基層公務員能力結構存在的問題分析

周 鶴

(東北師范大學教育學部，吉林長春)

管理學一般把管理者應具備的能力分為技術能力、人際交往能力、概念能力，組織中不同的管理層次對管理者能力結構的要求不同，一般認為組織高層管理者最重要的能力是概念能力，中層管理者應均衡各方面能力，基層管理者應注重技術能力。基于管理學對人能力結構的劃分，結合我國提出的公務員應具備的九項基本能力，可將公務員九項基本能力歸于三種能力結構中:技術能力，包括調查研究能力、依法行政能力、公共服務能力、應對突發事件的能力、學習能力［1］;人際交往能力，指溝通能力、心理調適能力;概念能力，包括政治鑒別能力、創新能力。基層公務員的理想能力結構如圖1所示，現實中我國基層公務員的能力結構大體上如圖2所示。

圖1 基層公務員的理想能力結構比例

圖2 當前基層公務員能力結構比例

一、技術能力結構弱化，缺乏主觀重視

(一)調查研究浮于形式，服務意識淡薄

調查研究是基層政府日常工作的基礎性環節，調查研究成果是基層政府決策工作順利開展的基礎和前提，是決策民主性與科學性的根本保障。因此，調查研究能力是基層公務員的一項基本功，是公務員素質和能力的重要組成部分。當前，基層政府在開展調查研究過程中官僚主義、形式主義嚴重，使調查研究結果大打折扣，且有損黨和政府的形象，疏遠黨群、干群關系［2］。

基層公務員服務意識淡薄是造成調查研究浮于形式的重要原因。在調查研究過程中，思想意識起著先導作用，直接影響調研者的心態，支配調研者的行為。部分基層公務員服務意識淡薄，未能深刻地認識到政府工作人員要始終堅持為人民服務的宗旨，也未做到以人為本、走群眾路線。服務意識的淡薄促使基層公務人員忽視對民生狀況的關心，輕視對為民服務的調查研究能力培養，造成調查研究浮于形式，調查成果收益甚微。

(二)依法行政落實不好，法律素養不高

依法行政能力是全面推進依法行政、建設法治政府的需要。我國法制建設逐步完善，要求行政執法人員執法必嚴、違法必究、依法行政。在施發行政行為的過程中，行政執法人員施發行為的初衷雖好，但在執行過程中經常會出現濫用職權、暴力執法等現象。

法律素養不高是造成依法行政落實不到位的重要原因。法律素養是指導、規范人們行為的重要準則，準確而豐厚的法律知識是依法行政的基礎。合格的基層公務員在施發行為時首先要懂法，然后才能執法。然而，有的基層公務員只把法律法規的學習當作公務員考錄的敲門磚，忽略生活和工作中法律素養的養成與應用，運用法律解決問題的意識不強，導致在執法期間遇到困難的時候難以在第一時間考慮使用法律手段來處理問題，而是采取不必要的行政手段來處理問題。

(三)公共服務供給不足，人員素質較低

隨著時代的發展，民眾對公共物品的需求日益增多。基層公務員提供的公共服務的數量和質量直接影響人民群眾的生活質量，這在一定程度上對基層公務員的服務供給能力提出了要求。當前，基層公務員隊伍整體素質較低，表現為學歷水平層次偏低和缺少專業的培訓。隨著信息科技的迅速發展，大量的信息數據涌入基層公務員的工作和生活，要求其適應時代發展的節奏，在工作中能應用信息技術。然而，在很多地方，不同鄉鎮政府之間或政府內部的信息交流依然采取傳統的公文送遞、電話傳真等方式，基層公務員服務民眾過程中依然大量存在使用紙質辦公、手寫操作等方法，無法有效利用信息技術處理日常事務，勢必影響公務員提供公共服務的數量和質量，導致公共服務供給不足。

人力資源是一個組織最重要、最有潛力的資源，具有能崗匹配的員工是一個組織發展的根基，組織成員的素質水平一定程度上決定其競爭力的高低。在基層政府中，基層公務員的整體素質在一定程度上決定著組織執行力的高低，也影響著政府服務的水平。基層公務員缺少相應素質，會導致其無法應用正確而有效的方法處理事務、提供服務，從而導致其在相同時間內提供的公共服務質量和數量較少。

(四)突發事件應對不當，理論實踐脫節

應對突發事件能力是基層公務員在處理日常事務時需要具備的一項重要能力。隨著我國社會的快速發展，在基層工作中許多全新的現象與狀況都涌現出來，這對基層公務員的能力是一個新的考驗。自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件屢屢發生，使“突發事件”成為人民群眾心中的恐懼詞匯。我國不斷提升對公共危機管理的重視程度，上至中央下至鄉鎮政府，都針對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件制定了相應的應急預案。但當危機事件發生時，基層公務員實際上并不能及時地應對和控制危機事件，有時甚至導致事態的升級。

理論與實踐脫節是造成應對突發事件措施不當的主要原因。我國基層公務員在面對和處理突發事件時，難以將預先布置好的應急方案運用得當，只能走一步看一步，等待上級指示才辦事，這在一定程度上延緩了突發事件的解決。突發事件具有一定的擴散性，若無法及時有效地得到解決，很可能快速轉變性質并惡化，給人民的生命、財產產生更大的威脅。

二、人際能力結構偏離，缺乏正確認知

(一)心理調適方法不當，疏導機制欠缺

運用合適的心理調適方法進行心理調適能夠幫助人們學會合作共事，學會生存，學會適應社會的發展和環境的變遷。正常情況下，人類在面臨環境壓力時，會選擇適當的調適方法進行有利于個體或群體的心理調適。現代社會生存和競爭壓力日益激烈，政府作為維護社會秩序穩定、促進社會和諧進步的主體，其社會管理和公共服務職能亟待完善和提高。基層公務員群體作為社會管理和公共服務職能最直接、最前沿的踐行者，每天面臨著各式各樣繁雜瑣碎事務，且普遍工資待遇低、工作壓力大、各種關系復雜、晉升空間狹小，久而久之心生厭倦，不斷累積工作環境產生的壓力，不能及時進行心理調適，進而產生嚴重的心理問題，最終導致工作方法簡單、方式粗暴、缺乏責任心等問題的出現。

政府對于基層公務員的心理疏導機制建設欠缺是導致基層公務員心理調適方法不當的主要原因。基層公務員每天與群眾直接接觸，難免會產生摩擦，且其工作較為單調，若長期得不到心理疏導和調適，容易產生行為暴力、性情壓抑、行為扭曲等心理問題。心理學在我國起步較晚，心理疏導的工作還未做到全面普及。當基層公務員受工作壓力影響產生心理問題時，政府尚缺乏健全的心理疏導機制。對心理發現、干預和疏導機制建設不夠重視，使基層公務員的心理問題不能在第一時間被消化、解決，長期積累就容易導致基層公務員在執法工作中的過激行為。

(二)溝通能力應用不當，趨利心理較重

溝通能力是人際交往中的重要能力。溝通是架構起人與人之間關系的紐帶和橋梁，能夠拉近人與人之間的距離。基層公務員面臨著與上級領導的溝通、與合作同事之間的溝通、與服務對象之間的溝通。正確運用溝通能力可以提高服務質量和服務效率。在實際工作中，某些基層公務員過分熱衷于與領導進行交流，運用溝通技巧改善與領導的關系以謀求個人的私利，而在與民眾溝通時卻缺乏耐心。

“經濟人”假設認為人是理性的，在生活中追求自身利益的最大化，公務員也不例外。一些基層公務員認為與民眾溝通以達到順利開展工作的目的所需要的時間、精力等過多，搞好與民眾的關系給自身帶來的收益不明顯，處理好與領導或同事的關系可以使自己的工作環境更加有利于自身發展，獲得的直接收益明顯。一些公務員在急功近利思想的作用下，往往傾向于搞好與上級、同事的關系，而在處理與民眾的關系時不講究溝通方式。

三、概念能力結構加大，缺乏科學指導

(一)偏重政治能力，務實精神欠缺

政治鑒別能力是指導公務員行為大方向的關鍵性能力，也是一個合格公務員所需具備的最基本素質，對公務員堅持正確的政治方向具有決定性作用。重視政治鑒別能力有利于加強公務員的依法行政能力，有利于在危機中科學判斷形勢。我國自建立現代公務員制度以來，一直重視對公務員政治鑒別能力的培養。但是，在基層政府中存在過度重視政治鑒別能力的問題。一方面，一些基層領導在日常工作中喜空談政治，政治動員工作做得多、政治口號喊得響，但實際的督促落實工作卻做得少。另一方面，部分基層公務員能夠做到認真學習政治理論知識，正確領會政治意圖，但一到實際工作中就喊苦喊累，造成行政效率低下。

缺少務實精神是造成偏重政治鑒別能力的主要原因。很多公務員應對實事時只是運用政治鑒別能力進行空談，而不是運用其他能力去嘗試解決事件。事實上，基層公務員所面對的都是一些微觀事件，而非宏觀事務。在微觀事件的處理上，調查研究、依法行政、公共服務、溝通和心理調適能力顯得更為重要。務實精神是一種踏實的工作態度，是正確指導基層公務員政治鑒別的基石。

(二)創新意識不強，激勵機制缺失

公務員隊伍必須具備創新精神和創新勇氣，重視創新能力的培訓，才能使政府成為民主的政府，使民族成為充滿生機和活力的民族。目前，我國基層工作人員缺乏發現新事物、新問題的敏感性和洞察力，創新意識不強。我國公務員管理體系中并未針對創新形成系統而完善的獎懲規定。本著“多一事不如少一事”的消極工作態度，基層公務員受工作職責與工作業務的制約，在日常工作中慣于安于現狀、忙于事務，極少培養自身的創新思維，忽視創新在工作發展、組織進步中的重要性。

缺乏培養創新能力的激勵機制是導致基層公務員創新意識不強的重要原因。黨的十八大正式提出建設“創新型政府”的目標。基層公務員創新能力建設起步較晚，創新能力培養體系尚未完善，促進創新能力培養的激勵機制欠缺，致使政府對于基層公務員的創新能力培養和提升還停留在政策號召和組織動員層面，未能從根本上調動基層公務人員的創新思維意識。

四、結語

我國基層公務員應當增強對技術能力的重視和培養，相對減弱對概念能力的要求和重視;端正工作動機、培養務實精神，提升專業素質和法律素養、加強應對突發事件的能力，構建專業心理疏導機制、建立創新能力激勵機制，促進基層公務員能力結構的合理化，推進我國服務型、創新型政府的建設。

［1］李靜，李雪梅.公務員能力結構的實證研究［J］.北京交通大學學報:社會科學版，2007(6).

［2］馬貴舫.服務行政與基層公務員能力建設［J］.人才開發，2008(6).