的比例等規定未繼續執行。為此，黑龍江改鄉建鎮地區的少數民族干部群眾反響十分強烈。而云南、貴州、遼寧等省卻采取相反的做法。《云南省民族鄉工作條例》第34條規定：“民族鄉根據法定程序撤鄉建鎮的，按照本條例繼續享受民族鄉的待遇”。2001年，遼寧省委、省政府《關于印發<遼寧省合鄉并鎮工作實施意見>的通知》 規定：“民族鄉與一般鄉合并后，少數民族人口比例基本達到建立民族鄉要求的，仍冠以民族鄉名稱；少數民族人口比例達不到建立民族鄉要求的，一般不保留民族鄉名稱，但可以繼續享受有關優惠政策，配備相應的少數民族干部”。[3]貴州省委、省政府也同意在原建制設鎮（區域不變、人口不變）的民族鄉改鎮的批復中，增加“繼續享受民族鄉待遇”的內容。這些規定，為民族鄉撤鄉建鎮提供了有力的政策保障。[5]

（二）規范民族鄉行政體制改革的政策實踐

按照尊重歷史、正視現實、與時俱進的原則，在綜合分析民族鄉城市化發展的客觀需要和時代趨勢的基礎上，明確民族鄉改制為民族鎮、街道辦事處、合并為普通鄉鎮后享受民族政策的統一標準，以增強民族政策的連續性和實用性。

1.明確民族鄉的自治權性質。“建議在《憲法》、《民族區域自治法》和其他有關法律法規中明確規定民族鄉是具有民族區域自治性質的基層政權，是我國民族區域自治制度的補充，從而明確民族鄉的性質和地位，以利于落實黨的民族政策，做好民族鄉工作，保障雜居地區少數民族的平等權利。”[6]

2.修訂《民族鄉行政工作條例》、《城市民族工作條例》。兩個條例自1993年頒布實施已20多年，運行環境發生了變化，有的條款規定過于籠統，不適應新環境的要求，不能很好地發揮應有的作用。如規范民族鄉行政體制變更的程序，完善設立、變更、撤銷民族鄉的法律程序和職責分工，強化民族事務部門對民族鄉設立、變更、撤銷的監督職權。因此，可在《民族鄉行政工作條例》中明確規定：“民族鄉一經建立，不得撤銷或合并，確需撤銷或合并的，應經所轄村組各族群眾同意、鄉人民代表大會通過，并逐級報上級人民政府征求民族、民政等部門的意見，由省級人民政府審批后，才能變更”（此規定也適用于已經撤銷或合并后又需要恢復建制的民族鄉）。同時，應對《城市民族工作條例》進行修訂，明確由民族鄉改建為街道辦事處、社會服務管理中心等后與繼續享受民族鄉優惠政策。

3.可依據少數民族待遇縣的標準，明確享受少數民族鄉待遇的相關政策。如可規定民族鄉根據法定程序撤鄉建鎮、合并為鄉（鎮）、街道辦事處或同級其他行政建制后，少數民族比例仍高于30%或接近30%的，延用民族鄉政策，同時享受建制鎮、街道辦事處或其他同級行政建制的相關政策。

4.將不宜改制的民族鄉納入小城鎮建設范疇。國家應為推進民族鄉城鎮化進程提供強有力的政策保障，按國家小城鎮建設的有關規定，將民族鄉列入小城鎮建設范疇，在城鎮道路、供水、污水和生活垃圾處理等基礎設施項目上優先安排實施，避免其在歷史潮流中被邊緣化。[5]

四、結論

城鎮化無疑是民族鄉加快發展的必然選擇，民族鄉城鎮化既有內在需求，也有國家改革發展的政策環境，但由于制度設計和法理依據缺失，民族鄉的行政體制事實上成為推進城鎮化的瓶頸。因而，民族鄉的行政體制改革勢在必行。

民族鄉行政體制無論怎么改，都應建立在民族結構、民族特點等基礎之上，尊重民族鄉的實際情況及少數民族群眾的意見，該鄉就鄉，該鎮就鎮，而不是盲目行之。然而，改革后的行政建制依然離不開民族政策的支撐，給予必要的幫助和扶持，且原有的自主權應保持不變，要充分保障民族鄉少數民族當家作主的權利。[2]不改革民族鄉現有行政體制，但享受建制鎮相關政策，固然不失為推進民族鄉城鎮化的有效舉措；既改革民族鄉現有行政體制，又繼續享受民族鄉相關政策，更是民族鄉最理想的城鎮化之路。

“依法治國是我國的基本國策，民族鄉的發展必須走法制化的道路”。因此，應不斷完善民族鄉法制化建設，“健全民族鄉法律體系，使民族鄉各項事業有法可依”。[1]同時，民族鄉的執法、司法、法律監督等方面也要不斷加強，這樣才能提高民族鄉工作的權威性，為民族鄉的行政體制改革提供有力保障，維護少數民族群眾的合法權益，加快民族鄉社會經濟發展，促進各民族共同團結奮斗與共同繁榮發展。

[1]李 鳴. 民族鄉法制化進程研究[M]. 北京：中國水利水電出版社，2011.

[2]沈 林. 中國的民族鄉[M]. 北京：民族出版社，2001.

[3]國家民委政策法規司. 全國民族鄉科學發展調研報告選編[R]. 2013.

[4]榮宏慶. 論我國新型城鎮化建設與生態環境保護[J]. 現代經濟探討，2013，(8).

[5]杜再江. “民族鄉”的“去與留”[EB/OL]. 來源：金黔在線，2014- 01- 10.

[6]覃乃昌. 關于民族鄉的幾個問題[J]. 民族研究，2002，(3).