論地方政府和公眾環境監管的互補與協同

趙美珍，郭華茹，常州大學史良法學院，江蘇常州213164

論地方政府和公眾環境監管的互補與協同

趙美珍，郭華茹，常州大學史良法學院，江蘇常州213164

本文在界定環境監管概念并與環境管理、環境治理區分的基礎上，提出在環境監管中存在地方政府與公眾兩類地位不同的主體；結合政府監管理論、公眾參與理論，深入分析了兩類主體的優勢和弊端，提出在強調地方政府主導性時，需要通過公眾參與來克服其局限性；在肯定公眾參與的正當性時，也需要通過地方政府的合理引導來避免其自發性。運用協同理論，提出地方政府與公眾在環境監管中應取長補短、合作共贏，建立地方政府主導、公眾有序參與的協同機制，進一步提高環境監管的有效性，實現經濟與環境的協調發展。

環境監管；公眾參與；監管主體；協同機制

世界正處于新的綠色產業革命前夕，我國已步入生態文明建設新的歷史階段。黨的十八屆四中全會強調指出，實現生態良好，必須發揮法治的引領和規范作用。環境保護是建設生態文明的內在要求，環境監管是環境保護的關鍵環節。法律賦予地方政府環境保護的重要職責，但許多突發性環境事故和群體性環境事件表明，僅靠地方政府及其職能部門進行環境監管，有效性是不足的，應當在加強地方政府環境監管的同時，拓展監管主體的范圍，積極引導公眾有序參與，發揮地方政府與公眾環境監管的協同效應，保護我們賴以生存的環境，實現中華民族永續發展。

一、環境監管內涵及主體范圍界定

對于任何事物的研究，其內涵與外延的界定都是十分重要的，直接影響研究的廣度與深度。環境監管就是環境監督管理的簡稱，百度百科詞條中沒有相應解釋，學術界也未給出權威的、明確的定義。齊曄指出，“通常提到環境監管，首先想到的是環境執法、監督和管制，對這種較為嚴格意義上的環境監管我們姑且稱之為狹義的環境監管。相對而言，以環境行政為主要內容的較為寬泛的監督管理可稱之為廣義的環境監管。”[1]47這里雖然區分了廣義與狹義的環境監管，但未揭示其內涵。肖俊提出，環境監管是指“環境法確認的監管主體依法運用行政、經濟、政策法律、科學技術、宣傳教育等手段，對各種影響環境資源的行為進行規劃、調控和監督，以協調環境保護與經濟、社會發展的關系，人與自然的關系和人與人的關系，達到保護和改善環境資源、保障人體健康、促進經濟社會與環境資源可持續發展的目的”[2]12。盡管這里較全面地概括了環境監管的內涵，但將監管主體僅限于由環境法確認則過于封閉，且采用的手段過于寬泛。筆者認為，環境監管是指依法享有監督管理權的主體，通過行政、法律等手段，規范和制約環境行為，減輕或消除環境損害，預防及遏止環境惡化，維護環境利益，實現環境正義。根據憲法和法律，可以明確環境監管主體包括政府及其負有環境保護職責的行政機關等公權主體和公眾（公民、法人和其他組織）等與行政公權相對應的私權主體。

在文獻資料中，環境監管一詞常與環境管理、環境治理混用，筆者認為三者有相似之處，共同服務于環境保護目標，但也存在細微的差別，環境監管是立法用語、規范性文件用語，比如，《刑法》規定了“環境監管失職罪”，十八大報告和“十二五”規劃中均以“環境監管”一詞出現。而環境管理、環境治理更多地在具體事務中提及，一般認為，“環境管理是國家環境保護部門基本職能。它運用行政、法律、經濟、教育和科學技術手段，協調社會經濟發展同環境保護之間的關系，處理國民經濟各部門、各社會集團和個人有關環境問題的相互關系，使社會經濟發展在滿足人們物質和文化生活需要的同時，防止環境污染和維護生態平衡?！倍爸袊h保之父”曲格平先生則認為，“環境管理是指各級人民政府的環境管理部門按照國家頒布的政策法規、規劃和標準要求而從事的督促監察活動?！盵3]34環境管理的這兩種定義各有側重，前者更為宏觀，后者更為具體，都體現了管理的色彩，主體均為環境管理部門。對于環境治理一詞，不同學科有著不同的理解，在公共管理學層面上，有學者認為環境治理是“政府機構、公民社會或跨國機構通過正式和非正式機制，管理和保護環境與自然資源、控制污染及解決環境糾紛”。環境治理的主體主要是政府、市場和公民社會，追求的是多元主體間的協同合作[3]35?？梢姡瑥膰栏褚饬x上說，三者雖然密切相關，但并不等同。環境管理、環境監管、環境治理的主體依序增多、內涵逐次豐富。

環境監管由環境監督和環境管理兩部分組成，是監督與管理的結合，兩者相互依存、相互貫通，不可偏廢。2014年4月24日通過修訂的《中華人民共和國環境保護法》（2015年1月1日實施，以下簡稱新《環境保護法》）單獨把“監督管理”作為第二章，涵蓋15個條文，主體為環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門等，并不包括公眾。筆者對該法名詞檢索統計，全部條文中“監督管理”一詞出現15次，“監督”一詞出現21次，差值的規定主要體現在社會公眾的監督上。如果環境監管的主體只是新《環境保護法》中規定的具有環境保護職責的政府行政機關，環境監管就無異于環境管理，那么已為憲法確認和人們熟知的公民監督權就無從體現。環境利益既是公益也是私益，一般而言，公眾的環境利益可以由政府代表，然而，當監管者與被監管者合謀導致環境破壞時，公眾的環境利益就難以保障。因此，環境監管主體范圍應當拓展，不應限于政府及其負有環境保護職責的行政機關，而應擴大到社會公眾，以調動公民保護環境的積極性和主動性。值得關注的是，盡管新《環境保護法》沒有直接賦予公眾環境監管權，但卻在第五十三條第一款明確規定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利?！笨梢姡罁摲?，公眾雖不能直接享有環境監管權，但公眾“參與和監督環境保護權利”的確立，公眾參與環境監管的現實以及世界范圍內環境管理民主化的趨勢，公眾成為環境監管主體已成為無法回避的問題。

二、地方政府環境監管的主導性和局限性

（一）地方政府在環境監管中的主導性

一般認為，監管制度起源于美國，是政府干預微觀經濟的主要手段之一。美國管理和預算辦公室（OMB）對監管的定義是指政府行政機構根據法律制定并執行的規章和行為。這些規章或者是一些標準，或者是一些命令，涉及的是個人、企業和其他組織能做什么和不能做什么。日本的經濟學家植草益認為：監管是依據一定的規則對構成特定社會的個人和經濟活動主體的活動進行限制的行為[4]1。根據實施監管的主體不同，監管分為“公共監管”和“私人監管”兩種形式。政府監管是公共監管中最重要的組成部分，從經濟學角度看是指政府對私人經濟部門的活動進行的某種限制或規定；從行政法的角度看是指政府行政機關根據法律授權，采用特殊的行政手段或準立法、準司法手段，對企業、消費者等行政相對人的行為實施直接控制的活動[5]76。政府監管涉及政府、企業、公眾三方面的利益，監管的實質是這三方面利益的權衡。政府監管理論源于微觀經濟學的公共利益理論。公共利益理論把政府監管看做是應對市場失靈的一種公共利益的需要，監管的目的是增加公眾的福利[6]214。20世紀80年代以來，環境監管隨著對環境問題的政策反應而出現和興起，政府的環境監管職能逐漸在政府公共管理與決策中占據重要地位。

環境資源具有社會公共性，各級政府是第一生產者、提供者和分配者，有權對本行政區域內的環境行為進行監督、管理，預防環境違法事件，處理環境違法行為[7]169，保障社會公眾環境福利最大化。2011年12月20日在京召開的第七次全國環保大會提出：“基本的環境質量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務”，新《環境保護法》第六條第二款重申，“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責?！钡胤秸畬Νh境事務的監督管理是其履行環境保護職責所在，通過對環境的監管，保障環境資源的有效利用，維護環境公共利益。地方政府作為所轄區域社會公共利益的主要代表者，可以運用政府行政公權，提出環境保護目標，編制發展規劃，分配環境資源額度，引導產業轉型升級，協調本地經濟發展和環境保護的關系，在環境監管中具有天然的成本優勢，占據主導地位。其主導性體現在三方面：一是規則制定權，可以制定相應的政策、法律、制度、標準，可以依據法律授權設定許可等；二是行為禁限權，通過法律法規和制度，禁止各種破壞生態環境的行為，限制某些環境利用行為，對企業等經濟主體進行宏觀調控和微觀管理；三是懲罰制裁權，通過運用公權力，對社會經濟主體利用環境的行為進行直接控制，實施監督檢查和行政處罰。政府這種集規則制定者和行為裁判者于一身的角色，在環境監管中的主導作用和地位是任何個人和組織不可替代的。

（二）地方政府在環境監管中的局限性

環境污染與生態破壞問題所具有的負外部性特征要求政府對經濟主體的環境利用行為進行干預，以彌補市場失靈在此領域所導致的負面影響。而“監管俘虜論”認為，監管者本身也是一個有著獨特利益的理性經濟體，在監管的過程中監管者可能會被賄賂收買或屈服于利益集團的政治壓力，導致監管效果最終偏離公共利益最大化目標[6]215。地方政府在經濟建設與環境保護中扮演著雙重角色，既是市場經濟的重要參與者，又是環境公共物品的提供者。按常理，發展經濟與保護環境兩重職能都應認真履行，但是衡量一個地區經濟發展的重要指標是GDP，地方政府作為理性經濟人，也會考慮其自身的特殊利益，在價值選擇上也會追求利益最大化，特別是獲得較高的財政收入[8]34。地方經濟的發展離不開企業，地方政府具有很強的意愿支持和保護產值大、利稅高的污染企業，有的甚至為了增加財政收入和提高政績，出臺土政策、土規定，保護本地的污染企業，而不是對其環境污染行為進行有效監管[1]141，并且，地方政府放松環境監管可以在某種程度上吸引外地企業投資本地，從而獲取更多的政治資本和經濟資源。例如，甘肅徽縣血鉛超標事件、河南新安洛新經濟工業開發區違法排污事件等，都是當地政府為招商引資，對重點項目和重點企業進行“掛牌保護”帶來的惡果，這些企業往往以“掛牌保護”為保護傘，拒絕甚至抵制正常的環境執法監督檢查，毫無顧忌地違法排放污染物。一些工業園區擅自降低環保準入門檻，監管缺位的現象也屢見不鮮。更有甚者，有的地方政府無視國家的環境法律法規等上位法，制定地方法規限制監督污染企業，如《ⅩⅩ市優化投資環境條例》，對包括環境執法在內的執法檢查行為設置了檢查依據、時間等限制性條件，客觀上為企業環境違法行為逃脫監管提供了便利。在現行考評體制下，對于部分地方政府來說，高耗能、高污染企業的運轉顯然更能帶來實際的好處，地方政府官員是實際上的既得利益者，這種以經濟增長作為價值考量的政績考核機制導致地方政府難以將環境保護納入地方發展總體規劃之中，也難以制定和積極執行具體的環境保護政策、措施。相反，地方政府很容易與企業形成“合謀”，成為污染企業的“保護傘”，導致不少“特殊”企業長期游離于環境監管之外[9]17。2014年9月6日被再次曝光的“騰格里沙漠的違規排污”事件觸目驚心、發人深省。環境執法不嚴、違法不究，環境監管目標落空，反映地方政府環境監管的局限性。要克服地方政府環境監管局限性，可以從改變考核評價機制、改革財稅體制等方面入手，而從環境監管另一類主體——公眾的角度尋找出路則更應引起重視。

三、公眾參與環境監管的正當性和自發性

（一）公眾參與環境監管的正當性

公眾參與是指公民、法人或其他組織通過各種方式直接或間接參加到行政行為做出的過程中，以達到控制行政權力和保護自身權利的一種制度[10]195。公眾參與理論起源于英國普通法上的“自然公正原則”，是法律默認的符合公平正義的程序規則。其核心思想被凝練為兩句法律箴言：任何人都不得做自己案件的法官；任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見。它起初是法院司法活動遵循的準則，隨著行政權力的擴大，該原則逐步擴展到行政領域。20世紀六七十年代，面對嚴重的環境污染和自然資源的耗竭，一些西方國家的政府對環境公共事務的管理感到力不從心，人們逐漸認識到只有公眾積極參與環境保護才能彌補政府環境管制的不足，一些涉及生存與發展的環境問題必須由公眾自己督促和監督政府，或向政府提供可行性意見，才能得到滿意的解決。

公眾參與環境監管可以為環境保護和改善提供原動力，具有正當性。正當性是指人的行為方式、人的利益、愿望等符合社會生活中現行規范和政策的要求，或者符合社會發展的客觀需要和人民的利益[11]295。它是在理性和經驗兩個維度上尋求合理性與合法性，理性層面上的正當性是經過道德哲學論證而取得的合理性，其客觀要素是符合某種規范或客觀標準，這是西方古代自然法的核心訴求；經驗層面上的正當性表現為得到社會的普遍認同和尊重，其主觀要素是公眾主觀意志的表達，這是西方近代社會契約論的正當性觀念，即合法性。從合理性上看，在環境保護過程中存在著“市場失靈”、“政府失靈”現象，公眾參與環境監管，能克服市場和政府調節的缺陷，在許多方面發揮著不可替代的作用。對企業而言，來自公眾的壓力能促進企業遵守環境法律法規，自覺減少環境污染，避免出現“守法成本高，違法成本低”的反?，F象；對政府而言，可以形成對環境決策和環境管理行為的有效監督，對環境行政管理中的自由裁量權形成有效限制[12]25，提高環境執法的公正性。另外，公眾的監督還意味著地方官員對污染企業不嚴格監管將面臨著更高的政治成本和更直接的約束直至問責。從合法性看，隨著全球環境問題日益嚴重，公眾參與已成為世界各國環境保護的大趨勢，被眾多國家立法所確認，融入許多國家環境法律及國際性環境法律文件的原則中。我國新《環境保護法》第五條明確了“公眾參與原則”、第五章“信息公開和公眾參與”中系統地規定了公眾參與和監督環境保護的權利以及實現方式。公眾參與環境監管是實現政府環境管理公平、公正、公開的重要條件，可以緩解因環境問題而引發的各種利益沖突，糾正環境決策和環境行政等環節可能出現的錯誤，彌補政府環境監管的懈怠和缺陷。

（二）公眾參與環境監管的自發性

從環境問題的發生根源看，政府和企業都是造成環境問題的主體，政府對企業施以必要的監管，可以有效地控制企業污染和破壞環境的行為，一旦政府行為出現偏差，便也同樣會造成污染和破壞環境的問題[13]143。與一般私人主體對環境的污染和破壞相比，政府失靈帶來的環境影響更加可怕。公眾參與環境監管打破了傳統的政府和企業的“二元”污染控制結構，形成了政府、企業和社會公眾的“三元”污染控制結構。在此結構中，公眾處于既監督企業又監督政府的位置。面對企業嚴重的危害環境行為和政府環境監管不到位，公眾在環境訴求不受關注甚或無法實現時，就會通過群體性事件等極端方式來向政府施壓以捍衛自己的環境權益。

近年來，我國地方政府及其環境保護職能部門的不作為、亂作為導致的環境污染事故頻頻發生，環境污染群體性事件呈多發態勢，公眾通過輿論、游行示威、請愿等方式，以各種形式表達對污染項目建設和噪聲、固體廢棄物、水污染、植被破壞等有害環境行為的反對和抗議，并經常演變成群體性社會事件，例如，2007年廈門PX項目引發的“集體散步”事件；2008年麗江興泉村水污染引發的村民沖突事件；2009年番禺興建垃圾焚燒廠引發的群眾抗議事件；2011年大連PX項目引發的群眾抗議事件；2011年浙江海寧麗晶能源公司污染環境引發的群眾抗議事件；2011年福建海門華電項目污染引發的群眾堵路事件；2012年天津PC項目污染引發的群眾“集體散步”事件；2012年的什邡事件和啟東事件；2013年昆明反對PX項目事件以及最近發生的杭州垃圾焚燒廠群體事件和江西上栗抗議水泥廠群體事件，等等，公眾之所以采取激烈的抗議行動，是因為當地政府在環境決策、環境審批、環境許可、環境執法等監管過程中，公眾對此不知情、不滿意。這些事件的出發點是為了維護公眾的環境權益，本應是環境保護的正能量，但因事件中體現的自發性、無序性和非理性，結果往往事與愿違。雖然我國環境法律和其他法律法規對公眾參與做了規定，但規范不夠具體，制度化程度不高，參與過程缺乏組織依托和有效指導，可操作性不強，加之公眾利益訴求迫切，方式方法失當，造成社會管理失控，損失嚴重，教訓深刻。公眾只有在政府正確引導下、在與地方政府合作的基礎上才能充分發揮保護環境、維護環境利益的作用。

四、環境監管中地方政府與公眾的協同

（一）協同理論在環境監管中的運用

協同論作為一門學科，是聯邦德國斯圖加特大學教授、著名物理學家哈肯（Hermann Haken）于20世紀70年代創立的，該理論認為，在自然界、人類社會以及廣闊無垠的宇宙中，無論是簡單系統還是復雜系統，只要各個子系統之間、系統內的要素之間存在著聯系、合作甚至競爭的行為，該系統就存在著協同的行為。系統能否發揮協同效應是由系統內部各子系統或組分的協同作用決定的，協同得好，系統的整體性功能就好，就能產生1＋1＞2的協同效應[14]229。

環境監管是一項系統工程，地方政府和公眾作為兩類地位不同的監管主體，其利益訴求有共同之處也有對立之處，按照協同理論，環境監管協同效應取決于地方政府和公眾的協同作用。在具體環境事務中，地方政府與公眾應共同圍繞環境保護目標齊心協力，各盡其職，加強合作，形成地方政府與公眾的良性互動，化解矛盾，實現經濟發展與環境保護雙贏。

（二）環境監管“三重協同”機制的建立

當前，面對嚴峻的環境形勢，筆者認為應整合地方政府與公眾的力量，建立既能體現地方政府的主導性，克服其局限性，又能反映公眾參與的正當性、避免其自發性的協同機制，發揮協同效應。

首先，應建立環境決策協同機制。鑒于環境問題的特殊性，環境決策對環境可能造成的影響與公眾息息相關，地方政府應在環境影響評價、環境規劃、環境行政許可中引導公眾參與，協同決策，搭建“政府－公眾”互動交流平臺，由決策的“官控”變為“民動”，在制度設計上確保公眾能與政府展開平等對話，強化參與者之間的協商和討論，明確政府和公眾參與者的權利配置[15]。一個體系嚴密、規則健全的公眾參與環境決策制度，應該謹盡地規定參與環境決策的主體、對象、參與方式與方法、參與的程序、環境信息的獲取、公眾參與的司法保障等制度要素[16]70。惟此，才能推動公眾實質性地參與環境決策過程，消除公眾對環境問題的積怨，實現環境正義，從而避免群體性環境事件的發生。

其次，應建立環境執法協同機制。環境法律的執行，不僅需要環境執法機關的努力，公眾參與的作用也不能忽視。公眾參與環境執法，對環境執法者的執法行為進行監督，可以提高環境執法者的素質和水平，減少執法不公，避免執法犯法?，F階段，應通過行政法規、司法解釋等規范性文件“明確規定公眾可以采取適當的形式表達對環境執法的建議和意見；明確在環境檢查、調查、證據審查、申辯和聽證階段，公眾可以以個人或者選出代表參加環境保護部門的行動；明確公眾對環境執法效果的評價和反饋途徑”[17]92，使環境執法集中民智、體察民意，確保環境執法公正、公開，提高環境執法效率。

再次，應建立環境問責協同機制。一切權力都應受到監督是現代法治社會的基本要求。公共選擇理論中的政府行為對一般公眾而言具有很強的隱蔽性，需要通過監督問責等形式，強化對政府行政行為的監督和約束。當前，我國的政府環境問責主要是內部的同體問責，缺乏公眾對權力的制約，公眾參與環境問責是以公眾為主體的異體問責，具有相對于同體問責和其他異體問責的獨特優勢。為了預防和懲戒環境監管失職、瀆職行為，應該加強公眾問責，公眾通過參與地方政府和負有環境保護職責的部門及其人員的工作評價、舉報控告、行政訴訟等方式，監督和追究政府環境監管責任，促進環境問責“自上而下”與“自下而上”的互動與協同。

政府與公眾環境決策協同、環境執法協同、環境問責協同三者環環相扣、相輔相成，共同構成環境監管的協作機制。其中，環境決策協同是前提，有助于確保環境決策的合理性，最大限度地符合公眾意愿，維護環境公共利益；環境執法協同是關鍵，有助于維護環境執法的公正性，約束自由裁量權；環境問責協同是保障，有助于糾正錯誤的環境決策和環境執法，制裁環境監管者的違法行為。

五、結語

保護環境事關民生福祉，是一項長期而又艱巨的工作，新出臺的《環境保護法》明確將地方政府作為環境問題的第一責任人，強調多元共治、公眾參與。在環境監管中，政府與公眾不是對立的，而是互補的，一方面，政府行政權力的行使需要公眾依法監督制約；另一方面，公眾參與的積極性和主動性需要政府依法合理引導。為此，應加強地方政府與公眾的協同，建立地方政府主導和公眾參與的環境決策、環境執法、環境問責三重協同機制，保障公眾從決策到執行再到制裁三個環節全程參與，實現環境“善治”，推進生態文明建設。

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責任編輯 胡章成

Complementation and Synergy of Local Government and Public in the Environmental Supervision

ZHAO Mei-zhen，GUO Hua-ru
（Shiliang School of Law，Changzhou University，Changzhou213164，China）

Two kinds of different position main body of local government and public in the environmental supervision are put forward by the definition of environmental supervision and its distinction between environmental management and environmental governance.The advantages and disadvantages of two kinds of main body are analyzed in detail by combining the theories of government regulation and public participation.The limitations of local government can be overcome by public participation when the dominance of local government was emphasized.The spontaneity of public participation can be avoided by the reasonable guide of local government when the legitimacy of public participation is affirmed.It is put forward by using collaborative theory that the local government and the public should exert their forces in environmental supervision，complement，interact and cooperate with each other.The synergy mechanism of local government leading with public participation orderly should be established in order to improve the effectiveness of environmental supervision and to realize the harmonious development of economy and environment.

environmental supervision；public participation；supervising subject；synergy mechanism

趙美珍，常州大學史良法學院教授，研究方向為環境與資源保護法學；郭華茹，常州大學史良法學院教授，研究方向為馬克思主義中國化。

江蘇省社科基金課題項目（13FXB005）

2014-10-10

DF468

A

1671-7023（2015）02-0052-06┊┊