民主政治視域下我國治理體系和治理能力現代化的路徑分析

陳登源，俞慈珍

(中共福州市委黨校政治教研部，福建福州350014)

改革開放以來，中國民主政治建設在基層民主自治、選舉制度改革等方面取得較大程度的進展，但與人民群眾日益增長的民主參與需求還有一定的差距，這就要求國家治理體系和治理能力實現現代化。國家治理體系和治理能力現代化的提出，是中國共產黨執政理念的新變化，是馬克思主義國家治理理論在中國的運用與創新，是發展社會主義民主政治的需要，是社會主義現代化內涵的豐富。［1］國家治理體系是黨領導下的管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度;國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。［2］

我國國家治理經歷了“全能型國家治理”到“發展型國家治理”，再到國家治理體系和治理能力現代化的整體框架形成的演變。從總體上看，國家治理體系和治理能力是好的，是符合我國國情和時代發展特點的，但面臨著治理主體單一、治理體系內部發展不平衡、治理能力與法治化水平不高等方面的困境。這使人民群眾參與國家治理的能力不足，無法滿足人民群眾日益增長的政治、經濟、社會、文化、生態等方面的需求。為了解決上述困境，就要更好地發揮中國特色社會主義制度的優越性，從各個領域和層次推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十八屆三中全會指出:“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”［3］可見，國家治理體系和治理能力現代化的目標就是要完善和發展中國特色社會主義制度，包括中國特色社會主義經濟、政治、文化、社會、生態等治理制度，充分發揮這些治理制度的特點和優勢，實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好，并以多元共治方式，促使政府、市場、社會、公民等各方積極互動，讓改革發展成果更多、更公平地惠及全體人民。為此，實現國家治理體系和治理能力現代化要堅持以下路徑。

一、加強和改善黨的領導，為治理現代化提供根本保證

國家治理體系和治理能力現代化的基本要求是治理主體的多元化。所謂治理主體是指主導、參與及推動國家治理活動的個體、團體及群體的總稱。［4］治理主體包括中國共產黨、政府、人民、社會組織、市場主體等。中國共產黨是國家治理的核心主體，是實現國家治理體系和治理能力現代化的根本前提和根本保證。因此，在國家治理體系和治理能力現代化中必須加強和改善黨的領導。

一是充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。治理主體多元化并不是弱化黨的領導，而是把黨置于總攬全局、協調各方的領導核心地位。總攬全局，就是要求各級黨委在同級各種組織中擔當起全面領導責任，充分發揮黨的領導核心作用。［5］44這種核心作用是全面的，涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等國家治理的各個層次和各個領域。協調各方，就是要求各級黨委從推動全局工作出發，協調黨委與同級各種組織的關系及各種組織之間的關系，解放和增強社會活力，充分調動和發揮各方面的積極性。［5］44

二是建設學習型、服務型、創新型的馬克思主義執政黨。這是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，也是加強和改善黨的領導的必然選擇。建設學習型、服務型、創新型政黨，需要提升干部學習能力，增強為人民服務的意識，推進理論創新、實踐創新、制度創新。［6］

三是提高黨的領導水平和執政能力。黨的領導水平和執政能力體現國家治理體系和國家治理能力現代化的程度和質量。只有深化黨的改革，完善黨的領導方式和執政方式，形成黨的理論優勢、政治優勢、組織優勢、制度優勢，并把這些優勢分別轉化為國家治理體系和治理能力現代化的價值引領力、正能量、執行力、內生驅動力，才能提高黨的科學執政、民主執政、依法執政的水平。［7］

四是提高黨的治理水平。在國家治理過程中，黨面對突發情況和各種問題，要具有分析、判斷和解決實際問題的能力，提高科學民主決策能力。同時，完善從嚴管理干部隊伍制度體系，提高干部素質，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供力量源泉和根本保證。

二、加快轉變政府職能，實現有效的政府治理

政府是國家多元治理主體中最重要的主體，其治理的效率高低直接決定著國家治理體系和治理能力現代化水平的高低。政府治理現代化是國家治理現代化的題中應有之義。政府治理現代化為轉變政府職能確立了新的目標和整體性愿景，通過“放權”“分權”“限權”等途徑推動政府轉型，形成有效的政府治理結構。黨的十八屆三中全會指出:“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求;必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府”。［3］但是，政府治理現代化面臨政府轉型進程緩慢、政府公信力不高、公眾對政府的信任度較低等方面的困境。因此，要加快轉變政府職能，實現有效的政府治理。

一是全面正確履行政府職能。政府職能包括宏觀調控、公共服務、市場監管、社會管理、保護環境等。目前，政府職能定位不清，政府與市場以及政府與社會的邊界模糊。為切實轉變政府職能，必須解決好政府自身的職能定位問題，處理好與市場和社會的關系，加快行政審批制度改革，進一步簡政放權，把該放的權力下放給市場、社會，實現政府治理的現代化。［8］

二是優化政府組織結構。合理的組織結構是政府權力有效運轉的基礎，也是提高治理能力的組織保障。當前，政府組織結構面臨機構臃腫、管理體制障礙、效率較低等問題。因此，應深化機構改革，優化政府組織結構。

三、重視發揮政府和市場的作用，充分釋放改革紅利

重視發揮政府和市場的作用，就要合理界定政府與市場的關系，讓政府“有形之手”和市場“無形之手”相得益彰。黨的十八屆三中全會指出:“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”［3］因此，要重視發揮政府和市場的作用，有效破解政府職能“越位”“錯位”“缺位”問題，充分釋放改革紅利。

一是使市場在資源配置中起決定性作用。通過完善產權保護制度、發展混合所有制經濟、推動國有企業完善現代企業制度和支持非公有制經濟健康發展等途徑，完善基本經濟制度;通過建立公平開放透明的市場規則、完善主要由市場決定價格的機制、建立城鄉統一的建設用地市場等途徑，加快完善現代市場體系。

二是更好發揮政府作用。發揮市場在資源配置中的決定性作用，并不是削弱政府的作用，而是減少政府對資源配置的直接介入、實現政府宏觀調控的科學化和政府治理的有效性。［9］因此，政府要準確定位自身的功能和作用，著力解決政府干預過多和監管不到位的問題，為市場經濟運行提供良好的競爭環境、法治環境和道德環境。［10］

四、加快事業單位分類改革，建立事業單位法人治理結構

事業單位分類改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，加快事業單位分類改革，必將對推進國家治理體系和治理能力現代化建設起到重要作用。［11］當前事業單位分類改革面臨著一些問題:事業單位體系繁雜，門類眾多，功能定位不清，政事不分、事企不分嚴重;事業單位和其它公共部門機構之間的界限重疊交叉、模糊不清等。［12］這些問題阻礙國家治理體系和治理能力現代化建設的進程。因此，要圍繞國家治理體系和治理能力現代化這個總目標去推進事業單位分類改革。黨的十八屆三中全會指出:“加快事業單位分類改革，加大政府購買公共服務力度，推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，創造條件，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別;建立事業單位法人治理結構，推進有條件的事業單位轉為企業或社會組織。”［3］可見，事業單位分類改革的核心在于創新事業單位體制、機制，提高事業單位公益服務能力，建立事業單位法人治理結構。建立事業單位法人治理結構是推進事業單位改革的重要內容，有利于落實事業單位法人自主權，提高其工作效率，強化其社會公益性，為實現國家治理體系和治理能力現代化打下良好基礎。

五、發展社會主義民主政治，以保證人民當家作主為根本

發展社會主義民主政治，是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。

一是推動人民代表大會制度與時俱進。人民代表大會制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度，它為人民當家作主提供了有效的組織形式，為國家機構高效運轉提供了有力的制度保障。［13］因此，堅持和完善人民代表大會制度，要加強和改進立法工作，確保國家發展、重大改革于法有據，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護。［14］

二是推進協商民主廣泛多層制度化發展。協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是實現社會主義民主政治的重要途徑，在國家治理體系和治理能力現代化中的重要性不斷增強。各民主黨派選派代表直接參加政權，或者以政黨形式參與民主協商、監督，并為其所聯系的群眾為依托，吸納和反映來自社會各方面、各階層的意見、建議，有助于保障國家政治生活的民主化。同時，必須加強人民政協工作，使人民政協適應國家治理體系和治理能力現代化的要求，充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道的作用，實現廣泛有效的人民民主。

三是發展基層民主。基層民主是一種基層群眾自治制度，是社會主義民主的基礎性工程，具有最廣泛的群眾性和社會性。中國的基層民主在農村村民自治、城市社區自治、企事業單位民主管理、城鄉基層公共管理中的公共參與等方面取得了重大進展，但也存在日益擴大的政治參與與制度供給和保障不足之間、日益擴大的民主要求與傳統的治理體制和方式之間的矛盾。［15］因此，發展基層民主是推進中國民主政治建設的重要制度性選擇，也是實現基層社會治理現代化的基本要求。

六、推進法治中國建設，為治理現代化提供基本保障

法治是治國理政的基本方式，是推進國家治理體系現代化必須遵循的基本原則，是提升國家治理能力現代化的根本手段和可靠保障。［16］25中國法治建設取得了歷史性的成就:中國特色社會主義法律體系已經形成，法治政府建設穩步推進，司法體制不斷完善，全社會法治觀念明顯增強等。［17］當然，法治建設還存在法律體系不完善、依法行政水平不高、司法體制改革滯后、法治意識淡薄等方面的問題。造成這些問題的重要原因在于現行體制嚴重滯后。因此，中國構建法治秩序，不是重新修改憲法和法律，而是通過一系列制度安排，改善法律施行的社會生態環境，使業已載入憲法和法律的基本價值和原則逐步得到實現。［16］19黨的十八屆三中全會指出:“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”［3］。黨的十八屆四中全會指出:“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化”。［17］這就明確了法治中國建設的基本任務、提升依法治國的新方略，為中國法治建設和國家治理指明了方向。為推進法治中國建設，要堅持科學民主立法，提高立法質量，完善社會主義法律體系［16］25;要深化行政體制改革，建立法治政府;要深化司法體制改革，實現社會公平正義，要增強全民法治意識，弘揚社會主義法治理念和法治精神，保證法律面前人人平等。

七、強化權力運行制約和監督體系，提高治理有效性

強化權力運行制約和監督體系是發展社會主義民主政治的必然要求，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。所謂權力運行制約和監督體系，是指由若干個對權力主體分配和行使權力的過程進行約束、限制、觀察和糾正的機制相互聯系而構成的一個整體。［18］當前權力運行制約和監督體系存在權力過于集中、民主監督的形式單一、組織化程度不高、公民對公共權力的監督不足、制度體系不完善等方面的問題，這制約了國家治理體系和治理能力現代化的實現。因此，必須強化權力運行制約和監督體系建設。

一是加強制度建設，提高制度執行力。制度建設是制約和規范權力運行的根本保證。要加強制度建設的科學化、系統化、具體化，著力解決現行制度碎片化、空心化問題，由碎片化、空心化轉向體系化、操作化。［19］這是實現制度有效管理的前提以及提高制度執行力的關鍵。

二是構建科學合理的權力配置機制。為達到“掌好權”“管好權”“用好權”的目標，要科學界定權力邊界，將權力進行適度分解和合理配置，構建科學合理的權力結構。同時，以權力制約為中心，明晰權力清單制度，依法公開權力運行流程，防止權力腐敗和權力主體的墮落，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不想腐的保障機制。

三是加強民主監督，實現民主監督常態化。民主監督主要是指政協監督。要充分發揮人民政協的監督作用，提升其監督地位。規范化、程序化是民主監督取得成效的重要保障。在法律制度上要對政協民主監督進行規范，對政協民主監督的組織實施、結果的運用等進行明確規定。同時，要不斷完善民主監督的工作程序，制定具有可操作性的程序規定，實現民主監督常態化。

八、創新社會治理體制，增強社會發展活力，提高社會治理水平

社會治理是政府根據當前國家經濟社會發展的總體形勢而提出的。所謂社會治理，是指政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等諸多行為者，通過平等的合作型伙伴關系，依法對社會事務和社會生活進行規范管理，最終實現公共利益最大化的過程。［20］創新社會治理關系到民生改善、民主發展、公共安全以及社會穩定等。當前，社會治理存在的突出問題如下:一是社會治理的多元主體參與不足。社會治理的主體既包括政府，也涵蓋社會生活中的各類組織、團體、機構、企業和個人。在現實中，政府包攬替代多元主體參與，對社會事務大包大攬，忽略了各種社會組織和公眾在社會治理中的主體地位和主力作用，陷入“全能政府”慣性的障礙，使得社會組織自治能力不足，公眾參與不夠。［21］二是社會治理方式選擇不科學。以政府主導為主，以市場管理和社會自治模式為輔，社會自治模式非常薄弱，仍以行政權威管制為主。［22］為解決上述這些問題，就要改進政府的社會治理方式。政府在社會治理中發揮主導作用的同時，要善于放權，扮演“只掌舵少劃槳”的角色，既為自己減負，也給其它社會治理主體更多的空間與機會，形成政府、社會、市場、公民個人之間的合作與良性互動。同時，政府不應該唱“獨角戲”，而應發揮好其它社會組織的作用，凡是能由社會組織辦理和提供的社會事務或服務，盡可能以適當方式由社會來承擔，打破以往政府對公共事務大包大攬的局面，形成社會組織與政府共治的新治理結構;政府要改革社會組織管理體制，賦予社會組織更大空間;強化政府與社會組織合作機制，給予社會組織更多資源。

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