我國大學治理結構的歷史發展探析

張紅梅

（遼寧警察學院，遼寧 大連 116038）

我國大學治理結構的歷史發展探析

張紅梅

（遼寧警察學院，遼寧 大連 116038）

本文從新中國成立初期大學治理結構歷史發展入手，對中國大學治理結構的背景、內涵及必要性和重要性進行了探討，著重分析了改革開放以來中國大學治理結構的改革、發展與完善，明確了完善大學治理結構對高等教育改革發展的重大意義。

治理結構；現代大學制度；完善

一、改革開放前的大學治理結構

（一）新中國成立初期的高校治理結構

中華人民共和國成立后，中央人民政府設置高等教育部，對全國高校進行統一領導和管理，高校內部的結構也開始調整，形成了一套新的治理機制。1950年8月，經政務院批準，教育部頒布了《高等教育暫行規程》，規程中第五章明確規定：“大學及專門學院采取校（院）長負責制”。同時明確，在校長領導下設校務委員會；大學及專門學院設學系及其變更由中央教育部決定；學校設研究部或研究所由中央教育部批準；高等學校的招生任務、基本建設任務、財務計劃、人事制度等重要事項均需報請教育部批準。至此，政府成為高校直接的所有者和創建者，高校的自主權利大為縮減。

在管理組織上，中央做出明確規定，學校實行校長負責制，校長由中央政府任命，在校長領導下設校務委員會。高校教師分為教授、副教授、講師、助教4級，由校（院）長聘任，教學研究指導組為教學基本組織，教研組設主任1人，由校（院）長從教授中聘任。學生組成班級進行教學活動，成為學校的基層單位。在施行校（院）長負責制的過程中，中央對學校黨組織的地位和作用也進行了探討，學校設立黨委、總支和團委、團總支，與高校行政組織平行。在1955年中央批準發布的《關于學校教育工作座談會的報告》中明確了學校黨組織的任務。這種領導體制基本適合當時的歷史需要，表現為多數單位黨政分工比較明確，協作配合較好；校長直接對行政負責，行政指揮系統也比較通暢。它在改造舊學校、建立新中國的高等教育事業的過程中發揮了積極作用，使當時的高等教育事業基本能夠適應我國經濟恢復及開始大規模經濟建設的需要。

1958年9月，中共中央、國務院《關于教育工作的指示》中正式確定“在一切高等學校中，應當實行學校黨委領導下的校務委員會負責制，一長制容易脫離黨的領導，所以是不妥的。”并規定：“學校黨委，應當配備黨員去領導年級和班的工作，配備黨員去做思想政治工作、學校的行政工作和生產管理工作。”這種領導體制的實質是要通過黨委對學校的直接領導來確立黨對學校的絕對領導權。由于過分強調黨對學校工作的層層領導，因此，雖然沒有廢除校長、校務委員會的設置，但卻使校長的作用大大削弱，校務委員會的作用也難以發揮，對日后形成的黨委包攬一切和“黨政不分、以黨代政”的局面產生了直接影響。至此，新中國成立初期確立的校長負責制、校務委員會制被終結，大學的治理結構改用新的形式。

（二）“文化大革命”時期的大學治理結構

文革時期的大學治理結構以“革委會”—黨的一元化領導體制為突出特點。1966年開始的“文化大革命”，對高等院校的沖擊巨大，“文革”一開始也是在高校引爆的。1966年中央決定改組北大黨委后，北大的造反立即燃遍全國，各地高校陷入癱瘓，1968年7月，“工宣隊”和“軍宣隊”進駐清華后，這個模式很快普及全國。1971年4月，全國教育工作會議《紀要》規定：“學校實行黨的一元化領導，在黨委統一領導下充分發揮“工宣隊”的政治作用。革命委員會是權力機構。”由此，各學校成立了由工人組成的革命委員會或“教育革命小組”，管理學校的各項工作，原來的專家、教授、“資產階級當權派”都被排除在領導組織外，學校原來的領導班子、組織機構、規章制度一概取消。

（三）撥亂反正時期的恢復與探索

粉碎“四人幫”后，在高等教育問題上，中央首先對“文化大革命”形成的領導機制進行裁撤，1978年10月，教育部公布了《全國重點高等學校暫行工作條例（實行草案）》（簡稱《新高教六十條》），條例要求“學校黨委要支持以校長為首的全國統一的行政指揮系統行使職權，并監督監察他們的工作。”“校長可召集副校長、教務長、總務長、系主任、行政辦事機構負責人和其他相關人員參加校務會議。討論處理日常行政工作中的重要問題。”條例取消了原來的校務委員會，設立學術委員會，同時還規定了學校黨委的主要任務。

二、改革開放以來大學治理結構的改革與發展

（一）恢復發展階段

一是校長負責制開始逐步實行。在1980年12月，中組部、教育部下發的《關于加強高等學校領導班子建設》中把高校“黨委領導下的校長分工負責制”中的“分工”兩字被去掉，成為“黨委領導下的校長負責制”，行政主體地位被突出出來。校長在黨委領導下，組織落實黨委討論決定的行政工作，既對上級主管行政部門負責又對學校黨委負責，各位副校長分別對校長負責。中共中央于1985年5月頒發的《中共中央關于教育體制改革的決定》中明確規定：“學校逐步實行校長負責制”。

二是高校體制改革逐次展開。《中共中央關于教育體制改革的決定》的發布，開啟了高校體制改革的新進程，改革把擴大高校自主權放在突出位置，強調“從教育體制入手，有系統地進行改革。改革管理體制，在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權。”在《決定》的推動下，高校體制改革全面展開，表現為高校的辦學自主權明顯擴大，行政權力地位上升，校內院系之間、教職工之間的利益分配機制開始形成，教職工代表大會、學術委員會的作用受到重視，學校權力運行進一步民主和規范，高校開始朝著現代大學制度的方向發展。

（二）改革發展階段

一是確立了黨委領導下的校長負責制這一基本體制。1989年7月，中共中央轉發了國家教委《關于當前高等學校工作中幾個問題的意見》并指出：“在今后一個相當長的時期，高等學校仍應實行黨委領導下的校長負責制。”1990年7月17日印發的《中共中央關于加強高等學校黨的建設的通知》中進一步明確規定：高等學校實行黨委領導下的校長負責制，黨委在學校中處于領導核心地位，統一領導學校工作。1998年8月九屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國高等教育法》把這種領導體制以法律形式規定下來。《中華人民共和國高等教育法》確立的黨委領導下的校長負責制其基本點有三個方面：第一，規定了學校黨委的領導職責，明確了黨的領導和行政領導的關系；第二，明確規定了校長的職權，體現了集體領導和個人負責相結合的原則；第三，規定在高等學校設立學術委員會，突出了學術權力在學術管理中的作用。至此，從1984年開始的“校長負責制”試點到1998年《高等教育法》所規定的“黨委領導下的校長負責制”，經過一段時間的探索之后，我國高等教育領導體制終于定型，大學治理結構的改革有了一個基本框架。

二是加強高校領導班子建設。大學治理環境的好壞，一方面取決于制度本身，另一方面也取決于實施這一制度的人，因此，高度重視高校領導班子建設也是完善大學治理結構的重要內容和組成部分。1991年5月，中組部、國家教委黨組發出了《關于進一步加強高等學校領導班子建設的通知》，從高校領導班子的配備，思想、作風和業務建設，培訓和考核及領導等方面對高校領導班子的建設做出了具體規定。中組部、中宣部、國家教委黨組于1995年11月13日又頒布了《關于加強高等學校領導班子建設工作的若干意見》，就努力提高領導干部的素質，加強和健全民主集中制，完善領導干部選拔任用制度，加強領導干部考核，培養和選拔優秀年輕干部，加強對高等學校領導班子建設工作的領導等問題做出了具體規定。這些規定和措施對加強高校領導班子建設起到積極作用。

三是初步提出了現代大學制度這一大學治理結構改革方向。《高等教育法》的通過實施同樣是大學治理結構調整過程中的重大事件，該法明確了“高等教育應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”這樣一個基本方向，同時明確了高校的權力、職責、體制、機構設置等基本事宜。尤其規定了“高等學校設立學術委員會，審議學科、專業的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項”；“高等學校通過以教師為為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益”；“高等學校的辦學水平、教育質量，接受教育行政部門的監督和由其組織的評估”。由此，構建了一個相對完備的大學治理結構。此外，1999年開始的大學擴大招生、大學生自主擇業、教育收費改革及大學合并等等使大學受到社會的廣泛關注，大學的管理改革、大學的走向成為人們討論的話題。在這種情況下，人們越來越認識到，大學改革必須走現代大學的路子，雖然對于什么是中國特色的現代大學制度，人們的認識并不十分統一，但其基本點必須是“學校自主、教授治校、科學管理”，這樣，以現代大學制度作為大學治理結構的方向日益得到人們的認同。

（三）創新發展階段

一是明確了大學治理結構調整改革的思路和重點。黨的十六大報告中在有關黨的建設論述中提出了四個“一定要”，這四個“一定要”不僅指明了大學治理結構調整改革的原則、目標、方向，而且也明確了“改革和完善黨的領導方式和執政方式、領導體制和工作制度”以及“制度建設”等重點，使大學的治理結構體現黨的領導、不斷擴大民主、提高領導水平、加強制度建設的特色更加明顯。同時，科學發展觀、創新性國家建設等一系列重大戰略思想的提出，也使大學治理結構在理念、目標、重點等方面的完善有了新的進展，開創了高校各項工作的新局面。根據黨的十七大關于“優先發展教育，建設人力資源強國”的戰略部署，為促進教育事業科學發展，全面提高國民素質，加快社會主義現代化進程，2010年7月29日新華社發布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）。《教育規劃綱要》是在新的歷史起點上進一步推進中國教育發展的綱領性文件，《教育規劃綱要》突出了建立中國特色的現代大學制度的要求，并把完善大學內部治理結構、深化校內管理體制改革作為重要任務提了出來。《教育規劃綱要》指出“完善中國特色現代大學制度。完善治理結構。公辦高等學校要堅持和完善黨委領導下的校長負責制。健全議事規則與決策程序，依法落實黨委、校長職權。完善大學校長選拔任用辦法。充分發揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展中的重要作用。探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發揮群眾團體的作用。”“加強章程建設。各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校。尊重學術自由，營造寬松的學術環境。全面實行聘任制度和崗位管理制度。確立科學的考核評價和激勵機制。”這些要求，在“明確了大學治理結構的基本指向、凸顯了大學治理結構的體制活力、營造了大學治理的寬松氛圍、構建民主科學的保障”等方面起到了指示作用。

二是創新成為推進大學治理結構改革完善的主流。新時期最突出的標志是與時俱進，在大學治理結構改革完善方面，創新無疑也是主旋律。諸如，在建立現代大學制度方面，人們不僅認為建立現代大學制度是一個必然趨勢，并且日益認同“學校自主、教授治學、校長治校、科學管理”這樣的基本內涵，而且在認識上也有了新的變化；在完善黨委領導下的校長負責制方面，各地高校在創造性的落實這一體制上進行了有益的探索，其目的是進一步優化大學領導班子的結構、規范高校權力運行、提高干部素質和能力；在干部選拔方面，各高校對干部選拔任用工作進行了探索，創造了擴大民主、公開選拔、考試、聘任等形式，使干部任用成為大學治理結構科學運行的有力組織保證。

三是更加重視制度建設。制度建設標志著高校工作規范化、水平的高低，隨著大學治理結構的改革與發展，大學各方面的管理制度也得到了重視，并逐步走向了正軌。目前在完善大學治理結構方面，具有普遍指導意義的單項制度建設取得新的進展。如《教育部關于加強依法治校的若干意見》（教政法［2003］3號）、《中共教育部黨組關于加強普通高等學校基層黨組織建設的意見》（教黨［2007］11號）、《高等學校教職工代表大會暫行條例》（2007年11月6日）、《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》（國辦發〔2010〕48號）、《高等學校章程制定暫行辦法》（教育部令第31號）等一系列關于加強和完善大學管理體制的重要做法、文件等。其中，《高等學校教職工代表大會暫行條例》進一步明確了教職工代表大會的地位、作用、組成、議事規則等內容，使高校的教代會發揮作用有了法律依據，成為高校治理結構中的中間力量；《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》立意在試點高校中探索高等學校分類指導、分類管理的辦法，落實高等學校辦學自主權，力爭在改革高等教育管理方式，建設現代大學制度方面的探索有所突破；《高等學校章程制定暫行辦法》其目的是推動建立健全大學章程，完善高等學校內部治理結構。與此同時，各高校也加強了相關制度建設，使大學治理走向了規范化、法制化的軌道。

【責任編輯：王 崇】

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1673-7725（2015）03-0151-04

2015-02-04

張紅梅（1967-），女，遼寧鐵嶺人，副教授，主要從事中國化馬克思主義及思想政治教育、公安隊伍建設等方面研究。