我國草根志愿者權益保護的法律思考

畢文軒

我國草根志愿者權益保護的法律思考

畢文軒

草根志愿者是伴隨著改革開放的發展而逐漸成長起來的新生力量。草根志愿服務組織及其志愿者解決了許多政府無力解決的問題，影響著政府的政策及國家經濟與社會的發展。但從我國草根志愿者的權益保護狀況看，仍存在很多問題有待解決。本文將對于草根志愿者權益保護的相關問題進行探討和分析。

草根志愿者；權益保護；法律思考

一、草根志愿者的概念

“草根”一詞最早流行于美國。“草根”的說法產生于19世紀美國尋金熱期間，坊間盛傳有些山脈土壤表層草根生長的地方蘊藏黃金。“草根”直譯自英文grass roots，有人認為它有兩層含義：一是指同政府或決策者相對的勢力，這層含義和意識形態聯系緊密一些，人們平常說到的一些民間組織一般都可以看作是“草根階層”，有學者就把這類具有“草根階層”的非官方組織稱作草根性人民組織。另一種含義是指同主流、精英文化或精英階層相對應的弱勢階層，出身寒微，收入不高。本文是在第一種意義上使用“草根”一詞的。一般說來，草根志愿服務組織的志愿者來自民間基層，是群眾自愿發起的共同參與志愿服務的活動。他們扎根于人們的日常生活中，與普通民眾的切身利益緊密相連，這種組織的志愿者結構決定其有天生的“草根性”。所謂草根志愿者就是指以自下而上的方式成立和運作，具有民間性、組織性的特點，并在相關社會領域合法開展活動，基于道義、信念和社會責任，自愿奉獻時間、精力為社會和他人提供服務，不以追求任何物質性回報為目的的人。

草根志愿者具有以下特征：一是自愿性。自愿性是草根志愿者最突出的特點，他們參與志愿服務是自發的、自覺的、自愿的。二是無償性即非營利性。這是志愿服務的本質屬性，草根志愿者提供服務不以牟取物質利益為目的。三是社會公益性。志愿服務是一種以社會公益為價值取向的奉獻行為，服務目的在于公共福利與社會公益。四是組織性。草根志愿者主要是由公民自發形成而非官方批準，以組織存在的形式進行志愿服務，公民通過建立公益性組織發揚樂善好施的光榮傳統與人文情懷，從而獲得一種滿足感、成就感。五是自主性。志愿者所參與的志愿服務活動都具有自主性而非官方強制性，草根志愿者的幫扶對象、建立的公益項目完全按照社會需要由草根志愿服務組織為志愿者量身制定，靈活性強。草根志愿者在參與志愿服務的過程中，不受法定志愿服務組織的行政權力影響，具有自主性。六是民間性。民間性是草根志愿者的獨特屬性，草根志愿者的志愿服務活動是一種民間組織的活動并非政府行為，政府的公權力不參與其中。草根志愿服務組織是自下而上的群眾自治組織，組織內部志愿者之間的相互關系也更加平等。

二、我國草根志愿者權益保護的概念及相關內容

所謂草根志愿者權益保護，是指為了防止組織內部的志愿者權益受到侵害，確保志愿者權益最終實現的制度化保護。從現實看，草根志愿者的權益保護主要是指通過政府、社會及志愿者組織賦予志愿者應當享有的各項權益并通過相關的法規、措施得以保護和實現的機制及其制度安排。從立法規定與精神上看，我國草根志愿者的權益保護的內容應當包括草根志愿者的基本權益和特殊權益兩個方面。

草根志愿者的特殊權益主要有：一是知情權。志愿者有權了解志愿服務的性質和內容，應當公布與志愿服務項目有關的真實、準確、完整的信息，特別是在志愿活動中可能出現的風險。二是獲得免費培訓的權利。志愿者在參加志愿服務時，有權免費接受與志愿服務相應的知識和服務技能的規范培訓。對志愿者的培訓一般包括基礎培訓、專業培訓和崗位培訓等，以便更好地滿足志愿服務活動的要求，保證志愿服務的質量。三是優先獲得幫助的權利。志愿者在困難的時候，在同等條件下有權優先獲得志愿者組織和公益組織提供的幫助。四是獲得適當補貼的權利。主要是指包括最基本的生活費用、志愿者招募地與服務地之間往返的交通費用、食宿費用等等。五是侵權免責的權利。志愿者在進行志愿服務時，只有在故意或者存在重大過失時，志愿者才對其行為給他人造成的損失承擔法律責任。

三、我國草根志愿者權益保護中存在的主要法律問題

1.草根志愿者維權無法可依。我國草根志愿者權益無法得到有效的保護，主要體現在現行的法律法規中沒有明確草根志愿者的法律地位，對草根志愿者的權利和義務沒有明確統一的法律規定，志愿者參與志愿服務過程中受到損害，尚無法有效地依靠法律法規保護合法權益。例如，在2011年杭州西湖博覽會上，有些公司讓草根志愿服務組織的志愿者工作到很晚，把這些志愿者當成免費的勞動力。還有一些草根志愿者在舉報制作假冒偽劣商品的工廠時受到毆打導致受傷，卻難以得到補償等等。尤其是當草根志愿者在參與搶險救災、維護治安等危險系數較大的志愿服務時，由于不可抗力或意外造成人身傷害和財產損失時，他們無法通過法律途徑提出賠償要求。在我國，由于許多草根志愿服務組織的發展仍然受制于資金的不足，要獲得捐贈資金必須要有法律上的合法身份，但草根志愿服務組織的身份困境直接阻斷了其資金來源。若依靠會費和服務收費的方式獲得資金，就要求草根志愿服務組織有足夠的規模和影響力，能夠吸納更多的志愿者，并且能夠爭取到來自政府和社會方面的項目，而規模和影響力的擴大對于目前我國的草根志愿服務組織來說并非易事。資金的匱乏增加了草根志愿者合法權益保護的難度，草根志愿服務組織也沒有足夠的資金主動為草根志愿者購買相應的保險，使得他們在志愿服務過程中的合法權益保護要求得不到滿足。當草根志愿者權益受損時，既沒有足夠的資金來源可依靠，也沒有有效的法律救濟途徑，最終導致草根志愿者維權時無法可依。

2.草根志愿者的各項權利保障不力。2006年發布的《北京市志愿服務立法調研報告》顯示，“11%的草根志愿者曾受過身體傷害，13.3%的草根志愿者曾受過精神傷害。60.5%的草根志愿者從未與志愿服務組織簽訂協議書，60%的草根志愿者未獲得過人身保險，43.5%的草根志愿者未享受相應的安全保障和適當的醫療衛生條件，40%的草根志愿者不享有相關應急制度保障，13.9%的草根志愿者未得到組織的管理、監督和指導，18.3%的草根志愿者從未得到相關培訓，68.5%的草根志愿者參加了組織指派的非志愿性的活動”。這些權利保障的缺失不僅對草根志愿者的自身權益構成侵害，而且從長遠看，也不利于志愿服務事業的發展。志愿者為志愿服務事業付出了時間、精力，但是當志愿者的權益受損時卻沒有得到任何補償和撫恤。除了志愿者的人身權利得不到保障，對志愿者的家屬打擊最大的還是受到傷害后無法獲得相應的賠償或補償。以上這些足以表明我國草根志愿者的各項權利保障不力。

3.社會上對志愿者不支持的現象比較嚴重。“我國的公民精神還比較薄弱，民主精神、參與精神、權利意識、平等精神和社會責任感是公民精神的重要體現”。托克維爾在研究美國的民主的時候，就注意到發達的公民精神在美國結社中的重要作用，這也是西方國家志愿服務組織發達的重要內在因素。而我國不同于西方，志愿意識和公民精神在社會中非常薄弱。例如很多草根志愿者在參加志愿服務時遭受到單位和家庭的反對，一方面是大多數單位從本單位的局部利益來考慮，認為工作人員參與志愿服務活動會影響單位的工作效率，從而錯過了晉升、分房、評職稱的機會，有時還會受到單位同事的排擠，甚至最后連工作也沒了。另一方面是很多草根志愿者由于參與志愿服務活動，陪伴家人的時間也會相應地減少，容易造成家庭矛盾。更重要的是缺乏法律層面的保護，維權時無法可依。

四、加強我國草根志愿者權益保護的對策

1.建立和完善草根志愿者的人身保險制度和專項基金。隨著我國志愿服務范圍的增大，由于草根志愿者所服務的一些領域，諸如搶險救災、維護治安等常常存在一定的危險。例如草根志愿者深入某一傳染病高發地帶開展支教服務，冒著被傳染病菌攜帶者和傳染病感染者感染的危險。他們極有可能在服務過程中遇到某些危險，危及自身的健康，乃至生命安全。草根志愿者在不求任何物質報酬的情況下，自愿貢獻個人的時間及精力，為促進社會和諧進步提供服務，顯然不應該由個人來承擔這些風險。然而現在我國大多數草根志愿者組織普遍存在經濟困難，大多沒有足夠的經濟實力來救助草根志愿者，草根志愿者的補償責任完全由草根志愿者組織承擔也顯然是不公平的，因為草根志愿組織作為非營利機構，并沒有在草根志愿者提供志愿服務中獲取經濟利益。基于此，草根志愿服務組織為草根志愿者購買保險是較好的解決途徑，草根志愿服務的組織者應當根據服務內容為草根志愿者提供相應的人身傷害保險、醫療保險、財產保險，在草根志愿者確實發生意外事故或遭受重大財產損失時，可以由保險公司給予相應的補償或賠償，切實保護草根志愿者的各項權益。

2.建立草根志愿者的權益保護法律體系。我國草根志愿服務隊伍發展得很快，但相應的法律法規效力等級不高，都是屬于地方性法規。我國第一部關于青年志愿服務的地方性法規是1999年8月在廣東通過的《廣東省青年志愿服務條例》，至今全國統一性的志愿服務法律法規還沒頒布。地方性志愿服務條例尚欠完善，例如很多地方條例的調整范圍主要針對法定志愿服務組織，未將草根志愿服務組織的志愿服務納入立法范圍。一旦草根志愿者發生意外，若想通過法律途徑救濟將變得無法可依。“草根志愿者的合法權益包括基本權利和特殊權利，應當通過志愿服務立法予以明確，隨著志愿服務活動的日益發展，法定志愿服務組織志愿者的權利越來越多地被全國各地方性規定所明確，關于這些具體權利的內涵和外延的研究也不斷趨于成熟，在此基礎上具備了制定全國統一的志愿服務法并將草根志愿服務組織納入立法調整的范圍之中，并對草根志愿者的權利予以明確規定，是對草根志愿者合法權益進行保護的直接依據”。制定全國統一的志愿服務法并規定志愿者具體享有哪些權益，這同時可以更全面、更完整地保護法定志愿服務組織志愿者以及保護草根志愿服務組織志愿者的合法權益不受損害。

規范草根志愿服務組織與志愿者之間的關系，是維護草根志愿者合法權益的重要環節。盡管志愿者應當服從志愿者組織的安排，但雙方基于志愿目的、服務對象等的共同合意而形成的是平等民事主體之間的關系，而并非管理與被管理的關系，更不是行政管理的關系。志愿者組織在志愿者服務的過程中必須對志愿者的合法權益給予足夠的重視和保護。志愿者組織是志愿服務活動中的志愿者權利保障的主要義務主體，只有志愿者的權利得到充分保障，才能使其全身心地投入志愿服務中。在某種程度上而言，志愿者組織對社會志愿事業的貢獻主要是通過協調聯絡志愿項目、招募安排志愿者和為志愿者提供后勤保障服務而實現的。在對志愿者各項實體性權利進行明確規定的同時，應當對其權利實現設置一套可行的保障性機制。對于志愿者權益的法律救濟途徑，社會普遍難以提出明確的看法，且國家也沒有對此做出明確的規定與宣傳。“立法上的不足直接導致了志愿者在法律上的訴求受到限制，在程序上沒有提供明確的訴訟方法和訴訟途徑，且對賠償范圍、責任承擔等問題的措辭顯得含糊甚至空缺。當志愿者權益受侵害時，找不到相關的法律依據，難以對自身的權益進行有效的維護，導致救濟不強效”。因此，在志愿者權益保護法律體系中，應當規定實體性權利的救濟途徑和救濟內容。具體而言，志愿服務立法不僅規定法定志愿服務組織志愿者的權利，更應該將草根志愿者的權利納入法律保護體系之中，還要規定與這些權利相對應的義務人的義務，以及義務人違反義務時應承擔的責任。當義務人違反其作為義務或者不作為義務從而傷害了志愿者的合法權益時，志愿者有權向志愿組織或者責任主體主張其合法權益，當向志愿組織之外的其他責任主體主張權利時，志愿組織應當提供相應的支持和幫助；當志愿組織侵害志愿者的合法權益時，志愿者有權向志愿組織的業務主管單位尋求權利的申訴和救濟。另外，當通過其他途徑仍不能有效維護志愿者的合法權益時，可以通過訴訟的方式向法院尋求司法救濟，任何單位和個人不得對此加以限制和干涉。

3.完善有關志愿服務的社會保障體制。志愿服務是社會服務保障領域的一種重要形式。志愿服務法與社會保障法具有互補性，不少歐美發達國家已經把志愿服務法律納入本國的社會保障法律體系之中。例如，“《美國紐約州志愿消防員撫恤法》為志愿消防員建立了相當完善的撫恤體制，該法詳盡地規定了志愿消防員在公務中致殘或死亡應得撫恤金的具體數額”。此規定對志愿服務活動中的志愿者給予了極大的支持與合法權益的保護。我國也應當借鑒其他國家的規定，將志愿服務納入社會保障體系中。

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［4］萬鵬飛.美國、加拿大和英國突發事件應急管理法選編［M］.北京大學出版社，2006.

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責任編輯：何巖

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1671-6531（2015）21-0003-03

畢文軒/華東政法大學講師，碩士（上海200042）。